Co dwa dni nowa ustawa

Autor: Tomasz Borejza | 17 listopada, 2014

Z namnażaniem się prawa nie radzą sobie nie tylko laicy, ale nawet zawodowi prawnicy

Inflacja prawa to potoczna nazwa zjawiska w procesie legislacyjnym polegającego na tworzeniu nadmiernej i niewspółmiernej do potrzeb liczby przepisów prawnych. W ubiegłym roku polski Dziennik Ustaw miał 1742 pozycje, a co dwa dni w życie wchodziła nowa ustawa. Z takim namnażaniem się prawa nie radzą sobie nie tylko laicy, ale nawet zawodowi prawnicy.  Dla porównania: w 1919 r. Dziennik Ustaw kraju, który dopiero co odzyskał niepodległość i musiał uregulować wszystko, miał 523 pozycje.

Średnio każdego dnia w Polsce pojawiają się cztery akty prawne. Wiele z nich to rozporządzenia, które regulują rzeczy tak istotne, jak dokładny wzór formularza dla wycieczek w Unii Europejskiej. Został on poddany regulacji 10 października br. i określono, że taka lista musi zawierać imię, nazwisko, miejsce i datę urodzenia oraz obywatelstwo. Inne dotyczą spraw ważnych i zmieniają ustawy, które zmieniały inne zmienione wcześniej ustawy. 30 maja 2014 r. (ale też 23 czerwca i 21 lutego 2014 r. oraz 6 grudnia 2013 r.) uchwalono np. „ustawę o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw”. Poważnie. Częste jest też nowelizowanie aktów prawnych, które jeszcze nie weszły w życie i wciąż są w okresie vacatio legis.

Do wyobraźni przemawiają statystyki. Średnio co dwa dni wchodzi w życie nowa ustawa. W ubiegłym roku było ich 167, w tym, do początku listopada – już 160. Jan Cipiur z Obserwatora Finansowego obliczył, że tylko pomiędzy 2007 a 2010 r. wyprodukowano w naszym kraju 68,3 tys. stron prawa. By umieścić to w odpowiednim kontekście, przypomnę, że w 1989 r., pod sam koniec PRL, która przez wielu jest wskazywana jako symbol biurokracji dławiącej ludzką inicjatywę, było ich 1186. W Wielkiej Brytanii, gdzie i tak narzeka się na nadmiar, jak mówią Anglosasi, „czerwonej taśmy”, odpowiedni dziennik urzędowy ma zaledwie 3 tys. stron rocznie. Znacznie mniej niż polskie 68 tys. w trzy lata. Choć trzeba przyznać, że bywa też gorzej. Unijne dzienniki ustaw są jeszcze obszerniejsze.

Do tego większość nowego prawa nie jest w istocie nowa, bo 70% stanowią nowelizacje. Po kilkadziesiąt razy nowelizowano najważniejsze kodeksy: karny, cywilny i pracy. To samo dotyczy przepisów o ubezpieczeniach emerytalnych czy prawa budowlanego. Szczególnie dużo jest poprawek w ustawach podatkowych. Tylko w pierwszej połowie 2011 r. przepisy o VAT zmieniano 40 razy. Nie może być inaczej, skoro – jak stwierdził Sąd Najwyższy – „legislacja w Polsce, zwłaszcza w społecznie wrażliwych sprawach takich jak przestępczość, ochrona zdrowia czy finanse, działa w dużej mierze na zasadzie wahadła. Jedno, dwa medialne wydarzenia mogą radykalnie zmienić politykę państwa wobec np. zasad transportu drogowego”. Liczba koniecznych zmian to wyraźny sygnał, że przepisy są od początku źle projektowane, a proces legislacyjny produkuje kolejne wymagające korekty buble. Ich śledzenie przekracza możliwości prawników, a co dopiero mówić o laikach, którzy jednak są zobowiązani tego prawa przestrzegać.

Zawsze regulować

– Wpadliśmy w pewien tryb myślenia o państwie, w którym prawo szczegółowo określa reguły poruszania się obywateli i władzy. I regulujemy. To rozbuchany proces i nikt już na dobrą sprawę nie panuje nad treścią prawa. Prawnicy specjalizują się w jego poszczególnych obszarach; takich omnibusów, którzy byliby herosami prawniczymi i radzili sobie z jego całością, nie ma. A są przecież obszary, które mogłyby pozostać poza taką regulacją, bo ludzie doskonale radzą tam sobie sami – poprzez zwyczaj, tradycyjne sposoby działania – mówi prof. Ireneusz Kamiński z Uniwersytetu Jagiellońskiego i PAN.

Dotyka on sedna sprawy. Powodów tego, że toniemy w niepotrzebnych przepisach, należy bowiem szukać w obowiązującej w Polsce koncepcji prawa, nazywanej pozytywistyczną. Zgodnie z nią, jest nim tylko to, co zapisano w akcie prawnym, i w zasadzie całkowicie pomija się kwestie rozsądku lub zwyczaju. Prowadzi to do podejścia, które nakazuje regulować każdą sferę życia i robić to możliwie szczegółowo. W rezultacie państwo bardzo agresywnie wkracza w przestrzenie, które nie wymagają jego interwencji, a jednocześnie zaniedbuje swoje fundamentalne obowiązki: dbałość o służbę zdrowia, edukację, opiekę społeczną itd. Ministerstwo Gospodarki, w którym kilka lat temu podjęto prace nad programem „Lepsze Regulacje 2015” (dziś chwali się sukcesami w jego realizacji, ponieważ przyjęto nowy regulamin prac Rady Ministrów…), samo pisało w raporcie dotyczącym jakości naszego prawa: „Nadprodukcja aktów prawnych (inflacja legislacyjna) [występuje] jako skutek podejścia »zawsze regulować«”. Tymczasem to, że tak jest, wcale nie oznacza, że tak być musi. Są kultury prawne, także w Europie, gdzie do sprawy podchodzi się na odwrót i stara regulować tylko zagadnienia, które tego wymagają (patrz: „Prawo dla zwykłego człowieka”, Przegląd 27/2011).

– Jesteśmy skazani na prawo, po to by nasz kraj był krajem rządów prawa. Ale czym innym jest zakres regulowania. Przekonanie, że najlepiej uregulować każdy szczegół, to obłęd i zupełne niezrozumienie tego, czym ma być prawo. Ono ma określać podstawowe reguły i zasady. Natomiast szczegóły należy zostawić doświadczeniu i mądrości sędziów, ale przede wszystkim tym, do których to prawo będzie się stosowało. Nie zawłaszczajmy jako prawnicy całego życia regułami prawnym – upomina się prof. Kamiński i wskazuje, że próba wepchnięcia wielobarwnej i zróżnicowanej rzeczywistości w abstrakcyjny garnitur norm prawnych jest dokonywanym na niej wciąż gwałtem. A ma to bardzo praktyczny wymiar.

Gwarancji nie udziela się

Dla – nie lubię tego słowa, ale brakuje innego – „zwykłych” obywateli oznacza choćby trudności w odnalezieniu się w gąszczu przepisów i zmusza do korzystania z usług specjalistów w sprawach, w których wystarczyłby zdrowy rozsądek. A gdy na specjalistę brakuje pieniędzy, do zostawiania spraw bez rozwiązania, co najlepiej widać chyba w postępowaniach spadkowych, które bywają nieprzeprowadzane przez całe pokolenia. Trzeba również tracić czas oraz zgłaszać się do urzędów, kiedy wystarczyłby telefon. Poza tym jest się narażonym na nagłe zmiany w samym prawie lub metodach jego stosowania oraz interpretacji, które mogą być bardzo dolegliwe. Tak ostatnio stało się z altanami działkowymi. Jest ich w Polsce pewnie kilkaset tysięcy, bo od dziesięcioleci służą działkowcom i nigdy nie było z tym żadnych problemów. Ostatnio jednak uznano, że altana powinna mieć konstrukcję ażurową (takich na działkach nie ma, bo są niepraktyczne), w przeciwnym razie należy ją rozebrać. Znaczenia nie miały ani zwyczaj, ani praktyka, ani rozsądek. Nowa interpretacja będzie ogromnym kłopotem dla setek tysięcy polskich emerytów. I dlaczego?

Zadziwiający jest kontrast między urzędami polskimi a np. brytyjskimi. Kilka lat temu miałem coś do załatwienia w brytyjskiej skarbówce. – Mam sprawę. Gdzie macie urząd? Gdzie mogę przyjść? – zapytałem przez telefon, na co usłyszałem: – Ale czemu chce pan do nas przychodzić? Nie szkoda panu czasu? Przecież załatwimy wszystko przez telefon… Przy czym u nas – nie zawsze, ale często – nie jest to wina samych urzędników, lecz gorsetu przepisów, który nie pozwala im zachowywać się po ludzku. Sami zresztą mówią, choć ze względu na zależności służbowe nie chcą tego przyznawać publicznie, że gubią się w tej legislacyjnej powodzi. Tym bardziej że przepisy bywają sprzeczne. Jednak „zwykli” obywatele są jeszcze w tej szczęśliwej sytuacji, że z prawem mają do czynienia rzadko. Zmienia się to, kiedy ktoś postanawia zostać przedsiębiorcą. Samych obowiązków informacyjnych, które spadają na takich ludzi, jest kilka tysięcy. Choć na szczęście nie wszystkie spadają na wszystkich, wszyscy mają do wypełniania i wysyłania nieskończoną liczbę deklaracji, druków, druczków, PIT-ów, wniosków, próśb i informacji. Maciej Szczygieł, dyrektor firmy produkującej odzież męską, widzi to tak: – Jeżeli miałbym wszystkie sprawy urzędowe załatwiać samodzielnie, to nie miałbym czasu zajmować się firmą.

– Ostatnio zamawiałem u prawnika regulamin sklepu internetowego. Kiedy go przygotował, zapytałem, czy udzieli mi na niego gwarancji. Nie udzieli. Powiedział, że tak mógłby zrobić w normalnym kraju, gdzie prawo uchwala się raz i ono przez dłuższy czas działa, a nie w takim, gdzie Kodeks karny nowelizowano trzy razy, jeszcze zanim zaczął obowiązywać – opowiada o praktycznym wymiarze inflacji prawa i wymienia ciąg drobnych spraw, które składają się na ogromny balast. Od konieczności korekt deklaracji zusowskich, które trzeba poprawiać np. dlatego, że składki opłaciło się… za wcześnie, przez coroczne zgłaszanie tego, że ten sam samochód wciąż spełnia normę EURO (– To 30 stron zgłoszenia. Ja zaznaczam jedną rubrykę, że samochód spełnia normy EURO, i ślę. Każdy, kto ma auto na firmę, musi to robić. Co ciekawe, i tak nikt nie płaci, bo gdy pojazd spełnia normy EURO, a wszystkie teraz spełniają, to jest zwolniony z opłat. Interesuje mnie tylko, gdzie oni trzymają cały ten papier…), po przeboje z kasami fiskalnymi (– Po pierwsze, trzeba je zafiskalizować. To oznacza, że muszę iść, koniecznie osobiście, do urzędu z kasą i panem serwisantem. Tam urzędnik patrzy na kasę i wypełnia dokumenty. Teraz kasa jest zafiskalizowana. Ale to nie wszystko. Taka kasa wymaga, by co dwa lata była sprawdzana. Wtedy przychodzi pan serwisant, podbija papier, że był, i bierze za to 240 zł).

I jeszcze jeden przykład podany przez Macieja Szczygła: – ZUS poprosił mnie o dokumenty z października 1999 r. dotyczące jednego pracownika. Te niestety się nie znalazły. Ale było miejsce, gdzie można było je odszukać – w archiwum ZUS. „Znaleźli sobie?”, pytam. „A skąd”. W związku z tym musiałem wystawić księgowej upoważnienie do wglądu w archiwum ZUS w imieniu właściciela firmy, żeby mogła tam znaleźć dokumenty, o które poprosił sam ZUS. Jednak nie to jest najgorsze. Najbardziej irytuje, że kiedy idziesz np. do urzędu skarbowego, to tam każda osoba zajmuje się swoim wycinkiem prawa i na nim się zna. Biorąc pod uwagę liczbę przepisów, nie może być zresztą inaczej. Ale ty musisz znać je wszystkie. A jak nie znasz, to masz problem.

Rzadko są to rzeczy spektakularne. Raczej przypominają gwóźdź w bucie. Przez chwilę można z nim chodzić, ale na dłuższą metę…

Nas już te sprawy nie dziwią. Może tylko tych, którzy pomieszkali za granicą, bo my zdążyliśmy się już do nich przyzwyczaić i traktujemy je jak coś normalnego. Inaczej jest jednak z obcokrajowcami. Szczególnie z tymi z Zachodu, którzy stykając się z naszą biurokracją, przeżywają coś w rodzaju szoku kulturowego. Niedawno prestiżowy „The Economist” w tekście „W ogonie Wschodu” pisał: „Zagraniczni inwestorzy, przyciągnięci przez dobre informacje o polskiej gospodarce, na przemian śmieją się i płaczą, kiedy odkrywają przeszkody, które muszą pokonać, żeby móc prowadzić tutaj biznes”.

Metoda na Makarewicza

Co z tym zrobić? Prof. Kamiński odpowiada: – Potrzebujemy przede wszystkim zdrowego rozsądku i świadomości, że nie jesteśmy w stanie uregulować wszystkiego. Nie możemy przewidzieć nieprzewidywalnego. Zawsze będą sytuacje, które zaskoczą. Twórzmy ramy i miejmy zaufanie do sędziów oraz innych osób, które prawo stosują. Wiele indywidualnych rozstrzygnięć i decyzji można pozostawić w rękach tych, którzy sądzą i odwołują się do tego, co podstawowe: rozsądku, racjonalności, użyteczności, praktyczności. To naprawdę wystarcza.

Profesor wskazuje, że prawo można tworzyć choćby tak jak w Szwajcarii, gdzie na przełomie XIX i XX w. napisano Kodeks cywilny, który nie tylko obowiązuje do dziś, ale także wywarł wpływ na prawo cywilne w wielu innych krajach. Był on znacznie mniejszy niż wielkie europejskie kodeksy cywilne: BGB i Kodeks Napoleona: – Był ramowy. Regulował podstawowe rzeczy, a szczegóły pozostawiał mądrości tych, którzy prawo stosują, i tych, którzy się nim posługują. Można prawo tworzyć w taki szwajcarski sposób.

Wydaje się też, że w momencie, gdy same przepisy o VAT z dodatkami liczą kilkadziesiąt tysięcy stron, nadeszła wreszcie pora na twórcze zaadaptowanie rozwiązania zastosowanego w latach 30. XX w., kiedy naprawiono polskie prawo karne. Problemem było wówczas to, że obok siebie funkcjonowały przepisy karne z różnych państw zaborczych, w dodatku orzekano w duchu różnych tradycji prawnych. To wymagało ujednolicenia. Zamiast łączyć i zmieniać, postanowiono napisać kodeks od nowa i powierzono to zadanie Komisji Kodyfikacyjnej, w której zasiedli posiadacze najtęższych prawniczych umysłów tamtego czasu. Składała się ona z ośmiu profesorów i trzech sędziów Sądu Najwyższego.

Efektem jej prac był tzw. Kodeks Makarewicza (komisji przewodniczył prof. Juliusz Makarewicz ze Lwowa) z 1932 r. Na tamte czasy bardzo nowoczesny, o czym świadczy choćby to, że przetrwał nawet powojenną zmianę systemu politycznego i obowiązywał aż do końca 1969 r. Prof. Adam Lityński pisał o nim: „Sądzę, że to w ogóle najlepszy polski kodeks, jaki kiedykolwiek powstał w jakiejkolwiek dziedzinie prawa”. Dziś jednak chodzi nie tylko o prawo karne, ale o system prawa w ogóle. Alternatywą jest jego całościowa reforma lub stosowanie protez w rodzaju programów „Lepsze Regulacje”, gdzie za sukces uważa się nowy regulamin prac Rady Ministrów. One zaś mogą najwyżej spowolnić inflację prawa, bo na pewno jej nie cofną. Rzecz łatwa nie jest. Ale innego wyjścia może nie być.