Ustawa budżetowa na rok 2013 była od początku niemożliwa do wykonania
Konieczność nowelizacji ustawy budżetowej jest jedną z mniej przyjemnych rzeczy, które spotykają ministra finansów – musi on publicznie przyznać, że jego założenia co do sytuacji gospodarczej i, co za tym idzie, stanu finansów państwa okazały się nietrafione. Zapowiedziana 16 lipca korekta w budżecie na rok 2013 nie jest jednak drobnym błędem w prognozie, który można wytłumaczyć zmiennością otaczającego nas świata. Przypomnijmy, że przygotowując budżet na rok 2013, rząd planował wzrost gospodarczy na poziomie 2,2% i inflację średnioroczną w wysokości 2,7%. Według najnowszych prognoz (Raport o inflacji NBP z lipca br.), dynamika PKB w 2013 r. osiągnie 1,1%, a inflacja na koniec roku wyniesie ok. 1%. Jak więc widać, prawdopodobny poziom nominalnego PKB za rok bieżący, który stanowi podstawę do ustalenia dochodów podatkowych, różni się od prognoz rządowych o 2,8%. Minister finansów ogłosił, że dochody budżetowe będą niższe o 24 mld zł, co stanowi aż 8% szacowanych dochodów, które zapisano w budżecie na kwotę 299,4 mld. Widać więc wyraźnie, że to nie drastyczne pogorszenie się koniunktury i niespodziewany spadek inflacji jest odpowiedzialny za konieczność nowelizacji ustawy budżetowej, ale po prostu ustawa budżetowa na rok 2013 była od początku niemożliwa do wykonania. Obwinianie Rady Polityki Pieniężnej o to, że zbyt wolno obniża stopy procentowe, także trudno uznać za poważny argument, bo warto pamiętać, że założenia do budżetu na rok 2013 przyjmowały poziom stopy referencyjnej w wysokości 4,4%, podczas gdy została ona już obniżona do 2,5%, jest zatem dużo niższa, niż spodziewał się minister finansów, przygotowując budżet.
Pytanie więc, czy nasz minister finansów jest skrajnie niekompetentny i przeforsował budżet, który nie przystaje do rzeczywistości, czy może jest on raczej skrajnie cyniczny i nieuczciwy, co pozwoliło mu na zaproponowanie budżetu, o którym wiedział, że jest niewykonalny, a jedynym celem było zyskanie kilku miesięcy? Nawiasem mówiąc, kaca moralnego powinni mieć teraz wszyscy posłowie i senatorowie, którzy głosowali za przyjęciem ustawy budżetowej na rok 2013.
Ręczne sterowanie finansami
Z ekonomicznego punktu widzenia oczywiście można znaleźć argumenty, które przemawiają za zwiększeniem deficytu budżetowego. Gospodarka zwalnia, nie ma co liczyć na ożywienie inwestycji czy konsumpcji prywatnej, więc stymulacja fiskalna jest jak najbardziej pożądana. To właśnie bardzo duży wzrost deficytu uratował nas od recesji w roku 2009. Nierównowaga sektora finansów publicznych wzrosła wtedy z 1,7% PKB w roku 2008 do 7,9% na koniec 2010 r. Dziś próbujemy powtórzyć ten sam klasyczny keynesowski manewr, jednak sytuacja jest inna, bo wyższy jest poziom długu publicznego, co powoduje wejście w życie tzw. procedur ostrożnościowych i sanacyjnych zapisanych w ustawie o finansach publicznych. O ile więc można zrozumieć argumentację ekonomiczną premiera i ministra finansów, którzy wskazują, że cięcia wydatków i podwyżki podatków w okresie spadku koniunktury pogłębiają spowolnienie gospodarcze, o tyle trudno akceptować jawne łamanie porządku prawnego poprzez zawieszenie obowiązywania niektórych zapisów ustawy o finansach publicznych.
Po pierwsze, kraj praworządny tym się różni od republiki bananowej, że władza wykonawcza porusza się w ustalonych ramach prawnych, a prawo nie jest jedynie instrumentem w rękach władzy. My właśnie usłyszeliśmy, że minister finansów zawiesza obowiązywanie ustawy, która mu nie odpowiada. Czy w naszym kraju o zmianach ustaw nie decydują raczej Sejm, Senat i prezydent, który ma przecież prawo weta? Jeśli posłowie i senatorowie (oraz ich wyborcy) jeszcze chociaż trochę się łudzili, że są czymś więcej niż maszynkami do głosowania, to teraz już nie powinni mieć wątpliwości co do swojej roli w stanowieniu prawa. Patrząc na arogancję obecnej władzy, pozostaje nam tylko czekać, kiedy któryś z wiceministrów ogłosi zawieszenie obowiązywania konstytucji…
Po drugie, zapisy ostrożnościowe ustawy o finansach publicznych wskazują konieczność podjęcia działań przy przekroczeniu poszczególnych poziomów długu publicznego (50, 55 i 60% PKB). Pamiętajmy, że państwowy dług publiczny przekroczył 50% PKB w roku 2010 i to wtedy weszły w życie przepisy ograniczające wskaźnik deficyt/dochody budżetu w kolejnych latach. Jeśli więc dzisiaj zmienimy ustawę i zniesiemy ten zapis, nie będzie to nic innego jak działanie prawa wstecz. Nawet jeśli jakaś pokrętna argumentacja prawników rządowych przekona Trybunał Konstytucyjny, że takie działanie jest zgodne z konstytucją, nie zmieni to faktu, że mamy do czynienia z jawnym łamaniem intencji ustawodawcy, elementarnej logiki i zdrowego rozsądku.
Po trzecie, nowelizacja budżetu zakładająca zwiększenie deficytu o 16 mld zł jest niezgodna z zapisami dokumentów, które ten sam rząd przyjął nie tak dawno, a których celem jest długookresowe zarządzanie finansami państwa oraz wykonywanie zobowiązań międzynarodowych. Obowiązujące dziś Strategia zarządzania długiem publicznym (wrzesień 2012 r.), Program konwergencji – aktualizacja 2013 (kwiecień 2013 r.) i Wieloletni Plan Finansowy Państwa 2013 (kwiecień 2013 r.) nadają się już do kosza, co świadczy o tym, jak mało wiarygodne jest polskie państwo. Zapis WPFP 2013 sprzed kilku miesięcy warto zacytować dosłownie: „Maksymalny limit deficytu budżetu państwa stanowi kluczową kategorię w planowaniu budżetowym ze względu na art. 105 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym w projekcie ustawy budżetowej na dany rok poziom deficytu nie może być większy niż poziom deficytu ustalony na ten rok w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. W praktyce wykonanie deficytu budżetu państwa jest regularnie niższe niż dopuszczony ustawą budżetową poziom. W związku z tym wielkości przedstawione w powyższej tabeli (poziom deficytu na rok 2013 w wysokości 35,6 mld zł – przyp. JT) należy traktować jako bardzo konserwatywne oszacowanie poziomu deficytu budżetu państwa, przy uwzględnieniu maksymalnego poziomu wydatków” (WPFP 2013, s. 16). Jak widać, jeszcze w kwietniu br. wszystko było pod kontrolą i mogło być tylko lepiej…
Po czwarte, trudno zrozumieć, jaki jest właściwie pomysł na zarządzanie finansami państwa. Z jednej strony, rząd zapisuje kolejne reguły (wydatkowa, stabilizująca, ograniczenia zadłużania się samorządów, przystąpienie do paktu fiskalnego UE), które mają chronić system finansów publicznych przed nieodpowiedzialnymi politykami. Z drugiej – obecny minister finansów osiągnął mistrzostwo w twórczej księgowości, która pozwala na obchodzenie reguł i sprowadza zarządzanie finansami do ręcznego sterowania.
Kreatywna księgowość rządu
Podsumowując, ogłoszonej właśnie konieczności nowelizacji budżetu na rok 2013, co musi być związane z zawieszeniem obowiązywania niektórych zapisów ustawy o finansach publicznych, nie można traktować tylko jako zrozumiałego dostosowania planu finansowego do zmieniającego się otoczenia gospodarczego. Problem jest dużo poważniejszy, bo widać, że obecny rząd nie ma żadnego pomysłu na zmiany strukturalne, które zapewniłyby trwałą równowagę w finansach państwa. Na razie jedyne, co obserwujemy, to kreatywna księgowość, np. zmiana definicji państwowego długu publicznego, tak aby nie obejmował on zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego – jeśli doliczymy ponad 51 mld zł długu KFD (ponad 3% PKB), już dawno jesteśmy ponad progiem 55% PKB. Niczym innym jak sztuczkami księgowymi są także manewry z OFE – dług otwarty (transfer do OFE) jest zamieniany na dług ukryty (zapis na koncie w ZUS) – czy zamiana części dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na pożyczkę z budżetu państwa dla FUS (pożyczka w przeciwieństwie do dotacji nie jest klasyfikowana jako wydatek, ale jako rozchód, więc nie zwiększa deficytu budżetowego). Tym, którzy wierzą ministrowi finansów, że zawieszenie progu ostrożnościowego jest tymczasowe i zapis wróci do ustawy za dwa lata, warto przypomnieć, że wyższe stawki VAT także miały obowiązywać tylko przejściowo, tj. w latach 2011 i 2012.
Autor jest doktorem nauk ekonomicznych, dyrektorem ds. naukowych w Centrum Badawczym TIGER, Akademia Leona Koźmińskiego w Warszawie
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy