Budżet to nie wszystko

Autor: Paweł Kozłowski | 15 kwietnia, 2002

Gospodarka to nie jedyny cel wstąpienia Polski do Unii.
Nie mniej ważny jest cel polityczny i cywilizacyjny

Alain de Crombrugghe stwierdza dobitnie: „Budżet jest kluczowym elementem niezbędnej stabilności makroekonomicznej” (A. de Crombrugghe „Budżet państwa – jego stabilność i trwałość”, Warszawa 1995, s. 5). Perspektywa ekonomiczna – do której ogranicza się Crombrugghe – nie pozwala jednak zobaczyć całości obrazu. Więcej można dostrzec, oglądając go z wielu stron. Podstawy innej, politycznej perspektywy zawarte są w konstytucji: jeśli projekt ustawy budżetowej nie zostanie przedstawiony w odpowiednim terminie do podpisu prezydentowi, ten „może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu” (art. 225). Oznacza to uznanie, że politycy dotychczas zasiadający w parlamencie i rządzie nie wywiązali się ze swego (corocznie powtarzającego się) zadania i konieczna jest ich zmiana. Budżet ma więc znaczenie dla stabilności politycznej. Istotną rolę odgrywa też w utrzymywaniu się równowagi społecznej. W jej przypadku nie ma jednak żadnych granic, dat lub liczb, znanych ex ante, których przekroczenie wyraźnie powoduje kryzys. Nie znaczy to jednak, że granice takie w ogóle nie istnieją i że wszelkie drogi są właściwe, a wybór między nimi ma charakter techniczny. Tak mogą sądzić tylko ci, którzy w ekonomii lub polityce nie dostrzegają w ogóle społeczeństwa, a jeśli już czasem go widzą, to jako przeszkodę w powodzeniu własnych działań. Nie ma powodu odmawiania im dobrych intencji, bo działania te z reguły motywowane są dobrą wolą. Są one rezultatem pewnego sposobu myślenia.
Perspektywa społeczna jest niezbędna do dostrzeżenia większego fragmentu rzeczywistości. Ma specyficzną właściwość: ukazuje

świat mamiący pozorami

miękkości i uległości (jeśli oglądać go ex ante), który później okazuje się twardy, mający swoiste właściwości i boleśnie karzący tych, którzy nieskromnie uzurpują sobie nad nim nadmierną władzę.
Ustawa budżetowa dlatego jest tak ważna, że właśnie wymaga spojrzenia z różnych perspektyw, dopiero łącznie dających pełniejszy obraz.
Budżet na 2002 r., przedstawiony Sejmowi przez rząd Leszka Millera, zawierał trzy istotne założenia. Dwa z nich sformułowane zostały wprost, trzecie jest zawarte w tekście implicite.
Pierwsze założenie ma charakter ekonomiczny, a ściślej: dotyczy polityki pieniężnej. Już w projekcie budżetu (na s. 20 Uzasadnienia) sformułowano konieczność zmiany „nadmiernie restrykcyjnej polityki pieniężnej NBP”, której to zmiany może tylko dokonać kierownictwo Narodowego Banku Polskiego wraz z Radą Polityki Pieniężnej. Kierownictwo NBP jest absolutnie niezależne od rządu i od parlamentu – stanowi komponent liberalny (lub „arystokratyczny”) w systemie demokratyczno-liberalnym. Nie byłoby to przeszkodą, lecz zaletą, gdyby nie fakt, że jak dotychczas sternicy NBP kierują się innymi celami niż rząd i rozbieżność ta ma charakter konfliktowy. By zamiary rządu mogły się udać, by budżet był wykonany i główny cel – tzn. zdynamizowanie gospodarki i wprowadzenie jej na drogę wzrostu – osiągnięty, konieczna jest zmiana polityki monetarnej. Władze monetarne powinny obniżyć stopy procentowe, na to jednak rząd nie ma wpływu, a prezydent (który mianował prezesa NBP) uchyla się od wywierania silniejszego i skuteczniejszego nacisku.
Drugie założenie jest natury społecznej i politycznej. Niezbędna jest przynajmniej akceptacja społeczeństwa, a właściwie coś więcej: aktywne wsparcie i współdziałanie obywateli. Autorzy ustawy budżetowej piszą wprost o zagrożeniu, którego treścią może być

brak poparcia dla planu

naprawy finansów publicznych w parlamencie i wśród partnerów społecznych rządu” (Uzasadnienie projektu budżetu, s. 20). Jednak ten warunek sformułowany jest zbyt wąsko. Oczywiście, koniecznie jest poparcie polityczne w parlamencie, podobnie jak niezbędne jest wsparcie „partnerów społecznych rządu”. Ale realny warunek polityczny i społeczny ma zasięg szerszy, a przez to jest trudniejszy do spełnienia. Liczy się nie tylko poparcie polityczne w parlamencie, ale również tych ugrupowań, ośrodków i grup, które ani nie znalazły się w Sejmie, ani nie mają w nim pośredniej reprezentacji. Biorąc pod uwagę fakt, że od dawna w wyborach uczestniczy u nas połowa uprawnionych i że część partii odpada po zebraniu zbyt małej liczby głosów, to tych niezwiązanych z Sejmem jest dużo. Są oni częścią jeszcze większej grupy Polaków, którzy nie identyfikują się z żadną partią polityczną ani nie mają poczucia, że instytucje państwa dobrze spełniają swe zadania. Ograniczenie się do istniejącej w parlamencie reprezentacji politycznej i do partnerów społecznych rządu oznacza przypisywanie istniejącym instytucjom politycznym większej wagi, niż czyni to większość społeczeństwa. Niedostrzeganie tej cechy polskiego systemu może sprawiać, że władza ulegnie złudzeniu, iż patrzy na społeczeństwo, a faktycznie przegląda się w lustrze trzymanym w rękach ludzi establishmentu.
Z trudności spełnienia tego założenia zdają sobie jednak sprawę rządowi twórcy budżetu i ich sprzymierzeńcy. W tym samym miesiącu, w którym rząd zaprezentował na forum sejmowym budżet, miały miejsce dwa wydarzenia: prezydent zaprosił do Polski w 2002 r. papieża i odbył się strajk w Stoczni Gdyńskiej. Wizyta głowy Kościoła katolickiego ma wiele aspektów, pomińmy te religijne i wewnątrzkościelne. Z punktu widzenia społecznego, atmosfera stworzona przez tę pielgrzymkę ma spełnić podobną rolę do wylewania oleju na wzmagające się morskie fale.

Uspokoi naród, obniży napięcia,

pogodzi z codziennymi wyrzeczeniami i egzystencjalnymi lękami. Papież zastąpi brakujące ideologie istniejących partii politycznych, przedstawi całościowy obraz świata, którego one nie mają, w tym również największa z nich, rządząca. Strajk stoczniowców odwołujących się do godności pracy zakończył się porażką strajkujących. Nikt ich nie poparł: ani inteligencja, tak kiedyś deklaratywnie solidaryzująca się ze słabymi, ani dziennikarze, tak wrażliwi niegdyś na wyrażanie nastrojów społeczeństwa, a nie służenie władzy. Nie poparły ich również ugrupowanie AWS wskazujące na solidarność ani SLD akcentujący swoją lewicową wrażliwość, ani identyfikująca się z klasą pracobiorców UP. Wszyscy oni zdają się wzorować na strategii Margaret Thatcher: pozbawienia siły reprezentacji pracowniczej aż do jej całkowitego złamania. W realizacji tej strategii więź społeczna jest zrywana, solidarność niwelowana i zastępowana przez wymuszony, oparty na egoizmie indywidualizm. Społeczeństwo obywatelskie nabiera tym samym swego pierwotnego, heglowskiego znaczenia: staje się zbiorowością ludzi motywowanych egoistycznymi troskami o własne warunki życia, złączonych więzią opartą na wąsko rozumianym interesie. To przeciwieństwo wspólnoty.
Odrywanie społeczeństwa od sytuacji miejscowych oraz jego pulweryzacja są negatywnymi technikami zapewniania społecznej zgody. Zgody opartej nie na współdziałaniu, ale na pogodzeniu się z rzeczywistością stowarzyszonym z poczuciem braku siły i osamotnieniem.
Tak realizowany warunek mający zapewnić społeczny spokój ma dwie cechy – społeczną i ekonomiczną – złączone ze sobą. Oznaczają one podtrzymanie daleko idącej dysproporcji między pracodawcami a pracobiorcami. Ci pierwsi mają prawo, ci drudzy – w języku oficjalnym – charakteryzują się tylko roszczeniami. Konsekwencją takiej ideologii jest

osłabienie równowagi społecznej

i społecznego poczucia sprawiedliwości. Równowagę ekonomiczną narusza zaś koncentracja na obniżaniu kosztów pracy i zabezpieczenia emerytalnego. Ogranicza to popyt, którego brak już od dawna dusi polską gospodarkę. Zabiera środki materialne ludziom i tak żyjącym bardzo skromnie (a często wręcz ubogo), którzy nie kupują towarów importowanych, chyba że są do tego zmuszeni wygaśnięciem produkcji krajowej. Wszystkim (statystycznie) żyje się gorzej, ale bogatym coraz lepiej. Dystans między nimi – duży – staje się coraz bardziej rażący. Równowaga społeczna jest podstawą istnienia systemu demokratycznego, siły równoważące ratują kapitalizm przed samouduszeniem. U nas obie te podstawy są słabe, coraz lepsze są za to – kamuflowane i blokowane – warunki dla konfliktu społecznego, naruszającego też stabilność gospodarczą.
Trzecie założenie towarzyszące budżetowi, choć niewyrażone wprost, jest wyraźnie obecne we wszystkich działaniach aktualnych władz państwowych (prezydenta i premiera). Jest nim liczenie na szybkie wstąpienie Polski do Unii Europejskiej oraz na wynikające z tego duże korzyści gospodarcze. Szczególne nadzieje wiązane są z zasilaniem finansowym płynącym z UE, niezbędnym dla tworzenia infrastruktury polskiej gospodarki i w ogóle dla państwa. Liczy się też zapewne na otwarcie dla Polaków rynku pracy na Zachodzie, a więc wypychanie części naszego bezrobocia poza granice. Założenie to jest trudne do spełnienia. Środki finansowe płynące z UE już teraz – co, biorąc pod uwagę położenie gospodarcze UE i sytuację polityczną, było do przewidzenia – okazują się mniejsze, niż liczono. Ponadto są to środki trudne do uruchomienia – by je wykorzystać, Polska musi wnieść pokaźny wkład własny. Musi zbierać, oszczędzając na innych celach, specjalne fundusze, a także zapewne konieczne okażą się specjalne kredyty z zagranicy. Per saldo – dostaniemy jeszcze mniej, bo od wpływów należy odliczyć niezbędne wydatki, składki członkowskie, wystawienie polskich przedsiębiorstw na otwartą konkurencję itp. Nie uda się też wypchnięcie naszego bezrobocia poza granice – przeciwnie: bezrobocie staje się główną przeszkodą w finalizacji procesu akcesyjnego. Wszystko to nie oznacza, że teraz jakakolwiek inna droga niż prowadząca do UE jest dla Polski lepsza. Oznacza to natomiast, że nasze członkostwo nie może (i nie powinno wcześniej) być celem, ale środkiem, ważonym i porównywanym z innymi, prowadzącym do rozwoju.
Gospodarka nie powinna być celem jedynym ani celem najważniejszym wstąpienia Polski do Unii. Nie należy nie doceniać celu cywilizacyjnego i politycznego: polski ustrój oparty na wzorze liberalno-demokratycznym wymaga – niczym wspaniała, choć krucha gotycka katedra – przypór. Koncepcja Europy ojczyzn, wsparta też w lutym 2002 r. przez prezydenta A. Kwaśniewskiego, ma dwa oblicza. Jedno z nich to prawo do prowadzenia własnej polityki gospodarczej, powodującej, że nasz dystans do krajów Zachodu będzie się zmniejszał, a nie stabilizował lub nawet zwiększał. Drugie oblicze tej koncepcji ma przeciwną wymowę: to rezygnacja z cywilizacyjnego wzorca zachodniego. To odgradzanie się de facto od budowy państwa świeckiego, republikańskiego, państwa prawa i praworządnego. A więc od takiego, od którego w rzeczywistości jesteśmy tak daleko. Absolutyzowanie celu gospodarczego, szukanie dla niego za wszelką cenę poparcia lokalnego oznacza nie tylko przecenianie bezpośrednich korzyści wynikających z jego realizacji. Przede wszystkim prowadzi do bagatelizowania celu cywilizacyjnego, najważniejszego.
Wszystkie trzy założenia towarzyszące budżetowi 2002 r. sięgają daleko poza bilans napływu środków i ponoszenia wydatków w gospodarce. Wybiegają poza samą gospodarkę i dlatego są tak ważne.

Autor jest socjologiem i ekonomistą, pracownikiem Polskiej Akademii Nauk