Polska nigdy nie była w pełni państwem prawa – rozmowa z prof. Ewa Łętowską

Autor: Bronisław Tumiłowicz | 30 czerwca, 2014

Nie dam sobą manipulować podsłuchami

Prof. Ewa Łętowska – pierwszy polski rzecznik praw obywatelskich, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku

Czy można powiedzieć, że Polska jest dziś państwem prawa?
– Nie jest, ale i wcześniej nigdy nie była. Państwo prawa to „projekt stopniowalny”. Nigdzie nie zostało „już” w pełni osiągnięte. Dojrzałe państwo prawa uczy się na własnych błędach i szybko koryguje te, które się zdarzą. U nas raczej – jak w popularnej reklamie: chętniej snujemy, niż realizujemy. Po 25 latach szklanka jest ciągle do połowy pusta, a myśleliśmy, że napełni się szybko. Co gorsza, widzimy, że nie bardzo potrafimy ją sprawnie napełniać. Za dużo nam przecieka między palcami.

Jeśli to stopniowalne, jak daleko zaszliśmy w skali od 1 do 10?
– Nie jestem sędzią jazdy figurowej na lodzie, nie umiem tak punktować. Oczywiście są pewne wyznaczniki demokracji i państwa prawa: wolne wybory, konstytucja, wielopartyjność, niezależne sądownictwo, cywilna kontrola nad wojskiem, przejrzystość sytuacji majątkowej funkcjonariuszy państwa, wolność prasy itd. Te kryteria formalnie spełniamy. Ale w wielu obszarach kiepsko to funkcjonuje. Co widać. Więc i standard niziutki. Ważne jest bowiem nie to, co na papierze, ale to, jaki mamy standard: przeciętny poziom realnej ochrony.

Papier i rzeczywistość

Jaka więc jest ta rzeczywistość?
– Sądownictwo ma wielki potencjał, ale działa okropnie wolno. Rozstrzelenie praktyki, kiedy każdy na swym szczeblu interpretuje po swojemu, a nie według prawidłowego wzoru, powoduje nieprzewidywalność prawa. To, co robi prokuratura, mieści się formalnie w ramach prawa, tyle że sytuacyjnie jest nieodpowiednie. Wprawdzie trafiają do tarczy, ale gdzieś w jej obrzeża, nie w sam środek. Choćby ostatnia sprawa interwencji w redakcji „Wprost” – prokuratura miała prawo działać, jednak nie należało tego robić tak nieproporcjonalnie, więc nie powinna. Albo media: wolne, ale niezbyt wiele rozumiejące z mechanizmów świata, o którym piszą. Są łatwe do manipulowania, tymczasem wywierają nacisk, straszą i mają mało pokory wobec świata. Za to gotową receptę na wszystko: zaostrzyć przepisy i sankcje. Oraz karać. No bo skoro przepisy nie działają…

Czyli jednak w skali 1-10 nie osiągnęliśmy jeszcze 5.
– Nie jest to prosty rachunek. Stanu przepisów nie musimy się wstydzić, ale nie wykorzystujemy tego potencjału tak, jak to się dzieje w państwach lepiej funkcjonujących. Boleśnie przeszkadza polityczna i medialna akcyjność. A to pedofile – wtedy pisze się i żąda chemicznej kastracji albo zamykania prewencyjnego już po odbyciu kary, mimo że to gwałci konstytucyjne zasady prawa; a to dopalacze – wtedy dokonuje się zakrojonych na cały kraj akcji rewizji w sklepach, z naruszeniem zasad prawa, co potem lepiej lub gorzej muszą weryfikować sądy administracyjne, tyle że o tym już media nie piszą; a to piraci drogowi – wtedy proponuje się wożenie w każdym samochodzie urządzenia do mierzenia poziomu alkoholu…

Takie działania od przypadku do przypadku.
– Dotkliwie szkodzi słomiany zapał, niezrozumienie, że sama zmiana przepisów czy zaostrzanie sankcji nic nie daje, że „ustawa o bestiach” jest kontrproduktywna, ponieważ rodzi postawy oportunistyczne w służbie więziennej i przeciwdziała staraniom, aby więźniowie poddawali się terapii w czasie odbywania kary. Bo więzień odbywający karę w systemie terapeutycznym staje się potencjalnym kandydatem do zastosowania wobec niego tej ustawy. W prawie od lat mamy przepisy o regresie wobec nieprawidłowo działających funkcjonariuszy państwowych niższego szczebla – ale nie są stosowane. Zamiast zacząć je stosować, fundujemy sobie przy radosnym aplauzie mediów nowe, fatalnie skonstruowane i też niestosowane. Niekonsekwencja, opieszałość organów państwa, przyzwolenie na ten stan rzeczy powodują, że nasze standardy przestrzegania prawa są niewysokie, irytująco niestabilne i wybiórcze.

A powody?
– Biedą w Polsce jest to, że gdy pojawiają się realne problemy społeczne, nie analizuje się przyczyn zła i nie rozumie, jak prawo działa ani dlaczego nie działa. Teraz np. trwa dyskusja nad klauzulą sumienia i oczywiście pojawia się postulat: zmienić prawo. A przecież klauzula w istniejącym kształcie chroni lekarza i jednocześnie – stosowana – nie zostawia pacjenta na lodzie. Dbajmy o to, aby przepisy były po prostu wykonywane rzetelnie i nieuchronnie. I ciągle nie wiadomo (tu media mają brud za paznokciami), czy brak działania wynika ze złego zaprojektowania prawa czy z niewykonywania tego, co w nim zapisano. U nas para idzie w gwizdek, traci się czas i energię na projektowanie kolejnych zmian, co kieruje dyskusję na ślepy tor. Bo zamiast ciągle zmieniać, trzeba się zająć rzeczywistymi przyczynami niewykonywania prawa. Ta choroba trawi nas nie od dziś. Onegdaj tak doskonaliliśmy demokrację socjalistyczną, aż upadła, a teraz…

mielenie spraw

Jak zatem podsumować 25-lecie stawania się państwem prawa?
– Nie potrafię tego po prostu krótko podsumować. Dostrzegam bardzo wiele pozytywów, ale o tym mówi oficjalna propaganda i trąbią media. Swobodne wyjazdy z własnym paszportem, mimo wszystko drogi i autostrady (chociaż kosztem upadłych małych firm podwykonawczych), urynkowienie gospodarki… Można tak długo wyliczać. Jest też wiele negatywów. Zamiast podsumowywać 25-lecie, ograniczmy się więc do pustej połowy szklanki i kłopotów z państwem prawa. Droga prowadzi najprawdopodobniej we właściwym kierunku. Obóz socjalistyczny już nie istnieje, Polska jest w strukturach unijnych. Ale czy umiemy uczyć się na błędach?

No właśnie.
– Niepokoi kondycja państwa prawa, kondycja sądów i niski kapitał zaufania, o czym świadczą badania socjologiczne. Demokracja to ustrój, w którym obywatele są złączeni we wspólnym wysiłku. Jeśli wykorzystują swoją energię tylko do tego, by jakoś ułożyć sprawy bytowe i wyszarpać dostęp np. do służby zdrowia lub edukacji albo wyegzekwować do końca własne prawo do sądu, co jednak nie powinno być wyszarpywane, tylko udzielane przez państwo, to nie starcza sił ani czasu na budowanie dobra wspólnego. Np. zmiany systemu emerytalnego i otwartych funduszy, do których ludzie byli zachęcani przez media i polityków, wręcz mamieni wizją odpoczynku pod palmami, to nie tylko dowód niestabilności przepisów, ale też niszczenie kapitału zaufania do wszystkich: do państwa, prawa, parlamentu, sądów itd. W takiej sytuacji ludzie koncentrują się na zwykłym zaspokojeniu prywatnych potrzeb. Przy czym uwaga: w sprawie OFE nie wypowiadam się za reformą emerytalną czy przeciw niej. To znacznie bardziej skomplikowana sprawa. Mówię tu o tym, jak meandry jej załatwiania ważyły na zaufaniu społecznym.

A co się stało z prawem i myśleniem prawniczym?
– Niepokoi mnie oportunizm prawników. Z prawa należy korzystać i stosować je w sposób rozumny i odważny. Wiedzieć, gdzie reguła, a gdzie i kiedy – w imię proporcjonalności – wyjątek. Trzeba zachować niezależność i nie poddawać się naciskom społecznego konformizmu, a to poddawanie się jest u nas częste. Tymczasem nieraz prokurator robi się ostrożniutki, gdy chodzi o sprawy, które przy zmianie konstelacji politycznej mogą mu jakoś zaszkodzić, a z pełną surowością ściga niepełnosprawnego umysłowo złodzieja albo matkę, która na chwilę zostawia dziecko samo w domu, aby iść na zakupy. Oportunizm owocuje nie prowadzeniem spraw, aby je zakończyć, lecz ich mieleniem. W Polsce działa niepisana zasada: in dubio contra activitatem (w wypadku wątpliwości – nie działamy).

Jak to wygląda w praktyce?
– Zjawisko ma kilka postaci. Z jednej strony, do sądów trafiają sprawy niedostatecznie przygotowane i sąd, nie mając co z nimi zrobić, zwraca je prokuraturze albo umarza. Z drugiej – praca samych sądów jest systemowo tak zorganizowana, że procesy trwają bardzo długo (terminy odraczanych rozpraw mają kilkumiesięczne przerwy). To źle, gdy sądy mielą sprawy, zamiast je czytelnie rozstrzygać. Coś złego dzieje się też z prawnikami. Brak zaufania kładzie się cieniem na cały wymiar sprawiedliwości. Czuje się taką atmosferę i widzi jej skutki, co potwierdza m.in. „Diagnoza społeczna” prof. Janusza Czapińskiego. W tych warunkach sądy nie mogą sprawnie działać, wyroki zaś są z góry kontestowane. Inna sprawa, że same sądy za mało przykładają się do czytelności uzasadnień.

Czy prawnicy tego nie widzą?
– Mamy do czynienia z niebezpieczeństwami dostrzeganymi i niedostrzegalnymi. Opowiem dla przykładu historyjkę. Pewien profesor miał napisać recenzję jakiegoś wniosku awansowego czy grantowego. W rozporządzeniu regulującym tę kwestię powiedziano słusznie, że recenzujący nie może pracować w tej samej instytucji. Od recenzującego zażądano zaświadczenia z miejsca pracy (jakby oświadczenie nie wystarczało). Jednak emerytowany profesor nie ma pracodawcy i nie mógł przynieść tego papierka. Na to ministerstwo stwierdziło (podpisał wiceminister, opinię prawną przygotował oczywiście urzędnik), że emeryt w ogóle nie może być recenzentem! Przecież sensem tego przepisu był zamiar uniknięcia konfliktu interesów, a nie eliminacja emerytów z recenzowania. Zamiast interpretować zgodnie z literą prawa, racjonalnie, zastosowano wykładnię ściśle językową plus rozumowanie przez przeciwieństwo.

Czysty, bezrefleksyjny formalizm.
– Podobnie jak w wypadku nałożenia kary na właściciela samochodu wiezionego na lawecie, gdy jej kierowca przekracza dozwoloną szybkość, bo właściciel auta „nie ujawnił” kierowcy. Kompletne wypaczenie zasad interpretacji prawa. I ci niedouczeni prawnicy niskiego szczebla kształtują praktykę, bo sam minister nie potrafi ukształtować praktyki własnego resortu i nie wie, że powinien to zrobić.

Surowa sankcja nie pomoże

To tylko anegdoty, bo życie jest o wiele bardziej skomplikowane, niż prawodawca przewidział, i pewne sytuacje są nietypowe.
– To nie są tylko anegdoty. To dowód, kto i jak kształtuje opinię o prawie i sam standard prawa. Bo co z tego, że coś jest w konstytucji i w kodeksie, jeśli rzeczywistość kształtuje pan z rysikiem, nakazujący nam „się podpisać” na tablecie przy przyjęciu przesyłki? Co z tego, że ja wiem, że to w ogóle nie jest podpis, że nie ma znaczenia prawnego i na wypadek konfliktu nie chroni nawet tego doręczyciela? W rezultacie o naszej aktywności i zasadach postępowania w społeczeństwie i prawie, o przekonaniu ministra, jaki reżim prawny go obowiązuje, nie decydują konstytucja ani pewien standard prawny, ale jakiś pan czy pani z rysikiem albo urzędnik najniższego szczebla, który po swojemu interpretuje przepisy. Decyzje w konkretnych sprawach podejmuje się na dole, a nie w parlamencie czy w resortach. To dlatego, aby się nie narobić, prokuratury prowadzą „śledztwa trałowe”, bo w ten sposób coś w sieć wpadnie (sądy już to krytykowały!). A czym się różnią od komornika, który wszczyna osiem postępowań egzekucyjnych wobec osób o tym samym imieniu i nazwisku, licząc, że trafi na właściwego dłużnika?

Jaki z tego wniosek?
– To nie przepisy trzeba zmienić, ale jakość postępowania. A samorząd komorniczy godzi się na takie marne standardy. Oportuniści są np. w szpitalach i oni decydują o wykładni teoretycznie naprawdę niezłej klauzuli sumienia, gdy lekarz celowo opóźnia wykonanie terminowych badań, bo może pacjentka wykorzysta je, aby żądać przerwania ciąży. I nikt tu nie pilnuje równowagi. U nas standard prawa kształtuje pracownik nisko usytuowany, wykonawca, subaltern.

Mówiąc: wara od decydowania, podążamy w kierunku centralizacji.
– Nie trzeba odbierać ludziom uprawnień, tylko nauczyć, jak z prawa i przepisów korzystać. I pilnować, aby nie było ekscesu. Niestety, sami robimy bałagan w przepisach, bo np. przy implementacji dyrektyw unijnych przepisujemy wszystko jak leci, a potem się dziwimy, że to nie jest zgodne z naszą konstytucją. W sprawie tzw. uboju rytualnego pojawiły się zarzuty, że państwo dokonało zamachu na wolności religijne żydów i muzułmanów. Nieprawda, to im gwarantuje konstytucja i tego prawo unijne nie ruszało. Ono regulowało tylko ubój dokonywany w rzeźniach, na potrzeby obrotu handlowego. Włączaniem prawa europejskiego do naszego systemu powinien się zajmować ktoś biegły w implementacji. Nie wolno tego robić w sposób niefachowy i partacki. Czasem w pogoni za efektem wychodzi to tak, jakby Polska chciała oszukać Unię Europejską. Implementowanie prawa nie jest zajęciem dla amatorów.

Są jednak tacy, którzy uważają, że gdyby wprowadzić w kraju wszystkie dyrektywy unijne, byłoby dla nas dużo lepiej.
– To pogląd bardzo naiwny. Dyrektywy i tak musimy wprowadzić, ale trzeba to umieć. Jest tam dość szeroki margines dla ustawodawcy krajowego i trzeba go wykorzystać. Jeśli po prostu dyrektywę się przepisze, margines ten zostanie stracony. Trzeba robić to przyzwoicie i zabezpieczać polski interes, a nie zdawać się na machinacje i manipulacje różnych lobbystów czy rzeczników interesów. Należy tylko postępować odważnie, mniej oportunistycznie.

Czyli trzeba wykorzystywać zasadę, że co niezakazane, jest dozwolone?
– To byłoby niemądre, bo nie ma takiej zasady poza prawem karnym, no i podatkowym (ale tylko w teorii).

A skoro już o tym mówimy – co jest ważniejsze, surowość sankcji czy nieuchronność ich egzekucji?
– Ważniejsza jest nieuchronność egzekucji. Surowa sankcja jest potencjalnie groźna, ale jej niewykonywanie sprawia, że panuje przekonanie: hulaj dusza, piekła nie ma. Niestety, u nas ta sytuacja uporczywie się powtarza, bo politycy i media zyskują popularność, mnożąc rozmaite pomysły zaostrzania przepisów, co tylko obniża zaufanie. A z drugiej strony, jeśli śledczy czy komornicy zarzucają bardzo szeroko sieć, aby egzekwować prawo, szkodząc po drodze ludziom niewinnym, to grzeszą przeciwko państwu prawa. W państwie prawa każdy ma dostać, co się należy, i to bez używania nadzwyczajnych środków. A jeżeli się nie należy, to i pociotek w ministerstwie nie pomoże. Odstępstw od obu zasad nie mogą tolerować ani państwo, ani samorząd komorniczy, ani sąd, ani prokuratura.

Nie można zaostrzać przepisów wyłącznie ze względu na kogoś, np. na Trynkiewicza.
– Mamy, powtarzam, całkiem niezły system przepisów i nie są potrzebne nadzwyczajne „ustawy o bestiach”, bo teraz szefowie zakładów karnych, aby uniknąć krytyki, będą traktować szczególnie surowo nawet osoby niepopełniające najgroźniejszych przestępstw, będą proponować nadzwyczajne procedury, aby mieć podkładkę. Polska staje się krajem nagminnego stosowania takich podkładek, krajem dla oportunistów, przesadnie ostrożnych, ale z kolei tolerujących przypadki braku nieuchronności w stosowaniu prawa.

Zero tolerancji

Czasem z kolei padają oskarżenia, że wymiar sprawiedliwości stosuje metody stalinowskie. Które z nich przetrwały do dziś?
– Nic o tym nie wiem.

A areszty wydobywcze?
– Są. Zamiast jednak przyklejać etykietki i koloryzować przymiotnikami, warto się zastanowić, gdzie leży przyczyna. Zależy mi zwłaszcza na tym, aby przebiło się do opinii publicznej, że trzeba nam więcej konkretnego działania, a mniej postulatów zmiany prawa. Dużo mnie nauczyło – to mój dorobek – przed 25 laty pełnienie funkcji rzecznika praw obywatelskich. Ale zastanawiam się, czy rzeczywiście wiele z tych doświadczeń przeniknęło do życia społecznego. W ciągu 25 lat weszliśmy w świat zglobalizowany, elektroniczny jako osoby i społeczeństwo kompletnie nieumiejące korzystać z prawa i nierozumiejące zawartych w nim mechanizmów. W świat, który w związku z kryzysem stał się dla nowo przychodzących trudny do zrozumienia i skomplikowany. Horyzont nam uciekł.

I jak teraz działać?
– Tak jak burmistrz Nowego Jorku Rudolph Giuliani należy zacząć skrupulatne rozliczanie i przeglądanie kompetencji na wszystkich poziomach. Zero tolerancji dla wybijających szyby w samochodach, śmiecących na ulicy itp. W ten sposób przywróci się zaufanie społeczne do prawa.

Czy można mieć zaufanie do państwa i do prawa, kiedy przy byle okazji próbuje się odbierać immunitet poselski, sędziowski? Przecież to wszystko może być tylko mechanizmem politycznej manipulacji?
– Uważam, że w przypadku sędziów utrzymanie immunitetu ma sens. Przypadków sędziowskich przestępstw pospolitych i wykroczeń jest niewiele. To są promile, a sędzia nie powinien się bać konsekwencji swojego postępowania ani prowokacji przestępców, co nie znaczy, że powinien być nietykalny, gdy jedzie po pijaku. Co do immunitetu poselskiego – i tu jestem za utrzymaniem, bo w niedojrzałej demokracji tak chyba lepiej. Inna sprawa to praktyka uchylania – ale to temat na bardziej szczegółową rozmowę.

A dlaczego Janusz Korwin-Mikke jest nietykalny, gdy mąci w głowach i mówi np., że Hitlera dziś nie można by skazać, bo nie ma nawet dowodów, że wiedział o zbrodniach Holokaustu? Dlaczego nikt nie powie, że się myli, nie da mu odporu?
– Są sprawy tak oczywiste, że nie warto nawet polemizować. W demokracji za mącenie w głowach się nie karze, dorosła demokracja musi umieć eliminować głupstwa. To kamyczek do ogródka mediów, które tego typu sprawy rozdmuchują, co uważam za nieodpowiedzialność i oportunizm.

W przypadku afery podsłuchowej rola mediów jest podobna?
– Oczywiście. Jest zresztą normalną rzeczą w każdym państwie, że członkowie rządu i osoby pełniące kluczowe funkcje rozmawiają o różnych sprawach, natomiast jest absolutnie niedopuszczalne, że takie rozmowy udaje się nagrać i wypływają one na zewnątrz. I jeszcze w taki sposób! Styl rozmów to jeszcze inny problem i trafnie stawia się pytanie o dojrzałość przynajmniej niektórych rozmówców.

Ale to już się stało. I co teraz?
– Jesteśmy strasznie naiwnym krajem, skoro do koktajlu prywatnych rozmów, wznoszonych toastów, kawaleryjskich i rasistowskich dowcipów oraz seksistowskich aluzji przywiązujemy taką wagę. W każdym razie ja nie dam sobą manipulować za pomocą podsłuchów. Niech każdy robi swoje. Byle dobrze, poważnie, bez histerii i proporcjonalnie: i media, gdy ujawniają, i służby, i organy ścigania.

Czy prawnicy też mają klauzulę sumienia jak lekarze i farmaceuci?
– Prawnicy potrafią sobie radzić z konfliktem sumienia, bo mają np. stan wyższej konieczności, nieposłuszeństwo obywatelskie i inne instrumenty. A nadrzędną zasadą jest podporządkowanie prawu z konstytucją na czele. To ona gwarantuje każdemu swobodę sumienia. Jeśli zaś chodzi o lekarza trafiającego na procedury medyczne powodujące u niego konflikt, ma on w art. 39 ustawy o zawodzie lekarza zagwarantowaną klauzulę, która odnosi się głównie do możliwości odmowy wykonywania takich legalnych skądinąd zabiegów jak aborcja czy in vitro. Klauzula nakłada jednak obowiązek poinformowania przełożonych o odmowie, a pacjenta – gdzie uzyska pomoc. Informacja udzielona pacjentowi nie może być traktowana (a tak czasem się twierdzi) jako pomocnictwo w łamaniu zasad wyznawanych przez lekarza korzystającego z klauzuli.

Lekarze jednak nie udzielają takiej informacji.
– Odmowę jej udzielenia trzeba już traktować jako niedopuszczalne nadużycie klauzuli. Każdy pacjent, niezależnie od wyznawanych poglądów i religii, ma takie samo prawo do informacji i przewidzianych prawem procedur. Jeśli lekarze korzystający z klauzuli sumienia z góry zakładają, że nie godzą się z prawem państwowym i uznają wyższość prawa boskiego nad ludzkim, państwowym, uchwalonym w imieniu Rzeczypospolitej, to przyczyniają się do destrukcji państwa. O treści klauzuli decydują nie poglądy konkretnego lekarza, ale to, jak tę klauzulę ujmuje ustawa o zawodzie lekarza. Gdy chodzi o praktykę, trzeba zapytać, czy lekarze, czy też pacjenci są w tym przypadku dyskryminowani.

A gdyby się okazało, że Boga nie ma, czy wtedy wszystko byłoby dozwolone?
– Ależ nie, to nihilistyczne postawienie sprawy. Przecież fideistyczne ujęcie etyki nie jest jedyne. I zawsze trzeba by postępować zgodnie z literą i duchem prawa, ludzkiego, państwowego, no i zgodnie z wyznawaną etyką.