Nowe OFE według Morawieckiego to jeszcze więcej rynku w systemie emerytalnym
Dwa główne elementy zaproponowanego 4 lipca przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego Programu Budowy Kapitału, który stanowi część firmowanej przez Ministerstwo Rozwoju Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju, dotyczą zmian w otwartych funduszach emerytalnych (OFE) oraz stworzenia pracowniczych planów kapitałowych (PPK) i indywidualnych planów kapitałowych (IPK), do których to planów docelowo byliby automatycznie włączeni wszyscy pracownicy przedsiębiorstw. Odnosząc się do tego drugiego elementu, warto nadmienić, że bardzo podobną koncepcję, dotyczącą pracowniczych programów emerytalnych, zaprezentował w styczniu 2015 r. w Pałacu Prezydenckim Ryszard Petru, obecnie poseł (patrz: www.tygodnikprzeglad.pl/druga-pulapka-ofe/).
Przedstawiciele instytucji finansowych, w tym banków, firm ubezpieczeniowych, towarzystw funduszy inwestycyjnych i towarzystw emerytalnych, nie kryją zadowolenia, widząc, że także obecny rząd wychodzi naprzeciw ich oczekiwaniom. W realizacji przedstawionych przez wicepremiera propozycji instytucje te widzą nowe, wielkie możliwości zysków z rozwoju tzw. III filara emerytalnego. Obecnie wzbudza on znikome zainteresowanie Polaków, na co zresztą zwraca się uwagę w programie, wskazując, że w funkcjonujących od 1999 r. tzw. pracowniczych programach emerytalnych (PPE) uczestniczy 381 tys. osób (2,4% pracujących), indywidualne konta emerytalne (IKE) ma 850 tys. osób (5,3%), a indywidualne konta zabezpieczenia emerytalnego (IKZE) 590 tys. (3,7%). Liczby te wskazują, że III filar, mimo dość hojnych zachęt podatkowych, był dotychczas w stanie przyciągnąć pieniądze tylko nielicznych. Wynika to przede wszystkim z relatywnie niskich wynagrodzeń większości pracowników, niechęci do ponoszenia ryzyka związanego z inwestowaniem w instrumenty finansowe i przekonania, że na rynku finansowym można zarobić, ale i stracić.
OFE w nowej postaci
OFE, czyli przymusowy II filar emerytalny, to owoc neoliberalnej, antyspołecznej reformy emerytalnej przeprowadzonej w 1999 r. W opinii wielu osób zyskały miano największego przekrętu ostatniego ćwierćwiecza. Nigdy nie powinny były powstać, a jak już powstały, to dawno trzeba było je zlikwidować. Węgry zlikwidowały swoje OFE w 2010 r. i społeczeństwo zdążyło już zapomnieć o tych funduszach. W Polsce OFE stały się przyczyną połowy przyrostu długu publicznego. Kolejne rządy musiały do tej pory zaciągać pożyczki, by pokryć ZUS ubytek składki emerytalnej idącej do OFE zamiast na wypłatę bieżących emerytur. W ten sposób z powodu OFE powstał nowy dług wynoszący na koniec 2013 r. ponad 300 mld zł. Gdyby nie zmiany wprowadzone w 2014 r., Polska nie byłaby już w stanie dźwigać ciężaru II filara. Można było ten ciężar złagodzić dzięki temu, że połowę aktywów OFE przeniesiono do ZUS, a 85% członków funduszy zrezygnowało z dalszego przekazywania do nich składek. Aktywa, które pozostały w OFE po tych zmianach (znajdujące się na kontach także tych osób, które wróciły do ZUS), drastycznie topnieją na skutek opłat za zarządzanie pobieranych regularnie przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE) i w efekcie trwających od kilkunastu miesięcy spadków na giełdzie. Część tych pieniędzy udaje się ratować dzięki mechanizmowi tzw. suwaka bezpieczeństwa, czyli stopniowego przenoszenia środków z OFE do ZUS (w ciągu 10 lat przed osiągnięciem przez daną osobę ustawowego wieku emerytalnego). Jednak proces zadłużania państwa z powodu OFE trwa. W 2016 r. rząd musi pożyczyć ponad 3 mld zł, by pokryć ZUS ubytek składki kierowanej do OFE przez 2,5 mln osób, które w 2014 r. zdecydowały się pozostać w funduszach. Osoby te mogłyby teraz podjąć decyzję o zaprzestaniu przekazywania składek do OFE, gdyż do końca lipca trwa tzw. okienko transferowe, ale rząd nie prowadzi żadnej akcji informacyjnej w tej sprawie. Same OFE też starają się, by było o tym jak najciszej, bo w przeciwnym razie więcej ludzi mogłoby wycofać się z funduszy, dowiedziawszy się, jak spadła wartość rynkowa zgromadzonych aktywów.
Zaproponowane w programie zmiany w OFE nie tylko nie rozwiązują problemów finansów publicznych i systemu emerytalnego wynikających z istnienia II filara, ale w istocie mogą prowadzić do ich pogłębienia. O ile założone przeniesienie 25% aktywów OFE (obecnie to 35 mld zł) do funkcjonującego w ramach ZUS Funduszu Rezerwy Demograficznej jest dobrym posunięciem, o tyle niepokoić powinno postulowane przekazanie z dniem 1 stycznia 2018 r. 75% aktywów OFE (obecnie 103 mld zł) na indywidualne konta emerytalne (IKE), które zostałyby utworzone dla wszystkich członków OFE (obecnie 16,5 mln osób). IKE miałyby być następcą OFE. Autorzy programu nie przewidują możliwości przeniesienia do ZUS (na istniejące już subkonta) równowartości aktywów znajdujących się teraz na indywidualnych kontach w OFE. Oznacza to, że nawet jeśli ktoś by chciał przesunięcia środków z jego konta nie do IKE, tylko do ZUS, nie mógłby tego zrobić. W efekcie trzy czwarte aktywów OFE byłoby dalej przedmiotem obrotu na rynku finansowym i źródłem zysków dla tych czy innych firm zarządzających, kosztem przyszłego emeryta. Firmami tymi wprawdzie nie byłyby już PTE, gdyż miałyby one się przekształcić w towarzystwa funduszy inwestycyjnych (TFI), ale nie zmienia to istoty rzeczy – głównym beneficjentem proponowanej zmiany byłyby instytucje finansowe. IKE otrzymałyby pieniądze z OFE ostatecznie, na czas nieokreślony, i to z IKE byłyby wypłacane dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego: jedna czwarta środków jako wypłata jednorazowa (to taka przynęta, by pozyskać poparcie Polaków dla tej propozycji), a trzy czwarte jako emerytura okresowa lub dożywotnia. Oznacza to, że TFI zarządzające IKE mogłyby zarabiać na publicznych środkach pochodzących z OFE nie tylko przez dziesiątki lat aktywności zawodowej członków OFE, ale też przez długi okres po ich przejściu na emeryturę, potrącając sobie przez ten czas opłaty za zarządzanie aktywami, kosztem świadczenia emerytalnego. Dodatkowo emerytura z tego źródła nadal byłaby narażona na kryzysy finansowe i załamania giełdowe i nie podlegałaby waloryzacji. Jest to rozwiązanie niezwykle krzywdzące dla przyszłego emeryta.
Wysokie koszty i ryzyko były właśnie tymi czynnikami, które spowodowały upadek forsowanej przez lobbystów rynku finansowego koncepcji tzw. zakładów emerytalnych, które miały wypłacać emerytury z OFE (prezydent Lech Kaczyński w 2009 r. zawetował ustawę o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych). To, że IKE miałyby wypłacać emerytury pochodzące ze środków przekazanych z OFE, oznacza, że ZUS nie otrzymałby już tych pieniędzy (obecnie trafiają do niego w wyniku wspomnianego suwaka, w 2016 r. to kwota 5 mld zł). Realizacja proponowanej koncepcji oznacza zatem definitywne przechwycenie przez rynek finansowy środków z OFE i niemożność przeznaczenia ich na finansowanie bieżących i przyszłych emerytur. Gdyby owe trzy czwarte środków z OFE przenieść do Funduszu Rezerwy Demograficznej, byłoby o ponad 100 mld zł więcej na emerytury wypłacane przez ZUS.
Jeśli te pieniądze pójdą na rynek finansowy, rząd będzie musiał podnieść podatki albo zaciągnąć dodatkowe pożyczki, dramatycznie obciążając całe społeczeństwo. W tym miejscu nasuwa się nieuchronnie stwierdzenie, że ten planowany manewr sprywatyzowania gigantycznych publicznych pieniędzy (pod nośnym hasłem „przekazania Polakom”) znajdujących się w OFE jest nie tylko absurdalny, ale też prawnie i moralnie niedopuszczalny.
Po tym jak pieniądze z OFE zostałyby przeniesione na rynek finansowy, na indywidualnych kontach w ZUS byłaby ostatecznie zapisana niższa kwota, co dla wielu osób oznaczałoby, że nie wypracowały nawet emerytury minimalnej. Spowodowałoby to konieczność wydawania większych środków z budżetu na dopłaty do minimalnych emerytur dla osób, które będą mieć odpowiedni staż ubezpieczeniowy.
W programie nie ma informacji, czy OFE przemienione w IKE byłyby dalej zasilane częścią ogólnej składki emerytalnej, czy też cała składka 19,52% byłaby kierowana tylko do ZUS. Gdyby zastosowano pierwszy wariant, powielałby się dotychczasowy mechanizm zadłużania państwa z powodu OFE. Trzeba też dodać, że obecnie działające PTE, nie mając pewności, że od 2018 r. będą mogły dalej uczestniczyć w dotychczasowym biznesie emerytalnym, zapewne nie oprą się pokusie wykonania bezkarnie licznych transakcji aktywami OFE na korzyść swoją i podmiotów zaprzyjaźnionych, w tym bezpowrotnego wytransferowania za granicę części środków. Było to możliwe także do tej pory, bo system OFE po prostu tak ma, ale do 2018 r. jest dużo czasu, by zrobić to na większą skalę. W Argentynie, zanim ogłoszono w 2008 r. plany likwidacji tamtejszych OFE, służby specjalne zajęły dokumenty, zbiory danych i komputery, by fundusze nie mogły już wykonać żadnej operacji.
Przymusowy III filar
Do PPK/IPK pracownik wpłacałby składkę w wysokości 2% miesięcznego wynagrodzenia (dobrowolnie dodatkowo mógłby wpłacać kolejne 2%). Z kolei składka pracodawcy wynosiłaby 2% wynagrodzenia pracownika (w tym 0,5 pkt proc. pochodziłoby z Funduszu Pracy i stanowiłoby wkład państwa), a dodatkowo pracodawca dobrowolnie mógłby wpłacać kolejny 1% tego wynagrodzenia. Na początku, przez pierwsze dwa lata, domyślną instytucją finansową obsługującą PPK byłaby instytucja rządowa – Polski Fundusz Rozwoju, który miałby oferować fundusze inwestycyjne o profilu dopasowanym do wieku oszczędzających. Indywidualne plany kapitałowe mogłyby być obsługiwane także przez prywatne instytucje finansowe. Obowiązek dotyczący PPK objąłby w pierwszej kolejności, czyli od stycznia 2018 r., pracowników firm zatrudniających powyżej 250 osób, od lipca 2018 r. te zatrudniające od 50 do 249 pracowników, a od stycznia 2019 r. zatrudniające od 20 do 49 osób. Jeśli chodzi o firmy, w których zatrudnienie wynosi mniej niż 19 osób, musiałyby one wybrać między PPK a IPK. Kluczowe dla całej propozycji jest to, że w programie zakłada się automatyczne zapisanie do planów kapitałowych wszystkich pracowników w wieku od 19 do 55 lat. Pracownik miałby prawo zrezygnować z udziału w PPK/IPK poprzez złożenie stosownego oświadczenia w ciągu trzech miesięcy od utworzenia danego planu.
Rozwiązanie takie stanowić może w istocie pułapkę dla milionów osób, które w wyznaczonym okresie oświadczenia nie złożą, np. z braku czasu, przez niedostatek wiedzy czy z obawy o utratę pracy. Tak naprawdę na to właśnie jest obliczona ta propozycja dotycząca PPK i IPK. Dzięki przyjęciu zasady, że wszystkich automatycznie zapisze się do tego systemu, a jeśli ktoś chce, może się z niego wypisać, do gry na rynku finansowym zostaną ściągnięte pieniądze z wynagrodzeń milionów osób, które z własnej inicjatywy i woli takiej decyzji w ogóle by nie podjęły. Autorzy propozycji zakładają, że aż o 5,5 mln wzrośnie liczba osób uczestniczących w programach emerytalnych III filara przy zakładanej partycypacji na poziomie 75% pracowników. Dałoby to rocznie ok. 12 mld zł nowych oszczędności w III filarze przy średniej składce 4% lub 22 mld zł przy składce 7%. Założono zatem, że świadomie z planów kapitałowych wycofa się ok. 25% pracowników, co nie wydaje się realistyczne. Można mieć obawy, że zrobi to nie więcej niż 15%, zważywszy na konieczność aktywnego działania (złożenie oświadczenia), które – jak pokazuje praktyka – podejmują tylko nieliczni. W efekcie ogromna rzesza pracowników (także bardzo ubogich) mniej lub bardziej nieświadomie będzie przekazywać część miesięcznego wynagrodzenia na rynek finansowy, zmniejszając swój dochód i możliwości finansowania swoich potrzeb, także elementarnych, np. jedzenia dla dzieci. W przedstawionej propozycji nie mówi się, że z planów kapitałowych będzie można wycofać się później. Tak więc ci, którzy raz zostaliby wcieleni do tych planów, pozostaliby w nich na długie lata, a może i dziesięciolecia. Fakt, że nie można byłoby zaprzestać wpłacania składek w dowolnym momencie, oznacza, że ta składka płacona przez pracownika i pracodawcę nabrałaby charakteru przymusowego i stała się w istocie specyficznym podatkiem. Ponadto ze zgromadzonych funduszy można byłoby skorzystać dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego (poprzez wypłatę jednorazową w wysokości do 25% środków oraz wykup renty terminowej lub wieczystej). W ten sposób rynek finansowy byłby zasilany z płac pracowników przez dziesiątki lat dzięki stosowaniu przymusu państwowego. Pod tym względem tak rozumiany III filar nie różni się w zasadzie od przymusowego II filara emerytalnego w postaci OFE.
Niezwykle optymistycznie przedstawiono w programie kalkulacje efektów, jakie przyszli emeryci mają uzyskać z oszczędzania w ramach planów kapitałowych. Otóż przy składce w wysokości 4% wpłacanej przez 40 lat stopa zastąpienia wzrosłaby aż o 15 pkt proc. przy niezwykle nierealistycznym założeniu, że realna roczna stopa zwrotu z inwestycji wyniosłaby w tym okresie 3%. Przy składce 7% stopa zastąpienia byłaby wyższa aż o 26 pkt proc. Liczby te robią wrażenie, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że w obecnym systemie, gdy cała składka emerytalna wynosi 19,52% wynagrodzenia, szacowana stopa zastąpienia w 2060 r. to zaledwie ok. 30%. W efekcie dzięki PPK i IPK ze składki wielokrotnie mniejszej można by znacznie podwyższyć emeryturę, tak by mogła ona stanowić w przyszłości około połowy ostatniego wynagrodzenia. Stwarza to wrażenie, że inwestowanie na rynku finansowym jest cudownym sposobem na zwiększenie emerytury. Obietnice te mogą śmiało konkurować ze składanymi przez twórców reformy z 1999 r. obietnicami o emeryturach zapewniających starym ludziom dostatnie życie i wakacje „pod palmami”, które okazały się jednym wielkim oszustwem. Ci, którzy obecnie mamią takimi obietnicami, pomijają to, że kolejne kryzysy finansowe i załamania giełdowe mogą drastycznie obniżyć wartość zgromadzonych aktywów, podobnie jak opłaty i prowizje pobierane przez zarządzające nimi instytucje.
Istotne jest też to, że niemal trzecia część tej dodatkowej stopy zastąpienia byłaby rezultatem stosowania przez państwo zachęt dla pracowników i pracodawcy w odniesieniu do składek wpłacanych do PPK/IPK. Zachęty te obejmowałyby m.in. zwolnienie pracodawcy i pracownika ze składek płaconych na ubezpieczenie (ZUS), uznanie składki wpłacanej przez pracodawcę za koszt uzyskania przychodu, dofinansowanie dla pracodawcy w wysokości 0,5 pkt proc. składki z Funduszu Pracy, a także przekazanie ze środków publicznych do składki kwoty 250 zł (tzw. składka powitalna). Wszystkie te zachęty oznaczają ubytek środków publicznych, w tym środków przeznaczonych na wypłatę bieżących emerytur, i konieczność dalszego zadłużania państwa, by pokryć ZUS ubytek składki emerytalnej powstały na skutek przyznania pracownikowi i pracodawcy powyższych preferencji. Ten negatywny dla finansów publicznych efekt byłby tym większy, im więcej osób zostałoby wciągniętych do planów kapitałowych.
Warto również podkreślić, że nie ma żadnej gwarancji, że środki, które miałyby być gromadzone w planach kapitałowych przez dziesiątki lat, nie zostaną utracone na skutek kryzysów finansowych, inflacji, defraudacji czy upadłości instytucji zarządzających. Z kolei danie przez państwo jakichkolwiek gwarancji w III filarze byłoby bez sensu, bo oznaczałoby dalej stosowanie zasady, że zyski przypadają instytucjom finansowym, a koszty obciążają całe społeczeństwo.
W tym duchu można także ocenić zaproponowane w programie obniżenie podatku od zysków kapitałowych, w tym od długoterminowych inwestycji (powyżej jednego roku). Takie obniżenie podatku wskazywałoby też, że państwo bardziej sobie ceni ludzi żyjących z kapitału niż z pracy.
Co zamiast OFE
Podstawowym warunkiem tak propagowanych w programie wyższych oszczędności są wyższe płace i odejście od polityki ostatniego ćwierćwiecza, że Polska konkuruje głównie niskimi płacami. Pieniądze publiczne, które można zebrać także przez dodatkowe podatki, państwo może bezpośrednio, poprzez swoje agendy, zainwestować w potrzebne projekty infrastrukturalne, wspieranie polityki innowacyjnej oraz naukę i prace badawczo-rozwojowe. Nie ma żadnego uzasadnienia kierowanie wielkiego strumienia pieniędzy publicznych do pośredników działających na rynku finansowym i nadmuchiwanie tymi pieniędzmi bańki spekulacyjnej na giełdzie. Giełda powinna zacząć radzić sobie sama i opierać się na mechanizmach rynkowych. Planowane przekazanie na rynek finansowy wielkich pieniędzy publicznych oraz pracowniczych pod pretekstem zwiększenia emerytur nie jest rozwiązaniem problemów, przed którymi stoi polski system emerytalny. Oznacza dalsze brnięcie w system kapitałowy, który występuje jedynie w nielicznych krajach i nigdzie nie był w stanie zapewnić ludziom na starość środków niezbędnych do życia.
Autorka jest profesorem, kierownikiem Katedry Finansów Międzynarodowych w SGH. Jej publikacja „OFE. Katastrofa prywatyzacji emerytur w Polsce” otrzymała główną nagrodę w konkursie Economicus w 2014 r. na najlepszą książkę szerzącą wiedzę ekonomiczną. W latach 2014-2015 była członkinią Prezydenckiej Komisji ds. Reformy Systemu Emerytalnego w Chile, autorką koncepcji przywrócenia publicznego, repartycyjnego systemu emerytalnego PAYG
Foto Krzysztof Żuczkowski
