To ostatnia chwila na ratowanie finansów naszego państwa – uważa prof. Andrzej Wernik
Teraz, gdy Sejm rozpoczyna właśnie pracę nad propozycjami podatkowymi koalicji SLD-UP, warto uświadomić sobie, jaki właściwie jest stan finansów naszego państwa. Każde kolejne przybliżenie tegorocznych dochodów budżetowych daje coraz gorszy wynik.
Uchwalona w sierpniu nowelizacja budżetu mówiła o dochodach mających wynosić 152,5 mld zł. Były to pobożne życzenia, ponieważ już wtedy prognozowano, że można liczyć najwyżej na 144 mld. Ministerstwo Finansów popełniło poważne błędy w planowaniu. Okazało się, że więcej, niż zakładano, trzeba było zwrócić z tytułu zaliczek pobranych na podatek od dochodów osobistych; nierealne okazały się plany ograniczenia przemytu. Po upływie kilku tygodni widać już, że sytuacja jest gorsza, niż uważano w sierpniu – sądzę, że dochody budżetowe nie przekroczą141,5 mld zł przy wydatkach 173 mld zł. Moja prognoza jest zgodna z obecnymi przewidywaniami Ministerstwa Finansów.
Oznacza to, że faktyczny deficyt będzie większy niż 29 mld zł, zapisanych w nowelizacji budżetu dokonanej przez poprzedni parlament.
Wydatki wciąż za duże
Sytuacja finansowa kraju jest poważna. Nowy rząd w październiku zdecydował więc o obniżce wydatków o 8,5 mld zł. Poprzedni gabinet też o tym mówił, ale jakoś nie udało mu się sprawy doprowadzić do końca. Obecna Rada Ministrów podjęła taką decyzję… i spotyka się z zarzutami o drastyczne obcinanie wydatków ze szkodą dla społeczeństwa. Tymczasem w rzeczywistości nie są to żadne straszliwe cięcia. Finanse państwa są w takim stanie, że ta obniżka wydatków nie wystarczy, by rząd mógł utrzymać się w granicach deficytu zapisanego w obecnym budżecie. Łatwo sobie wyobrazić, jak obecna opozycja potraktuje fakt ewentualnego naruszenia ustawy budżetowej przez Radę Ministrów i przekroczenie limitów wydatków.
Po obniżce o 8,5 mld zł wydatki budżetu w IV kwartale mają wynieść 48,5 mld. W tym samym okresie ubiegłego roku wydano 39 mld zł. Okazuje się więc, że wydatki budżetowe zostały tak rozdęte (w I kwartale bieżącego roku deficyt wynosił niemal 15 mld zł, co było gigantyczną sumą, stanowiącą 32% wydatków państwa), że nawet po wszystkich „drastycznych” cięciach zaordynowanych przez obecny rząd wydamy aż o 24% więcej niż w IV kwartale roku 2000. W istocie więc są to kosmetyczne redukcje, niewystarczające do naprawy sytuacji. W tym roku jednak innych cięć już nie będzie, bo wymagałoby to bardzo ciężkiej przeprawy ministra finansów z całą resztą gabinetu.
W roku bieżącym i przyszłym tempo wzrostu gospodarczego raczej nie przekroczy 1,5% – przede wszystkim ze względu na stagnację rysującą się w gospodarce światowej. Niektórzy zakładają, że pod koniec roku w Polsce nastąpi ożywienie gospodarcze – choć nie wiem, na jakiej podstawie, bo na świecie nic takiego nie następuje. Wielu polityków wyobraża sobie, że znajdujemy się w jakiejś niszy, gdzie, niezależnie od tego, co się dzieje na świecie, będziemy mieć wysoki i wyrównany wzrost gospodarczy. Tymczasem prawda jest taka, że jesteśmy w bardzo dużym stopniu zależni od koniunktury światowej.
Skąd wziąć pieniądze?
Niezależnie od tego, czy chodzi o 29 mld zł, czy może o 32 mld, jest to już duży deficyt, przekraczający 4% Produktu Krajowego Brutto. Polska jest w stanie, można powiedzieć, przedrecesyjnym. W krajach strefy euro za maksymalną granicę deficytu (liczonego jednak nieco inaczej niż u nas) przyjęto 3% PKB.
Pytanie, skąd mamy wziąć środki na jego sfinansowanie. Tu nie ma cudów – żeby wydawać, trzeba mieć. Budżet państwa także nie może wydać więcej, niż ma. Państwo, by sfinansować swoje wydatki, musi zatem skądś zdobyć pieniądze.
Są trzy najważniejsze źródła finansowania deficytu: prywatyzacja, sprzedaż skarbowych papierów wartościowych oraz zmiana stanu środków pieniężnych na rachunkach skarbu państwa w NBP – czyli naruszenie rezerwy budżetowej, gdzie jest ok. 5 mld zł, którymi państwo mogłoby zadysponować.
Perspektywy prywatyzacji są mocno nieokreślone. Pani Kamela-Sowińska do końca mówiła o uzyskaniu 18 mld zł, min. Kaczmarek jest ostrożniejszy i nie godzi się na niektóre transakcje. Prywatyzacja przyniesie więc może 10-12 mld zł.
To wszystko nie wystarczy na załatanie dziury w budżecie. Państwo musi zatem pożyczać – czyli sprzedawać obligacje i bony skarbowe. I pożycza coraz więcej. Zadłużenie krajowe skarbu państwa wynosi ponad 163 mld zł, z czego dług z tytułu papierów skarbowych wynosi 153 mld zł (w tym roku wzrósł on o 17 mld zł). Gdybyśmy stale nie sprzedawali papierów wartościowych, nie byłoby ani środków na bieżące wydatki państwa, ani na wykup tych papierów, których termin już upłynął. Deficyt musi więc zostać sfinansowany w dużej mierze papierami skarbowymi.
Droga ku przepaści
To brzmi dość niewinnie: sprzedać więcej papierów wartościowych i załatać w ten sposób dziurę budżetową. Ale to ryzykowna droga. Skoro w tym roku sprzedamy więcej obligacji i bonów skarbowych, w nadchodzących latach wzrosną koszty odsetek, płaconych od tych papierów. W tym roku koszt obsługi długu krajowego wyniesie 17 mld zł, ale w roku 2002 wzrośnie już do 22 mld zł.
Jeżeli nie zostałyby wprowadzone proponowane przez obecny rząd zmiany w podatkach, przyszłoroczne dochody budżetu byłyby o 2,5 mld zł mniejsze niż w roku bieżącym. Mielibyśmy zatem sytuację, w której wydatki na obsługę długu rosną, a dochody spadają. To zaś oznaczać musi konieczność obcinania innych wydatków. Ale to praktycznie niemożliwe, bo trzeba by sięgnąć wtedy po wydatki sztywne, których ruszać nie wolno, jak np. środki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.
W roku 2002 konieczne są więc radykalne decyzje zwiększające dochody i zmniejszające wydatki. Koalicja SLD-UP-PSL uzgodniła, że wydatki budżetu państwa w 2002 r. nie mogą przekroczyć 183 mld zł. Przy dochodach wynoszących 139 mld zł powstałby deficyt 44 mld zł, a zatem znacznie większy od tegorocznego.
Jakieś 4 mld zł można będzie zdobyć dzięki podwyżkom stawek podatków – to właśnie te propozycje rządowe, nad którymi zaczyna pracować Sejm. Natomiast 40 mld zł należy uzyskać ze sprzedaży obligacji i bonów skarbowych. To oznacza, że państwo musi sprzedać w 2002 r o jedną trzecią więcej papierów wartościowych niż w roku bieżącym. To bardzo duży przyrost i w kolejnym roku koszty obsługi tego długu wzrosną o 5-6 mld zł. Ponownie więc zabrakłoby pieniędzy na wydatki, zwłaszcza że przecież wpływy z prywatyzacji spadają. Trzeba będzie podwyższać stawki podatkowe, coraz bardziej zwiększać sprzedaż państwowych papierów wartościowych. W kolejnym roku wydatki na ich obsługę znowu wzrosną. To prosta droga do katastrofy, która nastąpi za dwa, trzy lata.
Lekarstwo trochę gorzkie
Już 40-miliardowy deficyt jest za wysoki jak na możliwości państwa. W pewnym momencie rynek finansowy może uznać, że Polski nie będzie już stać na regulowanie zobowiązań związanych ze swoimi papierami wartościowymi, i przestanie je kupować. Naszemu państwu zabraknie pieniędzy, nastąpi krach. A wszystko to w warunkach recesji, bo do tego, by rynek interesował się polskimi papierami wartościowymi, muszą one być wysoko oprocentowane, zaś wysokie stopy procentowe nie sprzyjają koniunkturze.
Jeżeli zatem nie ograniczymy rozmiarów deficytu, wpadniemy w pułapkę. Na razie jeszcze większość analityków na światowych rynkach finansowym uważa, że Polska poradzi sobie z tym ciężarem. Ale struna jest już naciągnięta do granic możliwości.
Bardzo wiele zależy więc od tego, czy parlament przyjmie rządowe propozycje podatkowe. Podwyżki podatków nigdy nie są dobre dla gospodarki, ale w tym wypadku nie mamy innego wyjścia, bo nadmierny deficyt byłby jeszcze gorszy.
Takie pomysły jak zamrożenie progów podatkowych, likwidacja ulgi budowlanej albo opodatkowanie dochodów z lokat bankowych mają w zasadzie dosyć racjonalny charakter. Argumenty wysuwane przeciw nim – np. że ludzie wyjmą pieniądze z banku i schowają do szuflady – są po prostu dziecinne. Natomiast nie ulega wątpliwości, że nie będzie to sprzyjało obniżaniu stóp procentowych. Propozycje rządu stanowią więc w ostatecznym rozrachunku lekarstwo wprawdzie nieco gorzkie, ale pożyteczne.
Prof. Andrzej Wernik jest specjalistą od spraw budżetu, jednym z czterech niezależnych ekspertów powołanych w sierpniu przez rząd do oceny finansowego stanu państwa.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy