Pieniądze na cele socjalne można wydawać w sposób bardziej efektywny
Naczelnym celem programu wicepremiera Hausnera jest racjonalizacja gospodarowania środkami publicznymi, także w sferze wydatków socjalnych. Zły stan finansów publicznych wymaga oszczędności w zakresie polityki społecznej odnoszącej się do osób niepełnosprawnych. Nie możemy jednak zapominać, że bez systemowej pomocy ze strony państwa, a więc całego społeczeństwa, osoby niepełnosprawne nie są w stanie samodzielnie rozwiązać wielu swoich ważnych problemów, że z natury rzeczy ich egzystencja kosztuje więcej niż byt obywateli pełnosprawnych.
Nad szczegółowymi propozycjami pracuje pięć zespołów ekspertów powołanych przez wicepremiera Hausnera. Zagadnieniami aktywizacji zawodowej i rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych zajmuje się Zespół IV. Dokonał on analiz, ocen i propozycji zawartych w tzw. Zielonej Księdze. Uzgodniono, że ze względu na kontrowersyjne oceny i nieścisłości w wyliczeniach księga ta, w części opisującej problematykę osób niepełnosprawnych, nie może aspirować do roli propozycji rządowych. Może być natomiast podstawą do debaty.
Na podstawie wniosków wypływających z debaty społecznej oraz rekomendacji zespołów ekspertów rząd przyjmie projekty zapisów ustawowych. Potem rozpocznie się normalna procedura legislacyjna zmierzająca do uchwalenia i wdrożenia nowego, bardziej efektywnego i skuteczniejszego systemu zatrudniania oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.
Niech pracodawcy zlikwidują PFRON
Uważamy, że nie tylko zły stan środków publicznych powinien wyznaczać projektowane zmiany. Są jeszcze inne przesłanki, które należy brać pod uwagę.
Najważniejsza wynika z sytuacji demograficznej naszego społeczeństwa. Ze spisu powszechnego przeprowadzonego w 2002 r. wynika, że w Polsce narasta zjawisko niepełnosprawności. Wynik informujący, że co siódmy obywatel RP jest osobą niepełnosprawną, musi niepokoić, ale także powinien być sygnałem do kompleksowego potraktowania tego problemu w polityce państwa.
Inną przesłanką wskazującą na potrzebę reformy obecnego systemu wspomagania finansowego rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych jest rychłe członkostwo w Unii Europejskiej i związane z tym obowiązki dostosowania polskich rozwiązań do prawa i norm europejskich oraz konieczność pełnego wykorzystania środków unijnych.
Nie powinniśmy również zapominać o naszym dorobku. Przez lata gromadziliśmy doświadczenia, które zaowocowały mianem „polskiej szkoły rehabilitacji”, stworzyliśmy doceniany w świecie system rehabilitacji niepełnosprawnych.
Obecnie funkcjonują, niezależnie od siebie, dwa źródła zasilające system rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych:
* budżet państwa, który dostarcza 57% wszystkich środków,
* Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – 43%.
Środki budżetu państwa pochodzą z podatków. Środki PFRON są zbierane poza systemem podatkowym i pochodzą z wpłat – kar, jakie wnoszą pracodawcy z otwartego rynku pracy. Łącznie z obu źródeł jest to około 3,8 mld zł w skali roku.
Obowiązek dokonywania wpłat na PFRON nakładany jest na pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników, jeżeli nie osiągają minimum 6% zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Warto zauważyć, że w tym systemie tkwi ekonomiczny mechanizm likwidacji PFRON. Otóż gdyby wszyscy pracodawcy zechcieli nagle zatrudnić co najmniej 6% osób niepełnosprawnych, wpływy PFRON wynosiłyby praktycznie zero i tyle wynosiłby również wskaźnik bezrobocia wśród niepełnosprawnych. Niestety, życiowa praktyka nie sprzyja tym oczekiwaniom.
Duże koszty, nikłe efekty
Nie ulega wątpliwości, że dotychczasowy system finansowego wspomagania rehabilitacji zawodowej i społecznej wymagał reform. Środki publiczne kierowane na rehabilitację zawodową były zbyt wysokie w stosunku do osiąganych efektów. Wskaźniki zatrudnienia, szczególnie na otwartym rynku pracy, są za niskie, mimo że przedsiębiorcy funkcjonujący na tym rynku płacą kary za niezatrudnianie co najmniej 6% osób niepełnosprawnych. Pomoc publiczna wspierająca zatrudnienie osób niepełnosprawnych nie była dostatecznie powiązana z osobą wymagającą wsparcia i kosztami ponoszonymi przez pracodawcę z tego tytułu.
Nowelizacja ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych spowodowała istotne zmiany w sposobie finansowania i zatrudniania osób niepełnosprawnych. System dofinansowania rehabilitacji zawodowej został przeorientowany w kierunku wspierania wszystkich zatrudnionych niepełnosprawnych, niezależnie od miejsca zatrudnienia, więc nie tylko tych, którzy pracują w zakładach pracy chronionej. Te zmiany korespondują z rozwiązaniami stosowanymi w krajach Unii Europejskiej. Kształt nowych rozwiązań prawnych może sprzyjać wyższej efektywności środków kierowanych na wsparcie aktywizacji zawodowej i rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych. Wiele zapisów tej nowelizacji weszło w życie od 1 stycznia 2004 r. Jest więc za wcześnie, aby oceniać ich skuteczność.
Wiadomo jednak, że lepsze wykorzystanie środków publicznych to cel, do którego należy stale dążyć. Wsparcie finansowe osoby niepełnosprawnej powinno być bardzo zindywidualizowane, dostosowane do osobistych predyspozycji i ułomności konkretnego człowieka na stanowisku pracy. Przy okazji warto się zastanowić, czy finansowym wsparciem w dotychczasowej skali obejmować osoby z lekkim stopniem niepełnosprawności, najpowszechniejszym w Polsce. W innych krajach osoby o tym stopniu niepełnosprawności praktycznie nie korzystają ze wsparcia systemowego, mogą liczyć jedynie na pomoc doraźną.
Innym ważnym zagadnieniem jest rola chronionego rynku pracy. Czy zakłady pracy chronionej mają mieć właściwie monopol na zatrudnianie osób niepełnosprawnych, jak obecnie? Czy może powinny zatrudniać głównie osoby bardziej poszkodowane przez los, które rzeczywiście nie mogą znaleźć zatrudnienia na otwartym rynku pracy? Jak stworzyć zapotrzebowanie na masowe zatrudnianie osób niepełnosprawnych?
Trzeba uporządkować system orzekania o niepełnosprawności. Wzorem innych krajów europejskich powinniśmy stworzyć sieć ośrodków przygotowania niepełnosprawnych do pracy, gdzie indywidualnie określano by możliwości zawodowe, a także potrzebne dodatkowe wyposażenie stanowisk pracy. Pozwoli to osobom niepełnosprawnym na uzyskanie maksymalnej wydajności i jakości pracy.
Więcej kreacji czy kontroli?
Podstawowym źródłem finansowania tego systemu powinien pozostać Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wspierany w racjonalnym zakresie przez budżet państwa. Należy także utrzymać dotychczasowy mechanizm pobierania wpłat na fundusz (czyli system kwotowy). Otwarta pozostaje jednak kwestia, od jakiego poziomu pracodawca powinien być ustawowo zobowiązany do wpłat na PFRON albo zatrudniania osób niepełnosprawnych. Czy pozostawić dotychczasowy próg 25 etatów, czy obniżyć go do 16 lub 20 etatów? Pytanie dotyczy również wskaźnika 6% wymaganego zatrudnienia osób niepełnosprawnych – czy nie należy go obniżyć do 5%, a jeżeli tak, to pod jakimi warunkami?
Inna grupa pytań dotyczy funkcji PFRON. Czy powinna to być jedynie instytucja finansowa, jak to ma miejsce obecnie, czy też jego funkcje i kompetencje winny być poszerzone o elementy kreowania polityki państwa wobec aktywizacji zawodowej i społecznej niepełnosprawnych? Jakie instrumenty powinien otrzymać PFRON, by skuteczniej egzekwował wpłaty i efektywniej kontrolował gospodarowanie środkami publicznymi kierowanymi przez fundusz do beneficjentów?
Dla najciężej poszkodowanych
Zasadnicza kwestia sprowadza się do pytania, gdzie szukać oszczędności. W moim przekonaniu, oszczędności należy szukać głównie w wydatkach, które bezpośrednio finansuje budżet państwa. Wskazane jest, aby w nowym systemie preferować aktywizację zawodową i rehabilitację społeczną ludzi znacznie poszkodowanych. Wyraźnie powiązać pomoc z dodatkowymi kosztami ponoszonymi w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych. Kierować tę pomoc do osoby imiennie do niej zakwalifikowanej w nowym systemie orzekania i przygotowania do pracy. W całym systemie trzeba położyć większy nacisk na wczesne przeciwdziałanie niepełnosprawności i edukację osób niepełnosprawnych. Na rynku pracy obok mechanizmów ekonomicznych należy wprowadzić również elementy prawa zapobiegającego dyskryminowaniu niepełnosprawnych.
PFRON, nastawiony głównie na wspomaganie rehabilitacji zawodowej i powiązanej z nią rehabilitacji społecznej, powinien być autentycznym funduszem celowym, autonomicznym wobec budżetu, zapewniającym finansowanie przez rynek pracy rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Byłoby to spełnienie postulatu przedsiębiorców, by środki finansowe pochodzące od pracodawców trafiały na rynek pracy. Jeżeli zaś te środki wchłonie budżet państwa, zawsze będą problemy z przeznaczaniem ich w dostatecznej wielkości na cele związane z zaspokajaniem potrzeb osób niepełnosprawnych.
Autor jest dyrektorem Wydziału Programowania Pomocy Publicznej i Analiz PFRON
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy