Konkordat – niewielkie korzyści, duże koszty

Autor: Paweł Borecki | 22 stycznia, 2018

Konkordat nie zaspokoił aspiracji Kościoła ani nie postawił tamy jego ambicjom politycznym

20 lat temu – 23 lutego 1998 r. – został ratyfikowany konkordat między Polską a Stolicą Apostolską. Jego podpisanie nastąpiło pięć lat wcześniej – 28 lipca 1993 r. Czas zweryfikował nadzieje zwolenników układu z Watykanem. Konkordat nie zaspokoił bowiem aspiracji Kościoła. Nie powstrzymał procesu konfesjonalizacji państwa i życia publicznego. Nie postawił tamy ambicjom politycznym kleru. Kilkakrotnie został ewidentnie naruszony, a wiele jego postanowień do dziś nie doczekało się pełnej realizacji.

Wzorcowy traktat?

Konkordat z 1993 r. był pierwszym tej rangi układem zawartym przez Stolicę Apostolską z państwem postkomunistycznym z Europy Środkowej i Wschodniej. Przedstawiciele Kościoła i niektórzy związani z nim badacze lansowali go jako wzorcowy dla państw naszego regionu. To ocena na wyrost. Konkordat zawiera niejednoznaczne sformułowania i nie reguluje w sposób kompleksowy ani wyczerpujący wszystkich najistotniejszych zagadnień z zakresu stosunków państwo-Kościół.

Niejednoznaczny jest przede wszystkim art. 1 traktatu stanowiący, że „Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska potwierdzają, że państwo i Kościół katolicki są – każde w swojej dziedzinie – niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego”. Sformułowania zawarte w tym artykule mają charakter w znacznej mierze teologiczny, a nie prawny, zostały bowiem zaczerpnięte z par. 76 Konstytucji duszpasterskiej o Kościele w świecie współczesnym Soboru Watykańskiego II. Strona kościelna twierdziła, że wyraża on zasadę przyjaznego rozdziału państwa i Kościoła. Dlaczego zatem nie użyto terminu rozdział? Używanie w stosunku do państwa w relacjach z Kościołem określenia autonomia jest dla państwa degradujące, immanentną cechą państwa jest bowiem suwerenność. Ta sytuacja predysponuje Kościół do forsowania interpretacji kluczowych zasad konkordatu stosownie do bieżących interesów.

Art. 4 ust. 2 traktatu dopuszcza szerokie przyswajanie prawa kanonicznego w polskim porządku prawnym, przewidując generalnie, że kościelne instytucje terytorialne i personalne będą nabywały osobowość prawną na podstawie prawa kanonicznego. Konkordat nie zawiera jednak katalogu tych instytucji. Brakuje także np. zapisu zobowiązującego odpowiedniego ministra, aby ogłosił wykaz takich kościelnych osób prawnych. Świeccy kontrahenci Kościoła muszą zatem znać przepisy prawa kanonicznego, do których dostęp nie jest łatwy. Regulacja konkordatowa narusza zatem zasadę bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Normując w art. 10 tzw. małżeństwo kanoniczne ze skutkami cywilnymi, konkordat nie określa, kto ma obowiązek przekazania w ciągu pięciu dni do urzędu stanu cywilnego zaświadczenia o zawarciu małżeństwa. Jest ono podstawą odpowiedniego wpisu w rejestrze stanu cywilnego, od którego zależy zaistnienie skutków cywilnych małżeństwa kanonicznego.

Art. 12 ust. 1 dotyczący organizacji nauczania religii w przedszkolach i szkołach nie precyzuje, kto ma decydować o uczęszczaniu na lekcje: rodzice czy dzieci, a jeżeli dzieci, to od jakiego wieku. W tym przepisie jest mowa o „woli zainteresowanych”, ale w kontekście prawa rodziców do religijnego wychowania dzieci. Słowem, istotna z punktu widzenia wolności sumienia i wyznania jednostki kwestia nie została jednoznacznie ustalona. W praktyce prawo decydowania o uczęszczaniu na lekcje religii w przedszkolach i szkołach aż do ukończenia przez uczniów 18. roku życia konkordat oddał w ręce rodziców. Jest to rozwiązanie wyraźnie gorsze niż w krajach sąsiednich. W Niemczech już uczniowie 14-letni decydują samodzielnie, czy będą chodzić na lekcje religii. Na Słowacji uprawnienie to przyznano 15-latkom.

Konkordat nie określa też, kto ma finansować wynagrodzenie nauczycieli religii. W sprawie ich kwalifikacji zawodowych odsyła zaś do porozumienia między Ministerstwem Edukacji Narodowej a Konferencją Episkopatu Polski. Tymczasem tak zasadnicza kwestia jak prawo wykonywania zawodu przez ponad 30 tys. katechetów powinna być uregulowana w ustawie.

W rzekomo wzorcowym konkordacie nie unormowano wyczerpująco spraw finansowych duchowieństwa oraz instytucji kościelnych. Art. 22 ust. 2 i 3 przewiduje powołanie specjalnej komisji państwowo-kościelnej, która dopiero ma się zająć koniecznymi zmianami. Powinna ona wziąć pod uwagę obowiązujące ustawodawstwo polskie i przepisy kościelne, uwzględnić potrzeby Kościoła, jego misję oraz dotychczasową praktykę życia kościelnego w Polsce. Pomimo upływu dwóch dekad od wejścia w życie konkordatu komisja ta jednak nie została powołana. Jest to dla państwa polskiego niekorzystne, ponieważ zakres koncesji finansowych na rzecz Kościoła od 1998 r. poszerzył się. To wszystko trzeba będzie uwzględnić, regulując wreszcie kompleksowo status finansowy Kościoła i kleru.

W sumie, jeśli konkordat ma nadal obowiązywać, należy go uzupełnić układami szczegółowymi ze Stolicą Apostolską, zwłaszcza w sprawach finansowych. Gdyby Watykan nie chciał usiąść do stołu negocjacyjnego, rząd może wydać nową, precyzyjną, jednostronną deklarację wyjaśniającą do konkordatu. Zgodnie z konwencją wiedeńską o prawie traktatów będzie ona stanowiła kontekst interpretacyjny układu, który można i trzeba będzie wziąć pod uwagę przy jego stosowaniu.

Postanowienia naruszane…

Pierwszoplanowe zasady konkordatowe autonomii i niezależności państwa i Kościoła w swoim zakresie oznaczają zwłaszcza zakaz ingerencji władz i instytucji kościelnych w proces sprawowania władzy publicznej. Zasady te po wejściu w życie konkordatu były wielokrotnie przez ludzi Kościoła naruszane. Wśród polskich biskupów wyraźna jest tendencja do wykorzystywania prawa państwowego, aby urzeczywistniać katolickie normy moralne. Przykładowo od początku przemian ustrojowych utrzymuje się presja Episkopatu na ustanowienie możliwie szerokiego zakazu przerywania ciąży. Ponadto biskupi bezpośrednio oddziaływali na proces prawodawczy w takich kwestiach jak prawne gwarancje równego traktowania kobiet i mężczyzn, ustanowienie Święta Trzech Króli jako dnia wolnego od pracy, wprowadzenie zakazu handlu w niedzielę, uregulowanie tzw. związków partnerskich i zapłodnienia in vitro, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie czy zakaz sprzedaży piwa na stadionach. W wywieraniu presji na parlamentarzystów biskupi posunęli się nawet do groźby ekskomuniki. Ewidentnym przejawem presji Kościoła na władzę publiczną była wielka manifestacja w Warszawie 29 września 2012 r., zorganizowana przede wszystkim przez Radio Maryja przeciwko polityce rządu Donalda Tuska, szczególnie w wymiarze społeczno-gospodarczym. Podczas niej grupy demonstrantów prowadzili księża w strojach duchownych.

Ostatnim spektakularnym przykładem bezpośredniej ingerencji w proces sprawowania władzy publicznej stało się w lipcu 2017 r. zaproszenie (wezwanie) prezydenta Andrzeja Dudy przez liderów Episkopatu Polski. Podczas spotkania, kierując się obawą przed narastającą falą protestów społecznych w związku z tzw. reformą sądownictwa, miano nakłonić głowę państwa do zawetowania dwóch spośród trzech ustaw.

Historia Polski po roku 1989 wyraźnie zatem wskazuje, że hierarchia katolicka, przy aprobacie lub milczeniu Stolicy Apostolskiej, neguje wynikającą z konkordatu odrębność Kościoła i państwa. Pragnie ona w istocie rzeczy zepchnąć państwo do roli świeckiego ramienia Kościoła. Dał temu bezpośredni wyraz chociażby kard. Stanisław Dziwisz, stwierdzając podczas uroczystości Bożego Ciała 30 maja 2013 r.: „W społeczeństwie demokratycznym rządzi większość. Pluralizm poglądów i postaw ludzi tworzących nasze społeczeństwo jest faktem. Przyjmujemy ten fakt do wiadomości. Tym niemniej trzeba jasno stwierdzić, że wierność prawdzie obowiązuje wszystkich, również prawodawców. Prawdy nie ustala się przez głosowanie, dlatego nawet parlament nie jest powołany do tworzenia odrębnego porządku moralnego niż ten, który jest wpisany głęboko w serce człowieka”.

Naruszenia zasady autonomii i niezależności państwa i Kościoła dopuszczają się także organy państwowe. Przykładowo w Sądzie Najwyższym w Izbie Cywilnej, począwszy od 1997 r., ukształtowała się linia orzecznictwa nierespektująca odrębności prawa kanonicznego i prawa państwowego. Sąd Najwyższy dopuszcza bowiem bezpośrednią skuteczność prawa kościelnego w zakresie zasad reprezentacji kościelnych osób prawnych. Skutek tego orzecznictwa jest taki, że kontrahenci instytucji kościelnych, np. banki, zbywcy bądź nabywcy nieruchomości, jeżeli nie chcą ryzykować strat finansowych, muszą dociekać szczegółowych przepisów kościelnych dotyczących występowania w obrocie prawnym poszczególnych instytucji kościelnych. Niejednokrotnie dotarcie do właściwych aktów jest dla osób świeckich bardzo utrudnione. W sumie wspomniane orzecznictwo Sądu Najwyższego niewiele ma wspólnego z zasadą bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Za nieodpowiadające art. 6 ust. 1 konkordatu należy uznać zachowanie premiera Jarosława Kaczyńskiego podczas wizyty w Watykanie 12 października 2006 r. W rozmowie z Benedyktem XVI miał on postulować pozostawienie stolicy prymasowskiej w Warszawie i formułować sugestie co do obsady godności ordynariusza warszawskiego. Zachowanie premiera Kaczyńskiego kolidowało z zasadą, że tworzenie właściwych Kościołowi struktur należy do kompetentnej władzy kościelnej.

Na przełomie 2006 i 2007 r. pogwałcono art. 7 ust. 1 i 2 konkordatu, przewidujący, że urzędy kościelne obsadza władza kościelna, a mianowanie biskupów należy wyłącznie do Stolicy Apostolskiej. Przy okazji mianowania arcybiskupem warszawskim Stanisława Wielgusa prawicowe media rozpętały kampanię na temat rzekomej współpracy tego hierarchy z organami bezpieczeństwa PRL. Nagonka miała wyraźną aprobatę rządu i prezydenta. Ostatecznie arcybiskup 7 stycznia 2007 r. został zmuszony do dymisji, a Stolica Apostolska do mianowania nowego ordynariusza warszawskiego.

Ewidentnie złamano konkordat, wprowadzając w 2010 r. jako nowy dzień wolny od pracy Święto Trzech Króli. Nastąpiło to pod wpływem trwającej kilka lat akcji lobbingowej hierarchii katolickiej oraz niektórych polityków prawicowych, takich jak Jerzy Kropiwnicki. Nowy dzień wolny od pracy wprowadzono tylko w drodze nowelizacji ustawy z 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Tymczasem konkordat w art. 9 ust. 1 jako dni wolne od pracy wskazuje niedziele oraz siedem innych, dokładnie określonych dni (1 stycznia, drugi dzień Wielkanocy, dzień Bożego Ciała, 15 sierpnia, 1 listopada, 25 i 26 grudnia). W art. 9 ust. 2, by chronić interesy finansowe państwa, konkordat przewiduje, że rozszerzenie podanego wykazu może nastąpić po porozumieniu układających się stron. Do wprowadzenia nowego święta jako dnia wolnego od pracy wymagany był zatem wcześniejszy układ rządu RP z Watykanem. Rząd Donalda Tuska jednak nie oponował przeciw łamiącej traktat inicjatywie poselskiej.

…i nierealizowane

Należy odnotować niepokojącą praktykę, czy raczej zaniechanie, przy zawieraniu małżeństw konkordatowych. Nowożeńcy nie składają bowiem wymaganych przez art. 10 ust. 1 pkt 2 konkordatu oświadczeń o wywarciu skutków cywilnych przez małżeństwo kanoniczne. Powszechną praktyką kościelną jest sporządzanie zaświadczeń, że stosowne oświadczenia zostały złożone, podczas gdy w rzeczywistości nie miało to miejsca. Jest to poświadczenie nieprawdy. Tylko czekać, kiedy pojawią się powództwa o stwierdzenie nieistnienia z tego powodu małżeństwa cywilnego zawartego przy okazji małżeństwa kanonicznego.

Z kolei przyznając w 2009 r. m.in. na podstawie art. 15 ust. 3 konkordatu Uniwersytetowi Papieskiemu Jana Pawła II w Krakowie pełne finansowanie z budżetu państwa, dopuszczono się naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 konstytucji. O ile bowiem inna uczelnia kościelna – KUL – otrzymuje pełne finansowanie z budżetu, ale podlega Prawu o szkolnictwie wyższym i spełnia przewidziane w nim standardy, o tyle Uniwersytet Papieski jest uniwersytetem tylko z nazwy. Został utworzony jednostronną decyzją papieża Benedykta XVI na bazie Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie i nie spełnia standardów uniwersyteckich.

Konkordat w art. 16 ust. 1 przewiduje działanie Ordynariatu Polowego Wojska Polskiego zgodnie ze statutem zatwierdzonym przez Stolicę Apostolską w porozumieniu z kompetentnymi władzami polskimi. Zapis ten nie został jednak w pełni wykonany – obowiązujący statut ordynariatu jednostronnie nadał papież Jan Paweł II w 1991 r. Ani konkordat, ani statut Ordynariatu Polowego WP nie przesądzają o jego lokalizacji w strukturach Ministerstwa Obrony Narodowej.

Konkordat w ogóle nie przewiduje istnienia duszpasterstw straży granicznej, policji czy służby celnej. Ustanowione one zostały na podstawie porozumień biskupa polowego Wojska Polskiego i odpowiednich szefów instytucji państwowych. Nie wszystkie te porozumienia zostały nawet opublikowane. Istnienie owych duszpasterstw stanowi naruszenie instytucjonalnego rozdziału państwa i Kościoła, a zasady działania mogą stanowić zagrożenie dla wolności sumienia i wyznania funkcjonariuszy państwowych. Dlatego powinna zostać zawarta – podobnie jak jest w wielu innych krajach – szczegółowa umowa ze Stolicą Apostolską dotycząca duszpasterstwa katolickiego w służbach mundurowych.

Nie mają bezpośredniego umocowania w układzie z 1993 r. tzw. komisje konkordatowe: kościelna i rządowa. Pierwsza została powołana jednostronną decyzją papieża Jana Pawła II 8 maja 1998 r. W odpowiedzi na to premier Jerzy Buzek utworzył 25 maja 1998 r. analogiczną komisję rządową. Komisje już od lat nie zbierają się na wspólne posiedzenia. Natomiast do dziś nie została powołana wspomniana wspólna komisja do uregulowania spraw finansowych duchowieństwa oraz instytucji kościelnych, o której mowa w art. 22 ust. 2 i 3 konkordatu. Te przepisy nie są realizowane.

Pomimo zobowiązania zawartego w art. 25 ust. 1 układu nie powołano jeszcze we wszystkich diecezjach komisji mających współpracować z kompetentnymi władzami państwowymi w celu ochrony znajdujących się w obiektach sakralnych i kościelnych dóbr kultury o znaczeniu ogólnonarodowym oraz dokumentów archiwalnych. Nie zostały wspólnie określone przez stronę państwową i Konferencję Episkopatu Polski przewidziane w art. 25 ust. 2 zasady udostępniania dóbr kultury należących do Kościoła.

Nie wypowiedzieć, przestrzegać

Konkordat wciąż czeka na pełną realizację. Władze państwowe nie wykorzystują możliwości, jakie daje on w relacjach z Kościołem. Zwłaszcza w przypadku ekscesów politycznych hierarchii kościelnej czy innych wpływowych przedstawicieli duchowieństwa należy protestować i interweniować w nuncjaturze i w Watykanie. Historia uczy, że Kościół, a zwłaszcza papiestwo, liczy się tylko ze zdecydowanymi, silnymi partnerami. Antyszambrujących i uległych lekceważy. Poza wymogiem obywatelstwa polskiego biskupów oraz dostosowania granic diecezji do granic Polski konkordat nie przyniósł państwu polskiemu żadnych wymiernych korzyści. Generuje natomiast koszty. Samo dotowanie katolickich uczelni to według danych z pierwszej połowy 2016 r. koszt ok. 270 mln zł.

Można dyskutować, czy ratyfikacja układu pomogła wyciszyć hierarchię katolicką i pozyskać Stolicę Apostolską w przededniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zwykłym obywatelom wyznania katolickiego układ przyniósł jedną konkretną korzyść – możliwość zawierania małżeństw wyznaniowych od razu ze skutkami cywilnymi, bez konieczności organizowania ceremonii świeckiej, co wiązało się z dodatkowymi kosztami.

Nie jest prawdą, że konkordatu nie można wypowiedzieć. Należy to jednak zrobić zgodnie z konstytucją RP z 1997 r. oraz Prawem traktatów z 1969 r. Potrzebna jest do tego, obok mocnych argumentów merytorycznych, silna wola polityczna organów państwa. Wypowiedzenia umowy mógłby dokonać prezydent RP na podstawie ustawy upoważniającej uchwalonej przez parlament. Należy ponadto realnie liczyć się z tym, że ustawa upoważniająca zostanie zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego pod zarzutem naruszenia zwłaszcza art. 25 ust. 4 konstytucji, przewidującego określenie stosunków między państwem a Kościołem w drodze przede wszystkim umowy międzynarodowej ze Stolicą Apostolską. Trybunału Konstytucyjnego o wrogość wobec religii i Kościoła posądzać zaś nie sposób. Ponadto zgodnie z Prawem traktatów zamiar wypowiedzenia umowy powinien być notyfikowany drugiej stronie przynajmniej 12 miesięcy wcześniej.

Reasumując, wypowiedzenie konkordatu jest z prawnego punktu widzenia utrudnione, a politycznie nierealne, szczególnie obecnie, gdy rządzi partia klerykalna. Należy zatem konkordat w pełni zrealizować i lansować taką wykładnię jego wieloznacznych sformułowań, która będzie korzystna dla państwa polskiego i jego obywateli.

Autor jest doktorem habilitowanym, pracownikiem Zakładu Prawa Wyznaniowego Wydziału Prawa i Administracji UW