Kupić nie jest łatwo

Jakie są warunki nabywania nieruchomości przez cudzoziemców

Kupno mienia przez cudzoziemców od dawna budzi zainteresowanie, ale i obawy wielu Polaków. Niemała część z nich nabywanie nieruchomości przez obywateli obcych państw postrzega jako zagrożenie dla naszego państwowego bytu i racji stanu. Warto więc prześledzić, jak dawniej prawnie regulowano nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców od czasów odzyskania niepodległości i na jakich zasadach obcokrajowcy mogą teraz stać się właścicielami nieruchomości.
Pierwszym aktem prawnym dotyczącym nabywania nieruchomości przez cudzoziemców była ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców (Dz. U. Nr 31, poz. 178). Ustawę tę uchwalił Sejm Ustawodawczy w bardzo złożonej sytuacji zagrożenia bytu państwa. Trwały właśnie wojna polsko-bolszewicka i ustalanie granic państwa polskiego. W początkowym okresie przepisy ustawy miały chronić gospodarcze interesy młodego państwa – stąd zawarte w niej bardzo rygorystyczne rozwiązania. Zezwolenia na zakup nieruchomości przez cudzoziemców „obcokrajowców” wydawała Rada Ministrów wyłącznie na wniosek Ministra Skarbu. W przypadku nieruchomości mających w rozumieniu ustawy „specjalne znaczenie”, tj. nieruchomości rolnych, przemysłowych i handlowych, decyzje wydawano w porozumieniu z właściwymi ministrami. Decyzje Rady Ministrów w tym zakresie nie wymagały

żadnego uzasadnienia

(faktycznego i prawnego) i nie podlegały kontroli ani zaskarżeniu. Zezwolenie obowiązywało cztery miesiące. Ustawa nie miała jednak zastosowania w razie „przeniesienia prawa własności na spadkobierców”. Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy było nieważne; o nieważności orzekały sądy.
W 1926 r. w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 33, poz. 465, z późn. zm.) uregulowano status cudzoziemców w RP, w tym m.in. zdefiniowano określenie „cudzoziemiec”.
W 1927 r. określono zasady nabywania przez cudzoziemców nieruchomości w pasie granicznym Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 23 grudnia 1927 r. o granicach państwa (Dz. U. Nr 117, poz. 996). Na podstawie przepisów nabycie takich nieruchomości wymagało dodatkowego zezwolenia Rady Ministrów, wydawanego na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.
Generalnej nowelizacji ustawy dokonano Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 grudnia 1932 r. w sprawie zmiany ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców (Dz. U. Nr 109, poz. 897). Nowelizacja wprowadziła istotne zmiany. Pierwszą było nadanie nowej nazwy, która obowiązuje do dzisiaj. Zmieniono również organ kompetentny do wydawania zezwoleń na nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców (z Rady Ministrów na Ministra Spraw Wewnętrznych, który mógł podejmować decyzje bez uprzedniego wniosku Ministra Skarbu (dotychczas wszczynającego sprawę), jednakże w porozumieniu z Ministrem Spraw Wojskowych. Utrzymano w mocy przepis dotyczący nieruchomości mających „specjalne znaczenie” (wymóg porozumienia z właściwymi ministrami).
W latach 1944-1989 ideologia „socjalistycznej formacji społeczno-ekonomicznej” zakładała odrzucenie podstawowych założeń, urządzeń i instytucji kapitalizmu, a wśród nich prywatnej własności środków produkcji jako źródła wszelkich konfliktów społecznych. Z przyczyn politycznych starano się nadać

marginalne znaczenie

prywatnej własności nieruchomości, w tym zagranicznej. Stąd też w okresie tym niewiele było przypadków nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Jednocześnie starano się to zagadnienie wyciszać.
Po zmianie systemu politycznego w 1989 r. bardzo szybko, bo już w 1990 r. uchwalona została ustawa z dnia 8 listopada 1990 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. Nr 79, poz. 466). Na jej podstawie wprowadzono obowiązek corocznego przedstawiania Sejmowi przez ministra spraw wewnętrznych, w terminie do 31 marca, szczegółowego sprawozdania z realizacji ustawy, „a w szczególności o liczbie udzielonych zezwoleń, rodzaju i obszarze oraz terytorialnym rozmieszczeniu nieruchomości, których one dotyczą, liczbie decyzji odmawiających udzielenia zezwolenia oraz o zasadach, jakimi kierowano się przy podejmowaniu decyzji”. Zmiana polegała także na poddaniu decyzji w sprawach wydawania zezwoleń na nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, tj. stały się one decyzjami administracyjnymi, m.in. wymagającymi uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz podlegającymi sądowej kontroli ich zgodności z prawem.
Następnej nowelizacji dokonano w 1994 r. ustawą z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600). Polegała ona na zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w terminie miesiąca od daty jego złożenia.
Kolejną nowelizację przeprowadzono w 1996 r. ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. Nr 45, poz. 198). Nowelizacja miała bardzo szeroki zakres, objęła „de facto blisko 80% ustawy”. Projektodawcy wybrali nowelizację ustawy, choć w uzasadnieniu projektu stwierdzili, że lepszym rozwiązaniem byłoby opracowanie nowej. Za wyborem nowelizacji przemawiają zalecenia Sejmu z października 1994 r.: lepiej jeżeli dawna ustawa, pochodząca z lat 30., będzie ulegać kolejnym nowelizacjom rozluźniającym dotychczasowe rygory i ograniczenia i tak ujęty proces będzie dowodem na dokonujące się stopniowe przemiany. Nowelizacje rozłożone w czasie pozwolą na zharmonizowanie ich treści z ewolucją stosunków Polski z krajami Unii Europejskiej i będą wpływać na wspieranie Polski w dążeniach

do integracji z UE

oraz powstania materialnych i prawnych warunków nabywania mienia przez obywateli polskich na terenie innych państw na zasadach zapewniających im uprawnienia w tej dziedzinie, stosownie do uprawnień przysługujących cudzoziemcom w Polsce.
Zmiany dotyczyły trzech podstawowych bloków: liberalizacji ustawy polegającej na określeniu przypadków, w których wyłączony jest obowiązek uzyskiwania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców, uproszczenie procedur wydawania zezwoleń oraz dostosowania brzmienia ustawy do obowiązującego systemu prawnego i wyeliminowanie luk prawnych. Decydujący wpływ na kształt tej ustawy miały negocjacje w sprawie przyjęcia Polski do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Uznano, że polskie przepisy regulujące tę problematykę, powinny być zgodne z ustawodawstwem innych państw (członków OECD), gdzie możliwość nabywania nieruchomości przez podmioty zagraniczne jest elementem wolności gospodarczej. Ograniczenia w tej dziedzinie dotyczą jedynie nieruchomości o charakterze rolnym, w pozostałym zakresie obrót nieruchomościami jest w zasadzie wolny. Minister Spraw Wewnętrznych ogłosił jednolity tekst ustawy o nabywaniu… obwieszczeniem z 8 maja 1996 r.
Następna nowelizacja pochodzi z 1997 r. Art. 186 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939) zniósł wymóg uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie akcji spółki handlowej, która jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w przypadku, gdy akcje tej spółki zostały dopuszczone do obrotu publicznego oraz wprowadzono kolejne przypadki, w których nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia.
Kolejną zmianę wprowadzono w 1998 r., na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nałożono na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązek prowadzenia rejestrów nieruchomości nabywanych przez cudzoziemców oraz zobowiązano notariuszy i sądy do przekazywania wypisów z aktów notarialnych, odpisów prawomocnych orzeczeń i wpisów do rejestru handlowego, na mocy których cudzoziemcy nabywają nieruchomości do wiadomości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Ostatniej nowelizacji dokonano w 2001 r. – ustawa z dnia 3 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 16, poz. 166). Nowelizacja ta wprowadziła nową definicję cudzoziemca, możliwość zwracania się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do innych organów, niż dotychczasowe, o wyrażenie opinii oraz o przekazanie informacji i dokumentów, uprawnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do kontroli w zakresie

przestrzegania warunków

określonych w zezwoleniu i wydawania zezwoleń dla przedsiębiorców Wspólnoty, gdy jest to konieczne dla prowadzenia działalności gospodarczej.
Prześledźmy teraz nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, biorąc pod uwagę stan prawny na 25 października 2001 r.
Obrót nieruchomości w Polsce z udziałem cudzoziemców jest praktycznie wolny. Prawo polskie nie zakazuje bowiem nabywania nieruchomości położonych na terytorium RP. Wprowadza natomiast wymóg uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie nieruchomości w pewnych wypadkach i przez określone podmioty. Cudzoziemcy posiadają także prawo do korzystania z nieruchomości na podstawie umów najmu, dzierżawy i użytkowania. Ponadto w określonych wypadkach mogą nabyć nieruchomości bez konieczności uzyskiwania zezwoleń.
Podstawowym aktem prawnym reglamentującym nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców jest ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 54, poz. 245 z póź. zm.). Cudzoziemcem, w rozumieniu tej ustawy, jest osoba fizyczna nieposiadająca obywatelstwa polskiego. Nie jest więc cudzoziemcem obywatel polski, nawet gdyby jednocześnie posiadał obywatelstwo innego państwa (np. Francji lub USA) i mieszkał na stałe w jeszcze innym państwie (np. we Włoszech lub w Hiszpanii). Może to być ważne dla rozsianej po świecie Polonii, gdyż obywatelstwo polskie dziedziczy się po rodzicach, zgodnie z ustawą z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz.49, z późn. zm.). Posiadanie polskiego obywatelstwa potwierdzają dowód osobisty i paszport, przy czym paszport jest dowodem obywatelstwa, natomiast dowód osobisty stwarza domniemanie, że jego posiadacz jest obywatelem polskim. W przypadku wątpliwości rozstrzygające znaczenie ma decyzja wojewody (art. 17 ust.4 ustawy o obywatelstwie polskim).
Przymiot „cudzoziemskości” posiadają również:
– osoby prawne mające siedzibę za granicą, nawet gdyby ich udziałowcami byli wyłącznie obywatele polscy lub polski Skarb Państwa; – nieposiadające osobowości prawnej spółki osób fizycznych
nieposiadających obywatelstwa polskiego i/lub osób prawnych mających siedzibę za granicą
– osoby prawne i spółki handlowe nieposiadające osobowości prawnej, mające siedzibę na terytorium RP, kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio przez osoby lub spółki wyżej wymienione.
W przypadku spółek handlowych za kontrolowaną uważa się spółkę, w której cudzoziemiec lub cudzoziemcy mają pozycję dominującą. Przez kontrolę należy rozumieć posiadanie przez cudzoziemców (bezpośrednio lub pośrednio, również na mocy porozumień z innymi podmiotami) większości głosów na zgromadzeniu wspólników (walnym zgromadzeniu) lub w zarządzie spółki, prawo do odwoływania lub powoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej oraz sytuację, w której co najmniej połowa członków zarządu spółki dominującej albo cudzoziemcy wywierają decydujący wpływ na działalność spółki. Ustalenie, czy zachodzi przesłanka kontroli,

może nastręczać kłopotów,

chociażby z powodu nieostrego określenia „wywieranie decydującego wpływu”. W praktyce może być tak, że zarząd spółki nie będzie w stanie stwierdzić jednoznacznie, czy jest ona cudzoziemcem, np. gdy „wywieranie decydującego wpływu” odbywa się na podstawie porozumień wspólników nieujawnionych członkom zarządu. Stosowanie w tym wypadku nieostrych kryteriów powoduje zmniejszenie bezpieczeństwa obrotu, zwiększa margines niepewności inwestycyjnej.
Nabyciem nieruchomości – w rozumieniu ustawy – jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Mogą to być zatem umowy sprzedaży, darowizny, dożywocia, zamiany, zapisy, polecenia, oddania gruntów w użytkowanie wieczyste, zniesienie współwłasności, zasiedzenia, przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca może być także skutkiem jednostronnej czynności prawnej, np. mocą testamentu. Podstawą nabycia nieruchomości mogą być również orzeczenia sądowe lub administracyjne. Przepisy ustawy nie mają zastosowania do czynności prawnych ustanawiających ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach, jak np. użytkowanie, zastaw czy hipoteka oraz umów o charakterze zobowiązaniowym, takich jak dzierżawa i najem.
Ustawa reguluje także nabycie lub objęcie przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce handlowej z siedzibą na terytorium RP, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości jeżeli:
– w wyniku nabycia lub objęcia udziałów lub akcji spółka stanie się spółką kontrolowaną w rozumieniu niniejszej ustawy;
– gdy spółka jest spółką kontrolowaną, a udziały lub akcje nabywa lub obejmuje cudzoziemiec niebędący udziałowcem lub akcjonariuszem spółki.
Wymóg uzyskania zezwolenia nie dotyczy przypadków, gdy akcje spółki zostały dopuszczone do publicznego obrotu albo gdy spółka jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na nabycie których nie musiała się legitymizować zezwoleniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Zgodnie z ustawą, nie wymaga uzyskania zezwolenia:
– nabycie samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) (zwolnienie dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych i nie obejmuje lokali o innym przeznaczeniu np. użytkowych);
– nabycie nieruchomości przez cudzoziemca zamieszkującego w RP co najmniej pięć lat od uzyskania karty stałego pobytu
– nabycie przez cudzoziemca będącego małżonkiem obywatela polskiego i zamieszkującego w RP co najmniej dwa lata od uzyskania karty stałego pobytu nieruchomości, które w wyniku nabycia stanowić będą wspólność ustawową małżonków;
– nabycie przez cudzoziemca nieruchomości, jeżeli w dniu nabycia jest uprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości, a zbywca jest jej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem co najmniej pięć lat;
– nabycie przez osobę prawną z siedzibą w Polsce na cele statutowe nieruchomości niezabudowanych, których łączna powierzchnia nie przekracza 0,4 ha na obszarze miast;
– nabycie nieruchomości przez cudzoziemca będącego bankiem i jednocześnie wierzycielem hipotecznym, w trybie przejęcia nieruchomości na własność w wyniku bezskutecznej licytacji w postępowaniu egzekucyjnym;
– nabycia lub objęcia przez bank będący osobą prawną z siedzibą w Polsce akcji lub udziałów spółce będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, w związku z dochodzeniem przez ten bank roszczeń wynikających z dokonanych czynności bankowych.
Powyższych przepisów nie stosuje się do nieruchomości położonych w strefie nadgranicznej oraz gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha.
Zezwolenie wydawane jest przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze decyzji administracyjnej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – również za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może zwracać się do innych, niż wyżej wymienione, organów administracji rządowej, samorządu terytorialnego, organizacji zawodowych i instytucji państwowych o wyrażenie opinii oraz przekazanie dokumentów i informacji. Ustawa nie określa przesłanek, jakimi powinien kierować się właściwy minister przy rozpatrywaniu wniosków. Przesłanką umożliwiającą

otrzymanie zezwolenia

w przypadku osób fizycznych jest polska narodowość lub polskie pochodzenie oraz małżeństwo zawarte z obywatelem polskim, bądź stałe zamieszkanie w Polsce (na podstawie karty stałego pobytu), lub pełnienie funkcji członka kadry kierowniczej przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym i prowadzenie na terenie Polski działalności gospodarczej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie Prawo działalności gospodarczej.
Zgodnie z informacjami uzyskanymi w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sprawy nadsyłane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrywane są indywidualnie z uwzględnieniem konkretnej sytuacji oraz prowadzonej przez państwo polityki w sferze agrarnej. W przypadku nabywania akcji lub udziałów przez cudzoziemców w spółkach prawa handlowego lub jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa zgody wyrażane są, gdy cudzoziemiec występuje jako inwestor strategiczny, za wyjątkiem sytuacji, gdy spółka utworzona jest na mieniu Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W szczególnych przypadkach zasięga się opinii samorządu gminnego oraz miejscowego samorządu rolniczego (dotyczy to wniosków o nabycie gruntów o znacznej powierzchni, gruntów wyjątkowo dobrej jakości bądź o wyjątkowym położeniu). Zgody wydawane są również, w przypadku gdy cudzoziemiec deklaruje podjęcie lub aktywizację działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, powodując zwiększenie zatrudnienia, np. poprzez prowadzenie specjalistycznej produkcji roślinnej, krzewienie wiedzy rolniczej, wprowadzanie upraw nowych odmian roślin itp. Odmowa wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnych następuje najczęściej w przypadkach gruntów o znacznych powierzchniach, których zbycie cudzoziemcom spotyka się z negatywnym odbiorem społecznym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dosyć konsekwentnie nie wyraża zgody na nabycie przez cudzoziemców gruntów rolnych. Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wbrew przepisom ustawy o nabywaniu… jest nieważne. O nieważności orzeka sąd na żądanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także na żądanie właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wojewody lub przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego; przy czym orzeczenie ma charakter deklaratoryjny. Nieważność bezwzględna następuje z mocy prawa. Czynność dotknięta skutkiem nieważności nie może być konwalidowana, czyli nabrać mocy prawnej.
Gdy do obecnie obowiązujących przepisów regulujących możliwość kupna nieruchomości przez cudzoziemców dodamy ostatnie propozycje wicepremiera, ministra rolnictwa, Jarosława Kalinowskiego, łatwiej będzie zrozumieć, że tzw. wykup Polski raczej nam nie grozi.

AW