Samorząd na celowniku

Autor: Krzysztof Pilawski | 25 lipca, 2016

Musi dojść do starcia, bo PiS ma przemożną ochotę zrobić z samorządów narzędzie swojej polityki

Dr hab. Sebastian Kozłowski – autor monografii „Upodmiotowienie samorządu lokalnego w okresie transformacji systemowej w Polsce”, adiunkt w Zakładzie Socjologii i Psychologii Polityki Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Co pan pomyślał, czytając w czerwcu informację, że agenci Centralnego Biura Antykorupcyjnego weszli – co najmniej na trzy miesiące – do 16 urzędów marszałkowskich, by sprawdzić, jak wydano miliardy z unijnych dotacji?
– Utwierdziło mnie to w przekonaniu, że upodmiotowienie samorządów, o którym tyle się mówi od 1990 r., jest wciąż w dużej mierze iluzoryczne, fasadowe. W istocie cały czas mamy do czynienia – to nie dotyczy tylko rządów Prawa i Sprawiedliwości – z różnego rodzaju działaniami i akcjami, w których sprawy samorządowe są przedmiotem gry politycznej na szczeblu centralnym. Agenci CBA weszli do urzędów marszałkowskich, aby opcja rządząca krajem mogła zrealizować swoje cele.
Jakie?
– PiS kwestionuje wynik wyborów samorządowych z 2014 r. i od dłuższego czasu komunikuje nam, że zamierza dokonać zmian w organizacji samorządu terytorialnego, zmienić granice województw, czyli wprowadzić nowy podział administracyjny państwa. Przypuszczam, że do uzasadnienia tych kroków okaże się przydatne nagłośnienie różnego rodzaju nieprawidłowości w funkcjonowaniu samorządów.

Dziel i rządź

A może chodzi o przejęcie kontroli nad ogromnymi pieniędzmi z Unii Europejskiej? PiS pilnie potrzebuje środków na realizację obietnic wyborczych.
– To nic nowego. Ugrupowanie Jarosława Kaczyńskiego już w czasie pierwszych rządów przeforsowało ustawowo prawo weta dla wojewodów, umożliwiające zablokowanie realizacji inwestycji dotowanych ze środków unijnych z perspektywy 2007-2013. PiS, nie mając kontroli nad wieloma samorządami województw, za pomocą ustawy – co było wówczas ewenementem – wyposażył wojewodę, a więc przedstawiciela rządu, w instrument ograniczający decentralizację państwa i demokrację. To wywołało bardzo ostrą reakcję Komisji Europejskiej, pod jej naciskiem weto zostało zniesione. PiS prawdopodobnie chciałoby obecnie kontrolować unijne dotacje, jednak przekonwertowanie wszystkich na użytek administracji rządowej nie byłoby możliwe, są one bowiem w znacznej części przeznaczone na projekty realizowane w ramach programów regionalnych. Sądzę, że partia Jarosława Kaczyńskiego skupia się na wypracowaniu sposobów zwiększenia jej szans na przejęcie samorządów województw – w ogromnej większości będących obecnie w opozycji do PiS. Aby dokonać kolejnej „dobrej zmiany”, trzeba będzie ją dobitnie uzasadnić, wykazując np. niezbędność dokonania nowego podziału administracyjnego.
Akcja CBA może przybliżyć zmianę granic?
– Z pewnością tak, jeśli nagłaśnianiu nieprawidłowości towarzyszyć będzie budowanie atmosfery nieufności wobec władz samorządowych oraz podkreślanie, że do wyeliminowania patologii konieczne są zmiany ustawowe, w tym utworzenie nowych województw. Marszałek Sejmu Marek Kuchciński mówił o wydzieleniu Warszawy z województwa mazowieckiego, a Jarosław Kaczyński wspominał o utworzeniu kilku nowych województw. Gdyby Sejm przyjął w tej sprawie odpowiednie ustawy, na terenach objętych zmianami granic wygasłby mandat radnych sejmików i zarządów województw. Władza tymczasowo mogłaby przejść w ręce wyznaczonych przez premiera komisarzy, którzy zapewne zastąpiliby starych pracowników samorządowych nowymi, przygotowali grunt pod zwycięstwo w wyborach samorządowych opcji rządzącej.
Kiedy musiałyby się odbyć te wybory?
– Gdyby np. ustawową zmianę granic województw przyjęto w ciągu roku, to na ostatni rok aktualnej kadencji samorządu można wprowadzić komisarzy. Kalendarz wyborczy zostałby zatem zachowany – zgodnie z nim wybory samorządowe powinny się odbyć jesienią 2018 r.
Zarządy komisaryczne to przecież nic nowego.
– W samej Warszawie mieliśmy kilka takich przypadków. Po wygraniu wyborów prezydenckich przez Lecha Kaczyńskiego p.o. prezydentem stolicy został Mirosław Kochalski, a po nim Kazimierz Marcinkiewicz.
Sanacyjny polityk Stefan Starzyński też był komisarzem.
– Politycy PiS lubią przywoływać Starzyńskiego: wspaniały prezydent, zapisał się złotymi zgłoskami w historii, a jednocześnie nie był wybrany demokratycznie, lecz wyznaczony.

Pod nadzorem wojewody

Coraz wyraźniej widać napięcia między przedstawicielami administracji rządowej a samorządami. Niektóre samorządy ogłosiły, że będą się stosowały do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Wojewoda mazowiecki stwierdził nieważność stanowiska Rady Warszawy w tej kwestii. Miał do tego prawo?
– Wojewoda kontroluje uchwały samorządów wszystkich szczebli na swoim terenie z punktu widzenia ich legalności. Każda uchwała – od gminy przez powiat po samorząd województwa – podlega jego nadzorowi prawnemu. Jeśli wojewoda stwierdzi, że jest niezgodna z prawem, nie może ona wejść w życie, ponieważ nie zostanie opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Nasuwa się skojarzenie z Trybunałem Konstytucyjnym. Czy wojewoda może spowodować paraliż samorządu województwa, odmawiając publikacji jego uchwał?
– Samorząd w ewentualnej konfrontacji z wojewodą nie jest bezbronny, może zaskarżyć jego postanowienie do sądu administracyjnego.
Dopóki zatem działa trzecia władza, nie ma niebezpieczeństwa. Ale sędziowie już dziś bywają pouczani i zastraszani.
– Jak się przekonaliśmy, sędziowie mogą złożyć ślubowanie lub zostać powołani przez prezydenta, ale mogą też powołani nie być. Przy tego typu podejściu za jakiś czas sądy mogą funkcjonować zupełnie inaczej niż dziś.
Hanna Gronkiewicz-Waltz – prezydent Warszawy, a zarazem wiceszefowa Platformy Obywatelskiej – powiedziała w wywiadzie dla „Dziennika Gazety Prawnej”, że po wyjeździe z Polski papieża będzie się przed kamerami wsadzać do więzień przeciwników obecnej władzy, powtórzą się takie sytuacje jak tragedia związana z Barbarą Blidą. To poważne ostrzeżenie?
– Nie wiem, dlaczego pani prezydent Gronkiewicz-Waltz formułuje tak radykalne prognozy, ale to prawda, że politycy i radni PiS od lat głoszą, że Warszawa jest zabagniona, wyciągają różne sprawy.

Wymienić wszystkich

Jak można odwołać prezydent Warszawy?
– Jeśli ma się większość w radzie miasta, można to zrobić na różne sposoby, choćby poprzez odmowę udzielenia absolutorium połączoną z inicjatywą referendalną w sprawie odwołania pani prezydent. Ale to nie wchodzi w grę, bo większość radnych warszawskich stoi murem za Hanną Gronkiewicz-Waltz. Można też zebrać podpisy mieszkańców pod wnioskiem o referendum w sprawie odwołania.
To już przećwiczono – szanse powodzenia podobnej inicjatywy nadal są znikome.
– Nie sądzę, aby PiS poszło tą drogą.
A gdyby pojawiły się zarzuty prokuratorskie?
– Wtedy byłoby zdecydowanie łatwiej, ale tylko w przypadku, gdyby osoba sprawująca funkcję prezydenta miasta została aresztowana. Dawniej prezydenci mogli rządzić i rządzili zza krat, ale od kadencji 2006-2010 to się zmieniło. W momencie aresztowania prezydenta miasta jego obowiązki przejmuje wiceprezydent, a w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, premier wyznacza osobę pełniącą obowiązki prezydenta.
Niewykluczone, że Hanna Gronkiewicz-Waltz obawia się zastosowania właśnie takiego wariantu.
– Nie jestem pewien, czy PiS zdecydowałoby się na wykorzystywanie narzędzi skompromitowanych za pierwszych rządów tej partii: wkraczania do domów w świetle kamer o szóstej rano, powalania na podłogę, zakuwania w kajdanki. Tym bardziej że może działać subtelniej, zresztą już to robi, nękając – m.in. samorząd warszawski – kontrolami. Pokazywanie afer, ich sprawców i pokrzywdzonych, robienie wokół tego szumu medialnego może się okazać znacznie skuteczniejsze. Przy tym takie działania przygotowują grunt pod nowe rozwiązania ustawowe, mające usunąć z samorządów wszelkie patologie i nadużycia, a tak naprawdę zmierzające do stworzenia nowej administracji samorządowej kontrolowanej przez PiS.
Stworzenie nowej administracji samorządowej – właśnie o to obecnej władzy chodzi.
– Trudno się dziwić, skoro sam budżet Warszawy jest porównywalny z budżetem państwowym Estonii, a do wydawania są kolejne unijne miliardy z perspektywy 2014-2020. Politycy PiS są przekonani, że z osobami, które zarządzają nieprzychylnymi władzy samorządami, nic nie da się zrobić, trzeba wszystkich wymienić.
Jarosław Kaczyński powtarza, że strategicznym celem PiS jest wymiana elit. To z pewnością dotyczy kadry samorządowej. Według danych Związku Miast Polskich z zeszłego roku w samorządach pracuje 1,9 mln osób.
– W samym Urzędzie m.st. Warszawy jest ok. 7 tys. etatów, do tego dochodzą spółki miejskie, publiczne przedszkola, szkoły, biblioteki, domy kultury, obiekty sportowe, samorządowe placówki systemu ochrony zdrowia… Po 1989 r. nastąpił ogromny wzrost zatrudnienia w administracji zarówno rządowej, jak i samorządowej.
Samorząd w bardzo wielu gminach i miastach pozostaje największym pracodawcą.
– To rodzi problemy, bo w mniejszych miejscowościach powstały patologiczne układy uzależnienia od lokalnego włodarza. Obejmują one nie tylko osoby zatrudnione w samorządzie i ich rodziny, ale także inne środowiska, np. lokalny biznes. Powstała wielka machina – uruchamiana przed wyborami gwarantuje często zachowanie władzy.
Te patologiczne układy mogą zostać wykorzystane przez władzę do obsadzenia samorządów swoimi ludźmi.
– Trudno się dziwić, najwięcej synekur jest na poziomie samorządowym.

Nie deptać obywateli

PiS lekceważy samorząd lokalny. Od 1989 r. radni zmienili nazwy tysięcy ulic, patronów szkół, bibliotek, domów kultury, uczelni itd. Mimo to niedawno weszła w życie ustawa o dekomunizacji przestrzeni publicznej nakazująca zmianę nazw centralnie uznanych za niesłuszne. Jeśli samorząd tego nie zrobi, wojewoda przywoła go do porządku.
– Podobnych przykładów mamy więcej. Jeśli samorząd chce, by na organizowanych przez niego uroczystościach była asysta wojskowa, musi się zgodzić na apel smoleński. Albo wskazywanie przez polityków miejsca na pomniki na terenie, którego właścicielem jest miasto… Nikt w tej sprawie nie pyta o zdanie społeczności lokalnej. Dziwię się Hannie Gronkiewicz-Waltz, że ucieka się do argumentów proceduralnych, zamiast odwołać się do wyborców, którzy dali jej mandat do zarządzania miastem. Większość jest przeciwna budowie pomników w miejscach wskazanych przez prezesa PiS. PO niepotrzebnie się wstydzi słowa polityka, unika go, wręcz się wyrzeka – w jednej z kampanii samorządowych promowała się hasłem „Z dala od polityki”. To po prostu śmieszne. Z kolei PiS popada w inną skrajność – we wszystkim widzi politykę i podteksty polityczne. Wychodząc z tego założenia, formułuje wniosek: wszystko trzeba zmienić, bo wszystko jest polityczne.
Przykładem są szkoły, które ponoć nie uczą historii i patriotyzmu. Ma to się zmienić wraz z likwidacją gimnazjów. Rząd decyduje o tej sprawie bez konsultacji z samorządami.
– Na kogo spadną koszty likwidacji gimnazjów, w których budowę samorządy zainwestowały wiele miliardów złotych, co się stanie z tymi obiektami? Czy samorządy nie będą musiały finansować nowych inwestycji oświatowych, np. rozbudowy budynków licealnych? Samorząd tradycyjnie jest obarczany nowymi zadaniami, choć nie idą za tym dodatkowe pieniądze. Subwencja oświatowa pokrywa jedynie wydatki bieżące. Za remonty, budowę nowych szkół, dowóz uczniów i dodatkowe zajęcia płaci samorząd.
Samorządy spieszą się z prywatyzacją szpitali, bojąc się, że rząd każe im pokryć ich długi.
– Sprzedają je, bo same są coraz bardziej zadłużone i nie mogą liczyć na pełne finansowanie ze środków centralnych placówek systemu ochrony zdrowia, dla których są organem założycielskim.
Czy ostry konflikt między rządem a samorządami jest nieunikniony?
– Musi dojść do starcia, bo z jednej strony mamy władzę samorządową ceniącą sobie możliwość zmieniania otoczenia oddolnie ze wspólnotami lokalnymi, a z drugiej – przemożną ochotę zrobienia z samorządów narzędzia polityki PiS. Wielka zmiana, o którą chodzi tej partii, jest niemożliwa bez opanowania samorządów. Prawo i Sprawiedliwość, powołując się na rzekomą wolę polityczną narodu, ma wizję państwa centralistycznego, sterowanego odgórnie. Wszystko musi się podporządkować – mówiąc językiem Jarosława Kaczyńskiego – centralnemu ośrodkowi dyspozycji politycznej. Dlatego PiS odczuwa tak silną pokusę uprzedmiotowienia delikatnego tworu, jakim jest samorząd. Albo docenimy jego wartość, nie będziemy do niego za mocno się wtrącać, pozwolimy mu kwitnąć, albo go podepczemy i nie będzie żadnej samorządności.
Za to pojawią się terenowe organy administracji państwowej.
– Taki model obowiązywał w PRL, z centralistycznego punktu widzenia jest on wygodny. Ale czy po to weszliśmy do świata demokratycznego i dokonaliśmy decentralizacji, by odebrać obywatelom wpływ na swoje otoczenie i przekazać decyzje w sprawach lokalnych władzom centralnym? Upodmiotowienie samorządu to upodmiotowienie obywateli, którzy mają się czuć dobrze na swoim terenie.
Samorząd ma dużo dywizji?
– Bardzo dużo, ale rozproszonych. Układ centralny jest układem zwartym, natomiast samorządowy – policentrycznym. Samorząd ma część interesów wspólnych i bardzo wiele rozbieżnych, niejednolitych. Elementem, który najsilniej go łączy, jest obrona przed zakwestionowaniem przez szczebel krajowy podmiotowości lokalnej, prawa mieszkańców do stanowienia o swojej okolicy.
Wskazując nieprawidłowości, których z pewnością jest wiele, można doprowadzić do likwidacji dorobku samorządów i powrotu scentralizowanego państwa.
– Odgórne korekty działania samorządu – stosowane z umiarem – nie muszą być dla niego groźne, natomiast jeśli mamy do czynienia z permanentnym niezadowoleniem szczebla centralnego z samorządów, dyskredytowaniem władz samorządowych, rodzi się niepokój. Obawiam się, że PiS, wykorzystując paraliż Trybunału Konstytucyjnego, będzie próbowało wprowadzić rozwiązania ustawowe – np. zwiększające uprawnienia wojewodów kosztem samorządów, zmieniające podział administracyjny kraju, ułatwiające partii rządzącej wygranie wyborów samorządowych. Tak już było w 2006 r., gdy przeforsowano tzw. blokowanie list, mające zapewnić PiS większą liczbę mandatów w radach.
Teraz podobne rozwiązanie sprzyjałoby bardziej blokowaniu list opozycji.
– Niekoniecznie, przecież PiS mogłoby się blokować z Kukizem.
Jest pan autorem książki o upodmiotowieniu samorządu lokalnego. Czy pracuje pan już nad książką o uprzedmiotowieniu samorządu pod rządami PiS?
– Jeszcze nie, ale zbieram materiały. Nie wiem, jak długo PiS będzie rządziło i czy wystarczy ich na książkę, czy tylko na artykuł.