18 wyroków niekorzystnych dla rządu – czy ustawa hazardowa to niezwykle kosztowny bubel?
„Sąd uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 25 listopada 2010 r. oraz zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania” – tymi słowami sędzia Jacek Hyla poinformował zgromadzonych 19 listopada br. w sali numer 5 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o rozstrzygnięciu pierwszej z 18 rozpatrywanych tego dnia spraw, w których spółki działające na rynku hazardu domagały się zmiany niekorzystnych decyzji podjętych wobec nich przez organy celne.
Wyrok ten, podobnie jak inne wydane tego dnia, jest nieprawomocny, jeśli jednak zostanie utrzymany w mocy, może mieć poważne konsekwencje dla budżetu państwa. Właściciele spółek nie kryją, że to otwiera im drogę do liczonych w miliardach złotych roszczeń wobec skarbu państwa. Ministerstwo Finansów zdaje się nie dostrzegać problemu.
Trudne terminy
Gdy kilka miesięcy temu Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu udzielił odpowiedzi na zapytanie prawne WSA w Gdańsku, dotyczące „przepisów technicznych” zawartych w przyjętej przez Sejm w listopadzie 2009 r. tzw. ustawie hazardowej, w mediach pojawiło się wiele opinii ekspertów i komentarzy polityków. Ostrzegano, że Polsce grożą ogromne odszkodowania na rzecz firm, które ucierpiały w wyniku stosowania nowego prawa. Przypomniano, że ustawę hazardową Sejm przyjął w pośpiechu – na wyraźne życzenie premiera – i że została ona wymuszona aferą hazardową, w którą jakoby zamieszani byli czołowi politycy Platformy Obywatelskiej.
Jedną z kluczowych kwestii podnoszonych wówczas przez prawników był obowiązek notyfikacji projektu tej ustawy w Komisji Europejskiej. Rząd, a zwłaszcza resort finansów, twierdził, że takiej potrzeby nie ma, choć Ministerstwo Gospodarki ostrzegało przed konsekwencjami przyjęcia podobnego założenia. Z dokumentów kontroli przeprowadzonej w resortach sportu, gospodarki i finansów na polecenie szefa Kancelarii Premiera, Tomasza Arabskiego, wynikało, że wokół prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych panował chaos i tylko resort gospodarki wykazał się profesjonalizmem. Stało się jasne, że europejski wymiar sprawiedliwości będzie miał co robić. Przy czym politycy Platformy Obywatelskiej i urzędnicy Ministerstwa Finansów byli przekonani, że musi on odpowiedzieć na pytanie, czy ustawa hazardowa jest zgodna z ustawodawstwem unijnym czy nie.
Tymczasem latem tego roku ETS nie zajmował się tą kwestią, lecz powołując się na swoje bogate orzecznictwo, wskazał polskim sędziom drogę rozstrzygnięcia tego, czy zapisy ustawy hazardowej wskazane w pytaniu WSA w Gdańsku stanowią tzw. przepisy techniczne i jako takie powinny podlegać notyfikacji.
Było to eleganckie rozwiązanie, które oddało rozstrzygnięcie w ręce polskich sądów. I na tyle precyzyjne, by nikt nie miał wątpliwości, jakie obowiązki miał wobec Komisji Europejskiej polski rząd w 2009 r.
Znamienne, że gdański sąd wyznaczył ogłoszenie wyroku na 19 listopada, dokładnie w trzecią rocznicę przyjęcia przez Sejm ustawy hazardowej. Dlatego można było się domyślić, jaka decyzja zostanie podjęta. Tym bardziej że dyskusja wokół tej ustawy nie ucichła, wręcz przeciwnie – pojawiło się sporo publikacji prasowych, opinii i ekspertyz znanych prawników, dowodzących, że rząd oraz Sejm, pracując w niezwykłym pośpiechu nad projektem ustawy hazardowej, popełniły nie jeden, ale masę błędów. Dlatego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, choć nieprawomocny, jest niezwykle istotnym argumentem za tym, że rację mieli krytycy rządowych pomysłów.
Przede wszystkim sąd uznał, że do wyjaśnienia technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej nie jest potrzebne prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku np. ustalania zmian liczby automatów na rynku w poszczególnych okresach, bo rozwiązanie dylematu wskazanego w wyroku ETS jest możliwe już na płaszczyźnie rozumowania prawniczego i analizy łatwych do przewidzenia skutków obowiązywania takich czy innych rozwiązań ustawowych.
Na tej podstawie sąd wywiódł, że ustawa bez wątpienia zawiera przepisy techniczne, które jako nienotyfikowane pozostają prawnie bezskuteczne. Nie mogą zatem stanowić podstawy decyzji podjętych przez dyrektora Izby Celnej w Gdańsku.
Konsekwencją powyższego wydaje się konieczność zagwarantowania stronom postępowań realnej ochrony prawnej, płynącej z uznania przepisów ustawy hazardowej za bezskuteczne. Dlatego sąd uznał, że celnicy mają obowiązek rozpoznawać wnioski w zakresie wydawania nowych zezwoleń na działalność oraz przedłużania zezwoleń dotychczasowych według przepisów starej Ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych. Wnioski o zmianę miejsc urządzania gier mają być wprawdzie rozstrzygane na gruncie nowej ustawy, lecz przy uwzględnieniu, że zakaz dokonywania zmian owych miejsc nie obowiązuje.
Jeśli ta linia orzecznictwa zostanie utrzymana, dyrektor Izby Celnej w Gdańsku praktycznie nie ma wyboru, musi teraz się odwołać od tych wyroków do Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to NSA ostatecznie rozstrzygnie, kto w tym sporze miał rację.
Skarga kasacyjna ma niewielkie szanse, ustne uzasadnienia wspomnianych wyroków były bowiem wyjątkowo logiczne i przejrzyste, tak że nawet osoby bez wykształcenia prawniczego mogły zrozumieć argumenty będące ich podstawą. Z pewnością przekonamy się o tym, gdy sąd opublikuje uzasadnienia pisemne.
A Ministerstwo swoje
W tym i innych przypadkach zdumiewa postawa Ministerstwa Finansów, które nie bacząc na rosnącą z każdym tygodniem liczbę wyroków uchylających decyzje dyrektorów izb celnych w sprawach związanych z hazardem, zdaje się powtarzać: „Polacy, nic się nie stało”.
W telewizji szef Służby Celnej, minister Jacek Kapica, po odpowiedzi Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na zapytanie prawne WSA w Gdańsku ogłosił sukces i przekonywał, że „ETS nie uznał, że ustawa hazardowa jest niezgodna z prawem unijnym”. Miał rację. Zwłaszcza że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w ogóle nie zajmował się tą materią. Stwierdził jedynie, że mogło dojść do naruszenia procedury tworzenia prawa krajowego, co – jak się wydaje – potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Zdumienie musi budzić też niechęć do merytorycznej obrony najbardziej kontrowersyjnych zapisów ustawy hazardowej. Stanowisko resortu jest szczególnie rażące w zestawieniu z licznymi wypowiedziami czołowych polskich prawników, dowodzących, że wspomniana ustawa – delikatnie mówiąc – nie spełnia norm przyjętych w Unii Europejskiej.
Wydaje się, że ministerstwo szuka teraz alibi w przyszłych rozstrzygnięciach sądowych. Liczy – być może słusznie – na ciągnące się latami postępowania, korowód instancji i kolejnych odwołań, które mają zmęczyć i zniechęcić spółki występujące z roszczeniami.
Liczy też na to, że wobec prawdopodobnej konieczności wypłaty wielomiliardowych odszkodowań NSA rozstrzygnie „jak trzeba”, biorąc pod uwagę „trudną sytuację budżetu”. A jeśli nawet tak się nie stanie i przyjdzie słono zapłacić za bałagan w pracach legislacyjnych oraz lekceważenie prawa unijnego, to przecież nikt nie będzie pamiętał nazwisk głównych bohaterów sprawy. Bo z pewnością nie będą oni piastowali zajmowanych dziś stanowisk rządowych.
Bez zaskoczenia
Wyroki WSA w Gdańsku nie były zaskoczeniem dla takich ludzi jak Stanisław Matuszewski, prezes Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, który od 2009 r. ostrzegał stronę rządową przed konsekwencjami przyjęcia złego prawa i przez trzy lata konsekwentnie dowodził swoich racji.
Ostatnio ukazała się też książka prof. Genowefy Grabowskiej, prof. Piotra Kruszyńskiego i dr. Waldemara Gontarskiego „Obowiązek notyfikowania projektów przepisów prawa Komisji Europejskiej w świetle wybranego orzecznictwa luksemburskiego”, zawierająca uwagi i opinie dotyczące tytułowej kwestii. Książkę wydała Europejska Wyższa Szkoła Prawa i Administracji. Autorzy zwracają uwagę na kluczową sprawę – że wejście Polski do UE wiązało się z przyjęciem zobowiązań wynikających z dorobku prawnego wypracowanego najpierw przez Wspólnotę Europejską, a później przez Unię Europejską. Po lekturze tej publikacji nie ma wątpliwości, że ustawodawstwo unijne lepiej chroni swobody i interesy obywateli oraz osób prawnych niż polskie prawo. A co ważniejsze, nie pozwala rządzącym na uchwalanie dowolnych ustaw, zwłaszcza takich, które naruszają wspomniane swobody. Wypada polecić książkę nie tylko osobom zainteresowanym sporami wokół ustawy hazardowej, lecz w ogóle wszystkim, którzy chcą się dowiedzieć, jak funkcjonują unijne mechanizmy i jakie standardy obowiązują rządy oraz parlamenty krajów europejskich przy stanowieniu nowych praw.
W Polsce ma to szczególne znaczenie, ponieważ zaległości w tej materii wydają się większe niż przy realizacji programu budowy dróg i autostrad na Euro 2012.
A co do wyroków WSA w Gdańsku, po wspomnianych 18 orzeczeniach niekorzystnych dla dyrektora izby celnej w następnych dniach zapadło jeszcze sześć identycznych. Możemy się spodziewać, że w innych sądach będzie podobnie.
Marek Czarkowski
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy