Co zrobić z Senatem – rozmowa z prof. dr hab. Marianem Grzybowskim
Od początku obowiązywania konstytucji z 1997 r. przeważała jej neoliberalna interpretacja
Prof. dr hab. Marian Grzybowski – profesor zwyczajny w Katedrze Prawa i Nauk o Administracji w Instytucie Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, były członek Komitetu Nauk Politycznych PAN, kierownik Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego, w latach 2001-2010 sędzia Trybunału Konstytucyjnego, autor licznych prac naukowych z zakresu prawa konstytucyjnego porównawczego.
Czy z polską konstytucją jest tak źle, że wszystkie partie w parlamencie, a i organizacje społeczne poza nim nawołują do jej zmiany?
– Uważam, że jest ona dostatecznie funkcjonalna jak na warunki, w jakich powstała. Nie widzę potrzeby generalnych zmian, ani w zakresie podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej, ani w sferze regulacji statusu jednostki, wolności praw i obowiązków człowieka i obywatela. Są one dostosowane do europejskich standardów. Można natomiast mówić o potrzebie uzupełnień, doprecyzowań czy korekt, tam gdzie pojawiły się wątpliwości konstytucyjne albo gdzie życie na tyle poszło naprzód, że pojawiły się nowe zagadnienia, które w konstytucji z 1997 r. nie zostały wystarczająco uregulowane.
Co wymaga doprecyzowania?
– W konstytucji mamy np. dziwną sytuację w odniesieniu do prokuratury, która jest w niej wzmiankowana, choć szerszej, systemowej regulacji brak. Przewidziano uczestnictwo prokuratora generalnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, natomiast sama prokuratura jako taka w przepisach konstytucji nie występuje. Odkąd prokuratura została oddzielona od administracji rządowej, tj. od ministra i Ministerstwa Sprawiedliwości, a zarazem stała się ważną instytucją prawnoustrojową, formułowane są różne poglądy dotyczące jej statusu. Żaden nie ma jednak trwałych ani jednoznacznych odniesień konstytucyjnych.
Inna niewystarczająco precyzyjnie uregulowana sfera to relacje poszczególnych organów RP z Unią Europejską i jej organami (instytucjami). W art. 90 i 91 Konstytucji RP unormowano wprawdzie relacje między prawem krajowym a aktami prawnymi tworzonymi w ramach organizacji międzynarodowych, ale to nie wystarcza. Zakres unormowań konstytucyjnych dotyczących UE pozostaje, w moim przekonaniu, niedostateczny. Niektóre kwestie z tego zakresu budzą wiele wątpliwości, i to istotnych konstytucyjnie.
Zasada kohabitacji
Lektura odpowiednich artykułów konstytucji skłania do stwierdzenia, że nie są dookreślone rola i kompetencje prezydenta i premiera. Albo że jeden z tych organów należy prawnie wzmocnić.
– W konstytucji z 1997 r. została przyjęta dość często spotykana koncepcja zracjonalizowanego systemu parlamentarnego, ze wzmocnioną pozycją premiera. Koncepcję tę zapożyczyliśmy co do założeń z systemu konstytucyjnego RFN. Dodano do tej konstrukcji ustrojowej bezpośrednie wybory prezydenta, które stanowiły element silnej prezydentury wzorowanej na systemie ustrojowym V Republiki Francuskiej. W Polsce krąży przy tym wiele mitów i niezasadnych twierdzeń na temat rzekomej nieklarowności podziału kompetencji władczych w stosunkach między prezydentem a prezesem Rady Ministrów oraz kierowanym przez premiera rządem.
Mieliśmy jednak głośny spór między Lechem Kaczyńskim a otoczeniem premiera Donalda Tuska.
– Miałem okazję być współautorem propozycji rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między premierem a prezydentem, kiedy spór ten zawisł przed Trybunałem Konstytucyjnym. A toczył się o to, kto powinien brać udział w posiedzeniach Rady Europejskiej, czyli w naradach szefów państw bądź rządów, odpowiedzialnych za prowadzenie polityki w państwach członkowskich UE. Czy tylko premier, jako że reprezentuje organ prowadzący politykę zagraniczną oraz wewnętrzną, czy dodatkowo także prezydent jako konstytucyjnie „najwyższy przedstawiciel państwa”? Uważałem i nadal uważam, że na gruncie art. 126 konstytucji nie da się odmówić prezydentowi prawa reprezentowania państwa, również w relacjach z organami UE. Natomiast politykę, którą państwo prowadzi – zarówno wewnętrzną, jak i zewnętrzną – określa Rada Ministrów. Jej pełnomocnictwa wynikają jednoznacznie z art. 146 konstytucji, politycznie zaś z potwierdzonego głosowaniem wotum zaufania większości sejmowej. Większości, którą w wyborach do Sejmu ukształtował suweren, czyli naród. Te dwa organy władzy – Rada Ministrów i Prezydent RP – mają wynikający z art. 133 konstytucji obowiązek współdziałania w realizacji polityki zewnętrznej. Polityki, którą określa rząd.
Sam spór był w gruncie rzeczy kwestią bardziej ambicjonalną niż doktrynalną czy konstytucyjną. Obie strony miały zresztą pewne podstawy (ale tylko pewne), także prawne, do przedstawienia argumentów na rzecz korzystnego dla siebie stanowiska. W tym zakresie wystąpiła potrzeba miarodajnej interpretacji unormowań konstytucji.
To, czy takich sporów nie będzie albo będzie ich mało, zależy też od osobowości premiera i prezydenta, by nie powiedzieć od ich kultury osobistej.
– Oczywiście. Polska konstytucja dopuszcza (choćby z racji odrębnych wyborów: prezydenckich i parlamentarnych) wystąpienie odmienności proweniencji politycznej osoby sprawującej urząd Prezydenta RP oraz politycznego profilu rządu. Możliwość kohabitacji powinna być traktowana jako zjawisko normalne, wręcz rutynowe. Wiadomo również, że żadna konstytucja nie jest w stanie doprowadzić do harmonijnego współdziałania rządzących bez ich woli i gotowości z ich strony. O to zaś nie zawsze łatwo.
Senat, immunitet i Trybunał Konstytucyjny
Stale powraca postulat zniesienia Senatu. Czy byłoby to wskazane? A może warto zastąpić Senat innym ciałem, np. izbą samorządową?
– Dość trudno uzasadnić kontynuowanie przyjętej i stosowanej w praktyce formuły Senatu. Nie tyle nawet z uwagi na jego kompetencje, ile ze względu na praktykowany sposób selekcji składu tego gremium. Uzyskanie miejsca na liście kandydatów do Sejmu jest traktowane z reguły jako znacznie bardziej prestiżowe niż oferta kandydowania do Senatu z ramienia partii politycznej. Mandat sejmowy jest więc zazwyczaj bardziej ceniony politycznie niż senacki. Jeśli z tym nastawieniem skonfrontujemy pogląd, że Senat ma być „izbą refleksji i rozwagi”, to między praktykowaną selekcją kandydatów na senatorów a sugerowaną tu rolą Senatu (jako gremium bardziej dojrzałego i rozważnego) występuje wyraźny dysonans. Bardziej rozważny ma być ten, komu partie oferują mniej ceniony mandat, kto politycznie pozostaje dla partii aktorem drugiego planu.
Pod adresem Senatu pada wiele zarzutów, najważniejszy chyba dotyczy jego upartyjnienia.
– I jest w tym sporo racji. Jakkolwiek wybory do Sejmu są proporcjonalne i tym samym oparte na rywalizacji partyjnych list kandydatów, a do Senatu pozostały większościowe, to czynnik partyjny stał się głównym elementem kształtującym skład i Sejmu, i Senatu. W dalszej, długofalowej perspektywie wola zachowania instytucji Senatu wymaga dowartościowania mandatu senatorskiego. Należy ponadto rozważyć oparcie selekcji kandydatów na innych kryteriach niż (głównie) partyjno-polityczne, np. na kryterium wiedzy i doświadczenia społecznego, na reprezentatywności dla wspólnot regionalnych i środowisk, dopełniająco – na elemencie rekrutacji pozapartyjnej, na inicjatywie ruchów społecznych i organizacji zawodowych.
Jeżeli miałbym dziś wybierać między likwidacją Senatu a zastąpieniem go organem inaczej rekrutowanym i – potencjalnie – mającym jeszcze inne kompetencje, to preferowałbym drugi wariant. Dotyczyłoby to Senatu o zmniejszonym składzie, o nieco innych funkcjach (np. analitycznej) i o innym niż obecny modelu zgłaszania i selekcji kandydatów na senatorów.
Czy po alkoholowych wpadkach parlamentarzystów hasło zniesienia immunitetu nabiera znaczenia?
– Immunitet jest tradycyjną i utrwaloną instytucją parlamentarną. Miała ona sens, gdy deputowani, zwłaszcza opozycji, mogli się obawiać prób eliminowania ich z życia parlamentarnego przez rządzących. Dzisiaj ta groźba nie jest tak wyrazista i realna, także wskutek rozwoju mediów. Gdy chodzi o przypadki kolizji z prawem, warto podkreślić, że nic bardziej nie dyskwalifikuje parlamentarzysty jako członka organu stanowiącego prawo niż łamanie prawa. Więcej należałoby tu oczekiwać od unormowań wewnątrzpartyjnych (statutowych) oraz od przepisów kodeksu wyborczego. To samo trzeba odnieść do sfery obyczajowej, do zachowań parlamentarzystów także w sytuacjach prywatnych.
To raczej myślenie życzeniowe. Sprawcy kolizji i wypadków samochodowych na ogół zasłaniają się immunitetem.
– Nic nie stoi na przeszkodzie, by zreformować przepisy o immunitecie. Usunąłbym z jego zakresu np. przestępstwa pospolite oraz pozbawione związku z życiem publicznym, w tym rutynowe przestępstwa (wykroczenia) drogowe, które nie mają żadnego aspektu politycznego. Można też złagodzić wymogi trybu pozbawiania immunitetu bądź powołać operatywne i wiarygodne gremium parlamentarne, które oceniałoby, czy występuje potrzeba zastosowania immunitetu.
Mocną pozycję w państwie ma Trybunał Konstytucyjny. Nie brakuje nawet głosów, że przerodził się on w najważniejszą władzę. Czy wobec tego usytuowanie TK jest właściwe i czy jego kompetencje nie powinny być ograniczone?
– Nie mogę wystąpić w roli osoby zupełnie bezstronnej, bo byłem sędzią TK. Nie z tego jednak względu byłbym bardzo ostrożny wobec zmian jego kompetencji, ograniczenia zakresu realnej kontroli konstytucyjności. Trybunał musi być odporny na oddziaływania innych władz. Ważną gwarancję widzę np. w zakazie ponownego kandydowania i wybierania sędziów TK na kolejną kadencję. Co nie jest powszechnie stosowaną zasadą w innych państwach. Są bowiem trybunały czy sądy konstytucyjne, w których dozwolona jest dwukadencyjność. Ich członkowie, ubiegając się o drugą kadencję, starają się uzyskać przychylność większości parlamentarnej lub innego organu, który ich wybiera.
Tryb wyłaniania sędziów TK budzi krytykę za zbytnie upartyjnienie.
– Dostrzegam potrzebę zmian w procedurze selekcyjnej. Kandydatury powinny być ujawniane, i to na pewien czas przed terminem wyboru. To pozwoliłoby środowiskom, które chcą lub powinny mieć wpływ na dobór kandydatów, na spokojne wyrażenie umotywowanego stanowiska. Po to, by również posłowie wiedzieli, jakie są reakcje środowisk nie tylko politycznych, ale i zawodowych. U nas kandydatury stają się przedmiotem szerszej debaty, gdy wysunięto wobec nich zastrzeżenia. Można opublikować listę potencjalnych kandydatów np. kilka miesięcy przed wyborem, z możliwością formalnego zgłoszenia zastrzeżeń, uwag czy poparcia.
Referendalne minimum
Czy wymóg 50% frekwencji w referendach jest trafnym rozwiązaniem, czy też należałoby próg obniżyć do 40%, a nawet 30%?
– W wielu krajach ze względów ostrożnościowych nie stawia się wymogu 50-procentowej frekwencji. Możemy iść tą drogą, odchodząc tam, gdzie on istnieje, od 50-procentowego progu frekwencyjnego. Jaki zatem inny próg obrać? Jeżeli w referendum weźmie udział 30% uprawnionych do głosowania i w tej grupie nie więcej niż 50% wypowie się w określony sposób, to niebiorąca udziału w referendum oraz inaczej głosująca grupa obywateli może o sobie powiedzieć, że stanowi łącznie statystyczną większość. W ten sposób podważy sam sens proobywatelskiej, a zarazem kosztownej procedury podejmowania decyzji, jaką jest referendum.
Referendum to narzędzie, którym nie można dowolnie żonglować. Powinno być zastrzeżone dla decyzji najważniejszych bądź o najwyższym natężeniu kontrowersyjności. Jeśli w sprawie bardzo kontrowersyjnej nie ma możliwości osiągnięcia kompromisu, a organ, który o tej kwestii ma decydować, nie chce zaryzykować przejęcia odpowiedzialności, warto przenieść rozstrzygnięcie na ogół uprawnionych do głosowania. Referendum staje się panaceum na „niedecyzyjność” władz. Udział w głosowaniu jednej trzeciej uprawnionych, to – w moim przekonaniu – referendalne minimum.
Czy relacje pracodawcy-pracobiorcy, właściciele-najemcy są odpowiednio uregulowane w konstytucji?
– Sądzę, że nawet z tego, co zostało w niej lakonicznie unormowane, nie wyciąga się wszystkich możliwych prawnie wniosków. W konstytucji zamieszczono np. przepis, że praca pozostaje pod szczególną opieką państwa. Można zapytać, co jest zasadniczym przedmiotem tej ochrony: miejsca pracy jako cel polityki gospodarczej i społecznej czy np. trwałość istniejących stosunków pracy? Czy konstytucyjna ochrona to tylko odpieranie zagrożeń, a może aktywna polityka inwestowania w tworzenie miejsc pracy? Do dziś nie ma jednoznacznej interpretacji i odpowiadającej jej polityki państwa.
Czyli jest to martwy przepis, żeby nie powiedzieć fikcja?
– Od początku obowiązywania konstytucji z 1997 r. przeważała interpretacja neoliberalna. Podkreślano z naciskiem, że państwo nie jest głównym ani nawet jednym z ważnych strategicznie (i przyszłościowo) pracodawców. Lansowano nawet interpretację, że przepis ten nakazuje przede wszystkim dbać o bezpieczne i higieniczne warunki wykonywania pracy.
W sprawie ochrony lokatorów państwo też się wycofało.
– Ochrona lokatorów stanowi ważny, choć niewystarczająco doceniany obszar realizowania konstytucji. Konstytucyjne ukierunkowanie uregulowań związanych z najmem lokali mieszkalnych polega przede wszystkim na tym, że państwo powinno wykluczyć skrajne traktowanie lokatorów, np. eksmisję na bruk, eksmisję w czasie niesprzyjających pór roku, jednostronne rozwiązanie umowy najmu przy wątpliwych przesłankach. To tylko minimum.
Państwo może prowadzić aktywną politykę w zakresie zabezpieczenia praw lokatorów. Politykę mieszkaniową, która sprawi, że mieszkania będą realnie dostępne. Wiele partii uznało de facto, że to margines działania państwa. Świadczy o tym m.in. ewolucja struktury działów administracji rządowej, brak resortu mieszkalnictwa (w zestawieniu z istnieniem np. Ministerstwa Sportu).
Konstytucja dla Europy
Prowadzi pan prace porównawcze dotyczące konstytucji. W którym państwie jest najbardziej demokratyczna i odpowiada wyzwaniom naszych czasów?
– Trudno byłoby odpowiedzieć jednoznacznie. Z reguły konstytucje są produktami specyficznych okoliczności czasu i miejsca ich stanowienia oraz nieco stabilniejszej tradycji narodowo-państwowej. Na porządku dziennym są zapożyczenia z innych regulacji.
Na przełomie lat 1950-1960 za sui generis hit konstytucyjny uchodziła konstytucja V Republiki Francuskiej z 1958 r., istotnie zmieniona w 1962 r. We Francji odegrała ważną rolę, stabilizując rozchwiany system polityczny, gdy waliło się francuskie imperium kolonialne i występowały ostre konflikty społeczne. Ta sama konstytucja w zasadzie nie reguluje statusu jednostki w państwie. Odsyła w tym zakresie do Deklaracji praw człowieka i do postanowień preambuły poprzedniej konstytucji. Dziś takie ujęcie nie spełnia standardów, jakkolwiek sama konstytucja – po znaczących nowelizacjach – funkcjonuje sprawnie.
Ustawa zasadnicza RFN z 1949 r. uznawana jest za skutecznie antykryzysową. Mimo rozbicia sił parlamentarnych pomogła w budowie silnego i skutecznego rządu, z zachowaniem demokracji, czego nie było w tradycji niemieckiej.
Akty konstytucyjne Szwecji z lat 1969-1974 dobrze chronią wolności i prawa jednostki, jej autonomię i prywatność. Sprzyjają oddziaływaniu obywateli na sprawowanie władzy i przejrzystości funkcjonowania instytucji publicznych. Gwarantują bezpieczeństwo socjalne. Mimo to są obiektem powtarzanych zarzutów.
Czyli trudno byłoby uznać jakąś konstytucję za absolutnie wzorową?
– Takiej konstytucji nie ma, natomiast polska, na tle innych konstytucji współczesnych, nie wypada najgorzej. Funkcjonuje w miarę sprawnie. Przeszliśmy w okresie jej obowiązywania kilka sytuacji nietypowych, także trudnych. Mam na myśli akcesję do UE, turbulencje koalicyjne IV RP, przyśpieszone wybory do Sejmu i Senatu w 2007 r., pokłosie katastrofy smoleńskiej.
Czy wraz z głosami o potrzebie większej integracji UE nie pora na tworzenie europejskiej konstytucji? A jeżeli tak, to co stoi na przeszkodzie, by jej idea ziściła się w niedługim czasie?
– Moim zdaniem, istnieje potrzeba poważnych prac studyjnych nad takim dokumentem. Jest problem, czy nazywać tego rodzaju akt konstytucją europejską i nadawać mu cechy konstytucji. Pojęcie konstytucji kojarzy się, zwłaszcza Polakom, z niepodległością. Ma znaczenie dla państw, które ją odzyskały lub skonsolidowały w nieodległym czasie. Stosowanie pojęcia konstytucja europejska – a próbowano go używać, pisząc traktat konstytucyjny dla Europy – spotkałoby się zapewne ze zróżnicowanym przyjęciem. Inicjatywa może wywołać wiele emocji, także głosów o wyzbywaniu się tożsamości.
Wyłonią się też problemy relacji konstytucji krajowych do europejskiej.
– I która oraz w jakim zakresie korzysta z pierwszeństwa stosowania. Jak o tym rozstrzygać? Trzeba by stworzyć europejski sąd konstytucyjny. Pojawią się wątpliwości, kto i jak ma go formować, w jakim trybie i proporcjach. Nie mówiąc o ważnych pytaniach: jak zabezpieczyć prawa mniejszych państw europejskich, jak uwzględnić różnice kultur prawnych? Po doświadczeniach z traktatem konstytucyjnym nie śpieszyłbym się zatem z konstytucją dla Europy. Można ją projektować, nawet stanowić, ale co potem? Ważniejsze, by obywatele państw UE poczuli się realnymi podmiotami wspólnoty. Nie tylko mieszkańcami obszaru celnego, po którym mogą się przemieszczać jako turyści, pracownicy czy też – o ile sprzyjał im los lub św. Mikołaj prywatyzacji – jako dysponenci własnego kapitału, choć to także ważne. By deficyt demokracji w UE, dostrzegalny nadal gołym okiem, był redukowany. Tego nie przyniosą wybory do europarlamentu, odbywające się raz na pięć lat. Nie zagwarantują też partyjne i personalne wyścigi do suto wynagradzanych euromandatów.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy