Naszego systemu emerytalnego nie da się naprawić, trzeba go zmienić
Przedstawiony przez rząd raport w sprawie funkcjonowania OFE pokazuje wprawdzie, jaka była rzeczywista sprawność, a właściwie niesprawność systemu OFE, zawiera także pewne propozycje reformy tego systemu, tak naprawdę jednak nie zajmuje się najważniejszą sprawą dotyczącą funkcjonowania systemu emerytalnego, czyli tym, jak zapewnić przyszłym emerytom finansowe warunki godnego życia po przejściu na emeryturę.
W dyskusjach prowadzonych wokół kształtu systemu emerytalnego ciągle zapomina się, że celem działania i ewentualnych reform tego systemu nie jest i nie może być ani uzdrowienie finansów publicznych, ani pobudzenie rozwoju rynku kapitałowego, lecz stworzenie mechanizmu zapewniającego środki do godnego życia tym, którzy zakończyli już swoją aktywność zawodową i mają tego pecha, że nadal żyją, niekiedy jeszcze przez wiele lat. Przyszłym emerytom zapewne jest obojętne, czy swoją emeryturę będą otrzymywali z instytucji publicznej o charakterze ubezpieczeniowym, czy z prywatnego funduszu kapitałowego i czy będzie to efekt zgromadzenia przez nich oszczędności emerytalnych, czy świadczenie wynikające z solidarności międzypokoleniowej. Byle emerytura umożliwiała zaspokojenie potrzeb życiowych, nie wymuszała po zakończeniu aktywności zawodowej gwałtownego obniżenia dotychczasowego poziomu życia oraz odzwierciedlała efektywność i wysiłek poniesiony w trakcie lat pracy.
Korzystne propozycje dla…
Z tego punktu widzenia problemy dotyczące wyboru między tzw. systemem kapitałowym a solidarnościowym (repartycyjnym) oraz między publicznymi a prywatnymi instytucjami emerytalnymi powinny być rozpatrywane przede wszystkim ze względu na to, który z tych systemów zapewni wyższe i obarczone mniejszym ryzykiem przyszłe świadczenia emerytalne. W taki też sposób trzeba oceniać przedstawione w raporcie rządowym propozycje zmian w systemie OFE.
Niestety, tą kwestią rządowy raport zajmuje się jedynie marginesowo. To, co w tym raporcie jest najważniejsze, to wpływ systemu OFE na finanse państwa. Ponieważ zaś system OFE zabiera część składek emerytalnych z publicznego ZUS, powodując tym jego rosnący deficyt wymagający sfinansowania z budżetu, głównym problemem finansów publicznych staje się to, jak zmniejszyć deficyt ZUS, zwiększając kosztem OFE dopływające do niego składki. Temu mają służyć wszystkie rozwiązania proponowane w rządowym raporcie.
Co z tego wynika dla możliwości zapewnienia przyszłych emerytur? Okazuje się, że stosunkowo niewiele. Z punktu widzenia przyszłych emerytów ewentualne ograniczenie, a nawet likwidacja OFE będą miały wpływ głównie na stabilność i ograniczenie ryzyka obciążającego przyszłe emerytury. Przyjęcie stosowanych w ZUS, niezależnych od rynku kapitałowego, zasad waloryzacji zgromadzonych oszczędności (w przypadku przeniesienia środków z OFE do ZUS) oraz przejęcie przez ZUS zgromadzonego kapitału na 10 lat przed przejściem na emeryturę powinny bowiem chronić przyszłych emerytów przed konsekwencjami wahań koniunktury na rynkach kapitałowych. Tym samym rządowe propozycje zmian (we wszystkich proponowanych wariantach) można uznać za korzystne dla przyszłych emerytów, choć obarczone podstawową wadą.
Beneficjenci systemu
Żadne z proponowanych rozwiązań nie daje nawet nadziei na znaczne zwiększenie wysokości przyszłych emerytur. Porównując wysokość świadczeń uzyskiwanych przez obecnych emerytów, korzystających z dobrodziejstw „socjalistycznego” systemu solidarnościowego, z wysokością emerytur, jakie będą uzyskiwali „beneficjenci” sytemu kapitałowego, widać, że obecna stopa zastąpienia wynosząca między 55% a 65% ostatniego wynagrodzenia spadnie w systemie kapitałowym do poziomu ok. 35-45%. I niestety żadne przeniesienie składki z OFE do ZUS, w takiej lub innej formie, tego nie zmieni. Takie przeniesienie pozwoli jedynie na pewne zwiększenie świadczeń emerytalnych dzięki ograniczeniu kosztów funkcjonowania systemu emerytalnego (obecnie OFE pobierają ok. 4,2% składki na koszty swojego funkcjonowania). Gdyby przyjąć, że obciążenie to zostanie zlikwidowane i że o tyle samo wzrosną zgromadzone kapitały, a w konsekwencji wypłacane emerytury, to przy obecnie przewidywanej przyszłej stopie zastąpienia w wysokości 35% pozwoli to na jej podwyższenie do 35,15%. Jak z tego widać, nawet całkowite zlikwidowanie kosztów funkcjonowania OFE niewiele zmieni w sytuacji przyszłych emerytów.
Co zatem należałoby zrobić, aby zapewnić przyszłym emerytom wyższe emerytury? Jeśli przyjąć, że utrzymany zostanie system kapitałowy opierający się na mechanizmie zdefiniowanej składki i niezdefiniowanego świadczenia, to jedynym sposobem podniesienia wysokości przyszłych emerytur jest powiększenie zgromadzonego kapitału (oszczędności) poprzez wydłużenie okresu gromadzenia oszczędności lub/oraz wysokości wnoszonych składek. Aby osiągnąć pierwszy efekt, dokonano już wydłużenia wieku przechodzenia na emeryturę. Jednak pozytywny wpływ tej operacji na wysokość przyszłych emerytur uzależniony jest od tego, przez jaką część swojej aktywności zawodowej przyszły emeryt będzie rzeczywiście wnosił składki emerytalne. Jeśli za maksymalny okres aktywności produkcyjnej (po przyjęciu nowych reguł wieku emerytalnego) przyjąć 49 lat (wiek emerytalny minus 18 lat), to od tych 49 lat należy odjąć okresy kształcenia po ukończeniu 18. roku życia, a także okresy bezrobocia i zatrudnienia na umowy śmieciowe. Przy tym, o ile skracanie okresu kształcenia, aby przyśpieszyć moment startu zawodowego, nie jest rozwiązaniem, które w dobie gospodarki opartej na wiedzy można by zalecać jako sposób na zwiększanie emerytur, o tyle skracanie okresów bezrobocia i nieoskładkowanego zatrudnienia byłoby działaniem służącym zarówno podniesieniu przyszłych emerytur, jak i ograniczaniu innych niekorzystnych zjawisk społecznych. O tym jednak rządowy program zmian w systemie emerytalnym milczy.
Trzeci filar
Oczywiście powinniśmy zdawać sobie sprawę, że nawet wydłużenie faktycznych okresów wnoszenia składek przez pracujących uzyskane dzięki ograniczeniu okresów bezrobocia i pracy nieoskładkowanej nie spowoduje wyraźnego zwiększenia przyszłych emerytur. Jedynym w pełni efektywnym sposobem ich podniesienia może być tylko podwyższenie wysokości składek emerytalnych, a tym samym „kapitału” będącego podstawą wypłaty emerytury. Wobec niechęci do tego rozwiązania zarówno ze strony pracodawców, jak i pracowników, prowadzącej prawdopodobnie do wzrostu w przyszłości różnych form zatrudnienia na czarno, podniesienie wysokości składek emerytalnych nie jest więc w ogóle rozpatrywane i nie zgłaszają go ani lewicowe, ani populistyczno-prawicowe partie polityczne, ani nawet związki zawodowe.
Co to będzie oznaczało dla przyszłych emerytów? Że nie mogą liczyć na wyraźny wzrost przyszłej stopy zastąpienia powyżej szacowanego poziomu ok. 35%. A zatem przejście na emeryturę będzie powodowało konieczność ograniczenia swojego poziomu życia o dwie trzecie. Przed tą koniecznością będą mogli ochronić się jedynie ci, którzy albo poprzez uczestnictwo w dobrowolnych programach emerytalnych (obecny III filar), albo poprzez indywidualnie gromadzone oszczędności zapewnią sobie dodatkowe (pozasystemowe) środki umożliwiające utrzymanie poziomu życia po przejściu na emeryturę. Będą na to sobie mogli pozwolić jedynie uzyskujący wysokie dochody w trakcie pracy zawodowej. Dla olbrzymiej większości pracujących, uzyskujących z pracy zawodowej dochody z trudem pozwalające na zaspokojenie bieżących potrzeb, tworzenie dobrowolnych oszczędności emerytalnych będzie w ogóle niedostępne.
W rezultacie działanie takiego systemu emerytalnego doprowadzi do powstania dwóch grup emerytów. Pierwszej, obejmującej olbrzymią większość tych, którzy w trakcie pracy uzyskiwali niskie i średnie dochody i którzy po przejściu na emeryturę będą zmuszeni gwałtownie obniżyć swój poziom życia, a nawet, aby przeżyć, liczyć na pomoc społeczną. I drugiej, obejmującej bardzo wąską grupę najwyżej zarabiających, którzy dzięki swoim dobrowolnym oszczędnościom (indywidualnym lub ulokowanym w trzecim filarze) będą mogli liczyć na spokojne i dostatnie życie po przejściu na emeryturę.
Ten mało zachęcający obraz losu przyszłych emerytów w ramach przyjętego u nas systemu kapitałowego (indywidualne konta kapitałowe w ramach ZUS lub środki gromadzone na kontach kapitałowych w OFE i dobrowolnych systemach emerytalnych) może być jedynie częściowo łagodzony. Tak naprawdę, aby istotnie poprawić sytuację przyszłych emerytów, należałoby rozważyć powrót do systemu opartego na solidarności międzypokoleniowej. Być może jedynie w odniesieniu do tej części systemu emerytalnego, która powinna gwarantować powszechne podstawowe zabezpieczenie emerytalne, pozostawiając systemy kapitałowe jako rozwiązanie uzupełniające, skierowane głównie do najbogatszych grup społecznych.
Autor jest ekonomistą, profesorem w Katedrze Polityki Gospodarczej i Samorządowej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, wiceprzewodniczącym Rady Programowej i członkiem Rady Krajowej Unii Pracy
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy