Co nam daje konstytucja – rozmowa z prof. Stanisławem Gebethnerem

Autor: Andrzej Dryszel | 17 maja, 2009

Ustawa zasadnicza nie jest instrukcją obsługi urządzeń gospodarstwa domowego. Czy mielibyśmy w niej napisać, kto ma pierwszeństwo do zajęcia miejsca w samolocie rządowym?

– Dziś Polak mówi: w konstytucji jest prawo do pracy, a ja jestem bezrobotny. Jest zapisana opieka nad rodziną, a moja rodzina nie dostaje pomocy państwa. Więc co to za konstytucja?
– Trzeba raczej zapytać: co to jest za ustrój? Naród wybrał przecież drogę kapitalistycznego rozwoju. Odrzucono koncepcję państwa socjalnego, żeby nie powiedzieć socjalistycznego.

– Nie wiem, czy naród wtedy miał świadomość tego, co czyni…
– Wiedziano, jaki system odrzucić, a jednocześnie liczono na spełnienie postulatów socjalnych i ekonomicznych.

– Bo naród patrzył na inne kraje kapitalistyczne, choćby skandynawskie, i widział, że tam państwo socjalne funkcjonowało całkiem dobrze.
– No to stwórzmy takie państwo, konstytucja nie stawia tu przeszkód. Trzeba wybierać taki rząd i taką większość, które będą o to dbały. Jeśli jednak zachłystywaliśmy się wolnym rynkiem i nieskrępowanym kapitalizmem, mamy tego skutki. W obecnej konstytucji jest zresztą zapisanych sporo praw socjalnych i ekonomicznych. A to, że nie mogą one być w pełni urzeczywistnione w obecnym systemie gospodarczym, też jest zapisane w konstytucji. Prawa te trzeba bowiem realizować na podstawie ustaw, ustawy zaś są takie, na jakie pozwala sytuacja ekonomiczna.

Nie ma jedynie słusznej władzy

– Jakie więc znaczenie dla przeciętnego Polaka ma to, czy konstytucja jest dobra, czy zła?
– Nie ma takiej oceny: konstytucja dobra albo zła. Istnieje natomiast podział na konstytucje rzeczywiste i fikcyjne, który wprowadził Stalin za Lassalle’em. Taką fikcyjną konstytucją była radziecka konstytucja stalinowska oraz polska konstytucja z 1952 r. Dopiero w toku działań prawników i na skutek nacisków społecznych konstytucja z 1952 r. z fikcyjnej zaczęła powoli stawać się rzeczywistą. Kolejne wydarzenia, jak 1956 r. w Poznaniu czy 1970 r. na Wybrzeżu, powodowały ze strony społeczeństwa próby rewindykacji – i realizowania przepisów konstytucji.

– A gdzie można by usytuować naszą obecną konstytucję?
– Ona ma cechy współczesnej konstytucji z epoki postautorytarnej. W konstytucjonalizmie europejskim mieliśmy fazę deklarowania praw politycznych, potem deklarowania praw politycznych, obywatelskich i socjalnych; trzecią zaś, najpóźniejszą fazą było rozwijanie gwarancji proceduralnych, zapobiegających powrotowi rządów autorytarnych – czyli ustanawianie trybunałów konstytucyjnych, sądów administracyjnych, rzeczników praw obywatelskich. I w tym nurcie mieści się obecna konstytucja polska. W sferze socjalno-ekonomicznej prawa obywateli były jednak niekiedy skuteczniej zagwarantowane w konstytucji z 1952 r., która różniła się od wzorca stalinowskiego.

– Pan generalnie dość dobrze ocenia polską konstytucję. Co pozytywnego widzi pan w jej przepisach?
– To akt prawny, który prawidłowo reguluje podstawy naszego ustroju państwowego oraz pozycję obywatela w państwie i społeczeństwie, stwarzając zarazem warunki umożliwiające przestrzeganie prawa. Polska konstytucja odpowiada zarówno naszym doświadczeniom historycznym, jak i standardom współczesnego demokratycznego konstytucjonalizmu europejskiego. Po ponad 10 latach obowiązywania można ocenić, że dobrze zdaje ona egzamin w praktyce – co nie oznacza, że na tle poszczególnych przepisów nie mogą pojawiać się spory kompetencyjne i interpretacyjne.

– I ciągle się pojawiają. Od lat trwają kłótnie między prezydentem a Sejmem i rządem dotyczące ich uprawnień zapisanych w konstytucji. Najpierw spierał się Lech Wałęsa, któremu pomagał jego prawnik prof. Lech Falandysz, teraz Lech Kaczyński. Czy nie wynika to z niedoskonałości przepisów konstytucyjnych?
– A wcześniej mieliśmy Stanisława Cara, który przepisy konstytucji wyjaśniał na korzyść prezydenta II Rzeczypospolitej, i Stefana Rozmaryna, interpretującego konstytucję PRL. Oni pod tym względem na głowę przebijali Lecha Falandysza! Profesorowie prawa mogą w różny sposób interpretować konstytucję, zwłaszcza jeśli są politykami. Ustawa zasadnicza zawsze jest na tyle ogólna w swoich sformułowaniach, że w ramach tych przepisów mieszczą się różne sposoby jej stosowania. Prawo konstytucyjne to nie prawo karne. Spór między prezydentem a rządem wynika z istoty naszej konstytucji, zakładającej podział kompetencji w ramach władzy wykonawczej. W ramach władzy ustawodawczej też mamy dwie izby parlamentu, w ramach zaś władzy sądowniczej trzy sądy (Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny). Jeśli sprawowanie władzy wykonawczej należy do rządu oraz prezydenta, musi trwać pewien spór między nimi, to normalne. Porzućmy myśl o modelu jednolitej i jedynie słusznej władzy.

Charyzmy w konstytucji się nie zapisze

– Ten spór przeradza się jednak ostatnio w gorszące i szkodliwe awantury.
– W konstytucji nie ma mechanizmów, które prowadziłyby do ubezwłasnowolniającej blokady systemu rządzenia. Mamy w końcu Trybunał Konstytucyjny, który działa także jak swoisty arbiter. Natomiast żadna konstytucja nie odpowiada za sposób zachowania się i język polityków, choćby i gorszący. W zachowaniach naszych polityków jest wiele rzeczy nieprzewidywalnych. Postępowanie rządu czy ministra spraw zagranicznych także pozostawia sporo do życzenia.

– Czy w ramach konstytucyjnego trójpodziału władzy nie następuje w Polsce nadmierny rozrost uprawnień parlamentu, taka swoista sejmokracja?
– W konstytucji są elementy dające przewagę Sejmowi – np. bez jego akceptacji nie można rozpisać przedterminowych wyborów. Jest to wynik wcześniejszych doświadczeń, kiedy to prezydent Wałęsa usiłował przejąć większość uprawnień władczych. Wprowadzono zatem w obecnej konstytucji określone hamulce przeciwko władzy prezydenckiej. Można więc powiedzieć, że jest to system pozwalający na powstanie dominacji parlamentu nad władzą wykonawczą, ale w praktyce tak nie jest. Prezydent ma prawo weta, z którego korzysta, istnieje instytucja referendum.

– Czy do obecnej konstytucji należałoby coś dodać lub pilnować, by czegoś z niej nie usunięto?
– Uważam, że do ustawy zasadniczej należy wprowadzić nowy odrębny rozdział regulujący prawa i obowiązki naczelnych organów państwa w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej (rozdział taki jest np. w konstytucji Finlandii). Sprawy naszego udziału w instytucjach międzynarodowych i wynikających stąd różnych kompetencji rządu i prezydenta powinny być uregulowane w ustawie zasadniczej. Nie widzę natomiast ani sensu, ani szans, by podejmować próby generalnej zmiany przepisów, regulujących w konstytucji stosunki prezydent-rząd. Dzisiaj bowiem są ci na stanowiskach, jutro mogą być inni. To trochę jak z Talleyrandem, który patrząc na zrewoltowaną ulicę paryską, zawołał: „Górą nasi!”. Gdy zapytano, którzy to są nasi, odpowiedział: „Jutro się okaże”. Po wyborach sytuacja może więc się odwrócić, ten, kto był premierem, zostanie prezydentem i będzie narzekał, że ma gorset nałożony przez poprzedni Sejm, w którym jego ugrupowanie miało większość.

– To chyba Leszek Miller powiedział, że wszystko, co Tusk wyrządzi Kaczyńskiemu, nie zostanie mu oszczędzone, gdy on sam zostanie prezydentem.
– Oczywiście. W podziale kompetencji między prezydentem a rządem i premierem panuje więc określony kompromis – i taki kompromis istnieje w wielu konstytucjach. Nasza ustawa zasadnicza nie stanowi tu wyjątku.

– Może jednak nasz kompromis konstytucyjny jest niedoprecyzowany? Czy nie da się stworzyć takich przepisów, które wreszcie wyeliminowałyby kłótnie dotyczące pozycji prezydenta i rządu?
– A co tu jeszcze należałoby doprecyzować? Materia, o której rozmawiamy, nie może być traktowana ściśle normatywnie. Elementy przywództwa zależą od cech psychologicznych polityków, ich charyzmy, zdolności do skutecznego rządzenia, kontekstu sytuacyjnego. Nawet przy niewielkich uprawnieniach formalnych głowa państwa może mieć bardzo duży wpływ na funkcjonowanie państwa. Przykładem jest choćby De Valera w Irlandii.

– De Valera miał szczególną pozycję, bo był ojcem niepodległości Irlandii.
– No ale ta szczególna pozycja właśnie z czegoś się bierze. Vaclav Klaus w Czechach też ma już przecież inną pozycję niż Vaclav Havel. Natomiast różnice zdań na tle usytuowania w konstytucji naczelnych organów władzy istnieją niemal we wszystkich państwach.

Prawo i obyczaj

– U nas prezydent i premier dość szczególnie interpretują np. sens pojęcia „współpraca”. W ich rozumieniu, jeżeli ktoś z kimś współpracuje, to znaczy, że ma go słuchać.
– Konstytucja nie jest instrukcją obsługi urządzeń gospodarstwa domowego. Czy w ustawie zasadniczej mielibyśmy napisać, kto ma pierwszeństwo do zajęcia miejsca w samolocie rządowym? „Współdziałanie” czy „współpraca” to terminy rozumiane jednoznacznie – po prostu trzeba ze sobą współpracować i współdziałać. Konstytucja odwołuje się do pewnych zastanych pojęć. Co tu jeszcze można wyjaśniać?

– Choćby to, czy prezydent ma rację, uważając, że nie jest obowiązany do przestrzegania wszystkich udzielanych mu przez rząd instrukcji, dotyczących jego udziału w konferencjach międzynarodowych.
– Głowa państwa z reguły nie jeździ za granicę bez zgody rządu i odpowiednich jego instrukcji – i tego nasi politycy powinni się nauczyć. To jest tak oczywiste, że nie trzeba tego pisać, zwłaszcza w konstytucji. Głowom państw bez zgody rządów nie wolno wyjeżdżać nawet na urlopy zagraniczne. Takie są reguły przyjęte w niemal wszystkich krajach. Przecież królowa angielska bez pozwolenia gabinetu nie uda się z wizytą do żadnego państwa.

– Akurat w prawie brytyjskim nie jest to nigdzie zapisane.
– I nie musi być. To nie ma żadnego znaczenia, jeśli takie reguły nawet nie są sformułowane na piśmie. O ich przestrzeganiu decyduje zwyczaj i wieloletnia praktyka – a prawo konstytucyjne niejednokrotnie opiera się na prawie zwyczajowym. Tu nie powinno być wątpliwości: prezydent nie jeździ za granicę bez uprzedniego uzyskania aprobaty rządu.

– Nasz prezydent uważa też, że skoro na mocy konstytucji to on powołuje ambasadorów, ma święte prawo nie podpisywać ich listów uwierzytelniających, w odwecie za opóźnianie przez rząd zgłoszenia kandydatury Anny Fotygi na ambasadora przy ONZ.
– Przecież pan prezydent już wydał decyzje powołujące tych ambasadorów – tyle że nie wyposażał ich w listy uwierzytelniające. Jeśli nie podpisywał listów uwierzytelniających, choć ambasadorów już powołał, to znaczy, że nie wykonuje tu swoich funkcji. Mianowywał ambasadorów przez prezydenta nastąpiło, wcześniej były uzgodnienia z rządem. Potem więc należało tym ambasadorom wystawić listy uwierzytelniające. Oczywiście, to prezydent mianuje ambasadorów, może więc odmówić mianowania, zdarzały się takie przypadki. Skoro jednak już ich mianował, to listy uwierzytelniające musi im wystawić. Takie są wymogi prawa międzynarodowego. Natomiast w przypadku Anny Fotygi do prezydenta jeszcze nie wpłynął wniosek rządu o jej powołanie – a rząd ma prawo takiego wniosku nie zgłaszać, niezależnie od tego, jaka jest opinia sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych (opinia nie jest wiążąca dla rządu).

– Jesteśmy dumni z Konstytucji 3 maja. Miała ona umocnić władzę wykonawczą. Być może jednak gdyby nie została uchwalona, Polska zachowałaby niepodległość, nie doszłoby do Targowicy?
– To gdybanie. Bez Konstytucji 3 maja również stracilibyśmy niepodległość. Polska była już tak osłabiona gospodarczo i militarnie, że nie mogła oprzeć się zakusom trzech mocarstw. Tak samo nastąpiłyby rozbiory.

– Ale Konstytucja 3 maja została de facto przyjęta nielegalnie.
– Przyjęto ją z naruszeniem ówczesnej procedury, ale co z tego? 170 lat później De Gaulle doprowadził do zmiany konstytucji francuskiej w sposób bardzo wątpliwy z prawnego punktu widzenia, socjaliści wtedy protestowali, ale gdy potem na mocy tej konstytucji został wybrany Mitterrand, już im to nie przeszkadzało. Konstytucja z 1935 r. też została uchwalona z naruszeniem przepisów o zmianie konstytucji, a przecież na jej podstawie działało państwo podziemne, rząd emigracyjny, zachowano ciągłość władzy państwowej. Do Konstytucji 3 maja odwołujemy się zaś po dziś dzień jako do symbolu tożsamości narodowej.

___________________

Prof. Stanisław Gebethner specjalizuje się w zagadnieniach prawa konstytucyjnego, systemów politycznych i systemów wyborczych. Kieruje Katedrą Prawa Administracyjnego w Europejskiej Wyższej Szkole Prawa i Administracji, jest też wykładowcą na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Był członkiem Trybunału Stanu i wiceprzewodniczącym Rady Legislacyjnej.