Koniec z dopłatami bezpośrednimi?

Kierunek reform Wspólnej Polityki Rolnej w Unii Europejskiej

Dyskusje na temat zakresu koniecznych zmian we Wspólnej Polityce Rolnej (WPR) oraz sposobów ich przeprowadzenia ujawniają różne poglądy, niekiedy dość radykalne. Polska jest żywotnie zainteresowana dokonującymi się w tym zakresie zmianami, gdyż mogą one zasadniczo zmienić bilans korzyści i kosztów integracji widziany z punktu widzenia polskiego rolnictwa. Warto zatem zapoznać się z jednym z projektów zasadniczych zmian w systemie płatności bezpośrednich, jaki zaproponowali Alan Swinbank i Stefan Tangerman.
Proponowane zmiany powinny usunąć istotne bariery rozwojowe, jakie występują obecnie, i przyczynić się do poprawy rentowności gospodarstw rolnych oraz zwiększenia konkurencyjności rolnictwa europejskiego. W obecnych uwarunkowaniach rolnicy muszą uprawiać rośliny lub utrzymywać inwentarz, by spełnić warunki kwalifikujące ich do uzyskania płatności. Farmerzy utrzymują te kierunki, ponieważ wynikające z WPR dopłaty bezpośrednie do powierzchni oraz do sztuki inwentarza są wyższe niż odnotowywane przez nich straty na tych działalnościach. Znaleźliby się oni w znacznie lepszej sytuacji, gdyby dopłat bezpośrednich nie wiązano z wymogiem prowadzenia określonego profilu produkcji czy też posiadania określonego areału.
Powód dla rozdzielenia płatności od produkcji jest logiczną konsekwencją ostatnich reform WPR, które powinny być kontynuowane. Dokonane zostały już cięcia cen, co w części umożliwiło złagodzenie problemu nadwyżek na rynku żywnościowym UE. Jednakże tak długo jak kompensacja za dokonane cięcie cenowe będzie powiązana z wolumenem produkcji, równowaga pomiędzy podażą i popytem będzie podlegać ciągle zakłóceniom. Jest to zresztą działanie przewrotne w sytuacji, jaka ma obecnie miejsce na unijnym rynku, gdzie w efekcie kryzysu spowodowanego chorobą BSE pojawiła się – trudna wcześniej do wyobrażenia – nadwyżka podaży. W zaistniałej sytuacji po prostu tracą sens działania zmierzające do niszczenia wołowiny, gdy nadal utrzymywane są zachęty do jej produkowania, polegające na powiązaniu płatności z liczbą utrzymywanych zwierząt.
Kolejny cel, jaki tej reformie powinien przyświecać, to poprawa pozycji UE w WTO (Światowa Organizacja Handlu). Płatności bezpośrednie funkcjonujące w swej dotychczasowej formule, tzn. w powiązaniu z produkcją, mają charakter instrumentu kwalifikowanego w ramach zasad WTO do grupy „blue box”. Gdyby UE zdecydowała się na oddzielenie płatności od produkcji, pozwoliłoby to zaliczyć do grupy „green box”, a zatem do grupy płatności, które nie mają charakteru zakłócającego funkcjonowanie rynku, a tym samym wolnych od wszelkich restrykcji ilościowych wynikających z porozumień WTO.
Podejmując decyzję o oddzieleniu płatności bezpośrednich od przyszłych decyzji produkcyjnych, równocześnie przesądzono by o tym, że wypłaty z tytułu obligacji nie byłyby w żaden sposób uzależnione od spełnienia szczególnych wymogów odnoszących się do sposobu użytkowania ziemi, dobrostanu zwierząt czy ochrony środowiska.

Płatności z tytułu posiadania obligacji

przysługiwałyby w sposób bezwarunkowy. Wszyscy, którzy będą chcieli uprawiać ziemię czy utrzymywać zwierzęta, będą musieli przestrzegać norm i wymogów środowiskowych oraz stosować się do szczególnych ograniczeń ustanawianych przez kraj lub UE. Każdy, kto te wymogi i ograniczenia naruszy, narazi się na restrykcje karno-skarbowe. Jedynie ci, którzy będą dostarczać szczególnych „dóbr” lub „usług” środowiskowych – powyżej minimalnych standardów dobrego gospodarowania – będą mogli zakontraktować swe usługi w zamian za płatności w ramach WPRWR (Wspólna Polityka Rolna i Rozwoju Wsi). Działania te będą mogły być finansowane z przyszłych oszczędności budżetowych uzyskanych dzięki wdrożeniu przedstawionego programu opartego na obligacjach.
System obligacji w swej filozofii nie różniłby się w sposób radykalny od obecnej WPR. Powinno się go raczej postrzegać jako logiczne następstwo ewolucji obecnego systemu płatności bezpośrednich. Można po prostu przyjąć, że byłyby one wypłacane w nieco zmodyfikowanej formie i stąd nie ma mowy o jakimkolwiek zwiększeniu kosztów budżetu UE. Dla wyjaśnienia, w jaki sposób miałby funkcjonować ten system, można go przedstawić za pomocą sześciu kolejnych etapów zmian obecnego modelu. Etapy te w sposób stopniowy przekształciłyby płatności bezpośrednie w całkowicie rozwinięty system obligacji. Opisywana transformacja może zatrzymać się na dowolnym etapie, choć z całą pewnością w interesie zarówno rolników, jak i całej gospodarki – a zwłaszcza międzynarodowego handlu – będzie zrealizowanie wszystkich tych etapów.
Etap I polega na oddzieleniu płatności bezpośrednich w produkcji roślinnej od sposobu użytkowania ziemi.
Przyszłe płatności bazowałyby na areale gruntów uprawniających rolnika do płatności w ostatnim okresie referencyjnym, natomiast nie byłyby w żaden sposób uzależnione od sposobu użytkowania tej ziemi przez rolnika. Większość korzyści wynikających z wdrożenia tego ujawniłaby się natychmiast, jako że rolnik nie byłby już zmuszany do prowadzenia tych nieefektywnych kierunków produkcji, które utrzymuje obecnie jedynie dla spełnienia wymogów kwalifikujących go do płatności. Co więcej, przyszłe płatności z tego tytułu od razu przekształciłyby się ze spornych, traktowanych jako komponent „blue box” w składnik powszechnie akceptowanego „green box”.
Etap II polega na zastosowaniu tej samej zasady co w etapie I do produkcji zwierzęcej.
Przyszłe płatności z tytułu liczby sztuk inwentarza (bydła, owiec) bazowałyby na liczbie sztuk inwentarza, jakie uprawniały dotychczas do uzyskiwania płatności bezpośrednich, np. średniej z ostatnich trzech lat przed wprowadzeniem reformy. Tak jak w przypadku produkcji roślinnej, przyznane uprawnienie będzie traktowane jako stałe, bez względu na liczbę sztuk inwentarza, które farmer zdecyduje się faktycznie utrzymywać w przyszłości. To specyficzne uprawnienie przyznawane gospodarstwu mogłoby być przykładowo powiązane z gruntami (np. użytkowanymi UZ), przekształcając dotychczasowe płatności na sztukę inwentarza w płatności przeliczane na hektar, a przyznawane odrębnie dla każdego gospodarstwa. Problem polega na tym, że standardowy system płatności za hektar przyczynia się do rażąco dużego zróżnicowania poziomu płatności w stosunku do obecnego systemu płatności ustalanych na podstawie liczby sztuk zwierząt.
Z chwilą zakończenia się dwóch pierwszych etapów przyszłe płatności bazowałyby na poziomie uprawnień uzyskanych w przeszłości, a zatem zbędne stałoby się też rejestrowanie i kontrolowanie, jakie działalności i w jaki sposób rolnik prowadzi w swym gospodarstwie. Już wtedy można by zrezygnować z utrzymywania całego systemu kontroli administracyjnej ukierunkowanej na sposób wykorzystania ziemi czy odłogowania. Ze względu na bezpieczeństwo żywnościowe oraz zagrożenia wiążące się z rozprzestrzenianiem się chorób zwierząt nadal niezbędne byłoby jedynie kontrolowanie i rejestrowanie przemieszczania zwierząt.
W efekcie kroki I oraz II przyczyniłyby się do

powiązania płatności z gruntami,

a oddzielenia ich od produkcji. Tym samym wartość tych płatności znajdowałaby odzwierciedlenie w cenach ziemi rolniczej oraz gospodarstw rolnych, zarówno w przypadkach ich sprzedaży, jak i wydzierżawiania (czynsz dzierżawny). Dla zmian strukturalnych w rolnictwie byłoby to istotnym utrudnieniem, gdyż rolnik zamierzający powiększyć swe gospodarstwo napotykałby dodatkowy problem w postaci sfinansowania transakcji nabycia czy wydzierżawienia dodatkowej ziemi. Ten problem mógłby zostać rozwiązany na etapie III.
Etap III polegałby na oddzieleniu płatności od ziemi (lub gospodarstwa) i przyznaniu ich poszczególnym osobom.
Rolnik otrzymałby w ten sposób dokument uprawniający go do otrzymywania przyszłych płatności, które dotychczas były przypisane do ziemi (lub gospodarstwa). Uprawnienie do płatności nie byłoby uzależnione od tego, co dzieje się z ziemią, a nawet z całym gospodarstwem. Od tego momentu zainteresowani podjęciem działalności produkcyjnej w rolnictwie nie musieliby już płacić sztucznie zawyżanych cen czy też czynszów za wydzierżawienie ziemi rolniczej, które do tego momentu będą odzwierciedlać płatności przypisane gospodarstwu.
Dość trudną kwestią, jaką oczywiście należałoby rozwiązać na tym etapie, byłoby rozstrzygnięcie dotyczące sposobu honorowania różnego rodzaju praw do ziemi rolniczej. W szczególności wiązałoby się to z odpowiedzią na następujące pytanie: czy przyznając płatności osobom fizycznym, uprawnienie dotychczas związane z gruntami wydzierżawionymi powinno się przekazać właścicielowi czy raczej dzierżawcy.
Etap IV wiązałby się z ograniczeniem uprawnień do płatności w czasie, na przykład do 10 lub 20 lat.
Można wprowadzić zasadę regresji wypłat w czasie. Najistotniejsze jest jednak ustalenie daty granicznej, co dałoby zainteresowanym rolnikom pewność uzyskiwania przyszłych płatności w przyjętej perspektywie czasowej. Nawet w przypadku gdyby osoba pierwotnie uprawniona do wypłaty zmarła, uprawnienie podlegałoby dziedziczeniu.
Etap V musiałby definitywnie przesądzić o poziomie tych płatności.
Pewność ta przyczyniłaby się do tego, że zanikłaby dotychczasowa pokusa, by wciąż próbować renegocjować ich poziom. W efekcie zakładając, że rozwiązania formalno-prawne z tego zakresu zostałyby we właściwy sposób przygotowane, jedną decyzją zdeterminowano by na wiele lat poziom płatności. Rozwiązanie w praktyce zapobiegałoby też wprowadzaniu innych, nowych form płatności dla rolników. Gdyby w przyszłości pojawiły się takie pomysły, wymagałoby to uchwalenia nowej legislacji, a uzyskanie zgody państw członkowskich na taki krok będzie wówczas bardzo trudne, o ile w ogóle jest to możliwe.
Etap VI polegałby na przekształceniu uprawnień do płatności w formę obligacji.
Jeżeli do tego momentu wykonano by wszystkie działania opisane w poprzednich etapach, każdy rolnik posiadający uprawnienie do płatności dysponowałby dokumentem, który w sposób wiążący uprawniałby go do otrzymywania w przyjętym horyzoncie czasowym ściśle określonego strumienia rocznych płatności. Ostatnim zatem logicznym i bardzo użytecznym krokiem stałoby się przekształcenie tego uprawnienia w formę obligacji przekazywanej osobie uprawnionej. Rządowy dokument gwarantujący przyszłe wieloletnie płatności przypominałby swym charakterem obligacje, w których następują jedynie wypłaty odsetek, bez wypłaty samego kapitału. Faktyczną wartość takiej obligacji determinowałby rynek, a w praktyce głównie poziom oprocentowania na rynku bankowym. To pozwalałoby pierwotnym posiadaczom obligacji sprzedać je w dowolnym momencie na giełdzie i w ten sposób przekształcić strumień przyszłych płatności w określoną sumę pieniędzy. Środki te mogłyby zostać wykorzystane na przykład na zrealizowanie w gospodarstwie rolnym inwestycji, która przygotowałaby go do nowej sytuacji na rynku.
Za kwestię szczególnie istotną A. Swinbank i S. Tangerman uważają logiczną sekwencję poszczególnych kroków (etapów). Najważniejsze w tej sekwencji jest ich zdaniem to, by etap III (oddzielenie płatności od ziemi lub gospodarstwa i przyznanie ich poszczególnym osobom) był podjęty wówczas, gdy wcześniej płatności zostaną oddzielone od produkcji, a etap VI (przekształcenie uprawnień do płatności w formę obligacji) po definitywnym przesądzeniu kwestii okresu płatności, jak też określeniu z góry ich wysokości.
A. Swinbank i S. Tangerman podkreślają też, że choć szereg korzyści proponowanej reformy powinno ujawnić się już przy podjęciu choćby jednego czy dwóch pierwszych kroków, to pełnia możliwych korzyści – zarówno dla rolników, jak dla całej gospodarki ujawni się

po wdrożeniu całego

przedstawionego pakietu działań. Zwracają oni uwagę, że wprowadzenie systemu obligacji, poza wyeliminowaniem dotychczasowych rygorów, które wymuszają na rolnikach uprawę określonych roślin i utrzymywanie określonych zwierząt inwentarskich – często wbrew ekonomicznemu rachunkowi – tylko po to, by kwalifikować się do płatności, wyeliminowałoby także dotychczasową konieczność administracyjnej kontroli tej działalności, która poważnie obciąża dziś kieszeń podatnika. Przede wszystkim system ten pozwoliłby lepiej wykorzystać obszar europejskiej rolniczej przestrzeni, przyczyniając się do poprawy konkurencyjności wytwarzanych tu produktów na rynku międzynarodowym.
A. Swinbank i S. Tangerman przedstawiają jednak też inne argumenty. Jedną z zasadniczych przesłanek, która uzasadnia ten kierunek działań, jest redukcja budżetowych kosztów poszerzenia UE na Wschód. Obligacje wyemitowano by przecież jedynie dla tej grupy rolników, którzy mieliby utracić płatności dotychczas uzyskiwane. Oznacza to m.in., że polscy rolnicy nie otrzymaliby ani tych płatności, ani też żadnego ekwiwalentu. Prezentując powyższy projekt, jak też całą przedstawioną wraz z nim argumentację – w znacznej części słuszną, trudno więc oprzeć się wrażeniu, że wprowadzenie przedstawionych w opracowaniu propozycji nie leży w interesie polskich rolników, gdyż postawi ich w gorszej sytuacji niż tych, którzy w miejsce płatności bezpośrednich otrzymaliby ekwiwalent w postaci obligacji. Jednocześnie przedstawiony projekt przypomina, że należy liczyć się z perspektywą obniżania cen produktów rolnych. W konsekwencji musiałyby też obniżyć się ceny gruntów rolnych w krajach objętych dziś instrumentami WPR.
Ubiegając się w negocjacjach o objęcie polskiego rolnictwa takimi płatnościami bezpośrednimi, jakie będą otrzymywać rolnicy w UE, warto obserwować dyskusję toczącą się w UE na temat przyszłości WPR. Warto mieć w szczególności na uwadze to, że – o ile przedstawiony projekt znajdzie wystarczające poparcie wewnątrz UE – płatności bezpośrednie mogą przestać istnieć.

AW