Legalny, nielegalny?

Autor: Lech Mażewski | 17 grudnia, 2006

To konstytucja PRL dawała Radzie Państwa kompetencje do wprowadzenia stanu wojennego

Prezydentowi Lechowi Kaczyńskiemu i premierowi Jarosławowi Kaczyńskiemu – do prawniczego namysłu

13 grudnia 1981 r. o godz. 1.00 rozpoczęło się posiedzenie Rady Państwa, trwające do godz. 2.30, na którym przyjęto antydatowaną uchwałę z 12 grudnia w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu na bezpieczeństwo państwa oraz cztery dekrety – z dekretem o stanie wojennym na czele. I właściwie od tego momentu trwa spór o legalność wówczas wprowadzonego stanu nadzwyczajnego. Chciałbym przedstawić moje stanowisko w tej sprawie, opierając się na ustaleniach, jakie poczyniłem w niedawno wydanej pracy („Stany nadzwyczajne w Polsce w latach 1918-1989”, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006).

Uchwała Rady Państwa z 12 grudnia 1981 r. o wprowadzeniu stanu wojennego

Rada Państwa podjęła uchwałę o wprowadzeniu stanu wojennego na podstawie art. 33 ust. 2 konstytucji PRL w związku z art. 1 ust. 2 uchwalonego właśnie dekretu o stanie wojennym oraz art. 237 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony PRL.
Kompetencja Rady Państwa do wprowadzenia stanu wojennego, „jeżeli wymaga tego wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo państwa”, miała charakter samoistny i wynikała wprost z konstytucji PRL. I tylko do tego organu należał obowiązek – a nie jedynie prawo – udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy doszło do zagrożenia bezpieczeństwa państwa i czy w takiej sytuacji konieczne było skorzystanie z instytucji stanu nadzwyczajnego. Mając na uwadze zaostrzający się pod koniec 1981 r. konflikt wewnętrzny i wynikającą z tego możliwość sowieckiej interwencji – przywódcy PRL podjęli decyzję o proklamacji stanu wojennego. Słowem, te przesłanki prawne i faktyczne sprawiają, że nie może być wątpliwości co do legalności uchwały Rady Państwa o wprowadzeniu stanu wojennego. Nie wiadomo jednak, po co zostały przywołane dodatkowo dwa akty prawne o mocy ustawy. Trafnie zwraca uwagę prof. Feliks Siemieński, iż „ten dodatek (chodzi o „w związku” – przyp. LM) nie ma tu żadnego znaczenia i mógłby być całkowicie pominięty. Przy tym „w związku” to przecież nie to samo, co „na podstawie”.”
W Dzienniku Ustaw nr 29 z 1981 r. najpierw opublikowano dekret o stanie wojennym, a dopiero później uchwałę o wprowadzeniu stanu wojennego. Ta kolejność dała prof. Janinie Zakrzewskiej sposobność do podkreślenia nielegalności stanu wojennego, skoro został on proklamowany w oparciu o akt prawny wydany z naruszeniem konstytucji. Można tę obiekcję jednak zignorować, gdyż rozstrzygające znaczenie miała tu konstytucyjna kompetencja Rady Państwa do wprowadzenia stanu wojennego, a nie uprawnienia wynikające z norm prawnych o mocy ustawy zwykłej.

Dekret Rady Państwa z 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym

Dekret Rady Państwa z 12 grudnia 1981 r. został wydany w okresie trwającej sesji Sejmu, co naruszało art. 31 ust. 1 konstytucji PRL, wedle którego dekrety z mocą ustawy zwykłej mogą być wydawane jedynie w okresie między sesjami Sejmu. Złamanie ustawy zasadniczej było tu ewidentne i nie da się obronić tezy, że dekrety z 12 grudnia 1981 r. były rodzajem lex specialis wobec konstytucyjnej instytucji dekretu z mocą ustawy, co próbował czynić swego czasu prof. Sylwester Zawadzki. Można było, oczywiście, wcześniej założyć w konstytucji PRL istnienie takiego aktu prawnego, ale tego nie zrobiono – mimo że sprawa pod koniec lat 70. ubiegłego wieku była prezentowana na łamach „Wojskowego Przeglądu Prawniczego”.
Ustawa z 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego

Rada Państwa zaproponowała, aby dekrety z 12 grudnia 1981 r. były zatwierdzone ustawą, co nie było zgodne z postanowieniami regulaminu Sejmu. Izba przyjęła ten tryb procedowania, odstępując od rozwiązań regulaminowych. Czy to naruszało konstytucję PRL? Tak sądziła prof. Zakrzewska, ale prof. Andrzej Gwiżdż, znawca problematyki legislacyjnej, uważał, że „Przyjęcie przez Sejm dla zatwierdzenia ww. dekretów procedury odmiennej od określonej regulaminowo, aczkolwiek oczywiście nieprawidłowe, nie powinno jednak nasuwać wątpliwości co do legalności, a zatem i skuteczności prawnej takiego postąpienia”.
Ale najważniejsze były skutki prawne zatwierdzenia dekretów z 12 grudnia 1981 r. Ustawa z 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego miała – tak jak same dekrety – charakter retroaktywny i rozciągała swą moc prawną od 12 grudnia 1981 r. Czy w ten sposób dokonany został akt walidacji dekretów? Innymi słowy, czy doszło do tego, że stały się one skuteczne, ważne w sensie prawnym? Prof. Jerzy Stembrowicz jeszcze w latach 80. argumentował, że skoro „Sejm zatwierdził wymienione dekrety, lecz nie uchwałą, jak to normalnie zawsze dotąd czynił, ale ustawą z 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego”, to „Ta ostatnia okoliczność pozwala na wniosek, że Sejm chciał w ten sposób uznać ex tunc postanowienia dekretów (a nie dekrety jako takie) za swoje i nadać im za pośrednictwem ustawy charakter legalny (inaczej wyrażając się – je walidować)”. Już po upadku PRL podtrzymał to stanowisko Andrzej Gwiżdż: „Uchwalenie przez Sejm ustawy z 25 I 1982 r. miało niewątpliwie charakter legalizacji dekretów z 12 XII 1981 r. Zostały one zatwierdzone (podkr. autora – LM) przez Sejm, i to zatwierdzone w całości, łącznie z tymi przepisami, które nadawały im moc obowiązującą „od dnia uchwalenia” (przez Radę Państwa)”.
Stanowisko polskiej doktryny prawa konstytucyjnego, z którym całkowicie się zgadzam, nie jest tu niczym odosobnionym. Warto przypomnieć, że również wielu przedstawicieli nauki europejskiej (szczególnie niemieckiej i francuskiej XIX i XX w.) opowiadało się za walidacją aktów prawnych stanowionych z naruszeniem prawa w okresie stanu nadzwyczajnego. Ale za prof. Stembrowiczem, najwybitniejszym polskim znawcą problematyki stanu nadzwyczajnego, mogę stwierdzić jeszcze coś więcej, a mianowicie, że „od czasu owej ratyfikacji-walidacji należałoby, ściśle rzecz biorąc, mówić nie o dekretach z 12 grudnia 1981 r., których treść przejęła ustawa z 25 stycznia 1982 r., lecz tylko o tej ustawie, która weszła w miejsce dekretowych postanowień”. I nie powinno nam to umykać w ustrojowych analizach wydarzeń grudniowej nocy.

Inne naruszenia prawa związane z uchwaleniem dekretu o stanie wojennym

Tryb wydania dekretów z 12 grudnia 1981 r. jest powszechnie znanym przypadkiem naruszenia prawa konstytucyjnego u progu stanu wojennego, ale wcale nie jedynym, z jakim mieliśmy do czynienia w czasie stanowienia dekretu o stanie wojennym.
Biuro Prawne Urzędu Rady Ministrów na żądanie Sądu Najwyższego sporządziło w 1991 r. dokument, w którym czytamy, iż „decyzja Prezesa Rady Ministrów o wydaniu Dziennika Ustaw nr 29 z 1981 r. wraz z oryginałami aktów prawnych została przekazana Biuru Prawnemu przez Sekretarza KOK w dn. 16 grudnia 1981 r. o godz. 16. Dziennik Ustaw nr 29 został podpisany do druku w nocy z 16 na 17 grudnia 1981 r. W godzinach porannych 17 grudnia 1981 r. rozpoczął się jego druk, który trwał bez przerwy do wykonania całego nakładu w dn. 18 grudnia 1981 r. Kolportaż rozpoczęto w dniu 17 grudnia 1981 r. po otrzymaniu z drukarni pierwszych partii wydrukowanego numeru”.
Z powyższego wynika, iż Dziennik Ustaw nr 29, w którym był publikowany dekret o stanie wojennym, był dostępny najwcześniej 17 grudnia 1981 r. – i to jedynie w Warszawie – a nie 14 grudnia 1981 r., jak głosiła data umieszczona na nim. Złamano tu zatem jedną z fundamentalnych zasad prawa, że prawo nie działa wstecz. Z drugiej jednak strony trzeba stwierdzić, iż od samego 13 grudnia 1981 r. treść ustawodawstwa nadzwyczajnego była podawana do wiadomości wszystkich Polaków. Użyto w tym celu radia i telewizji, ukazującej się wówczas prasy oraz plakatów umieszczanych w widocznych miejscach. A więc kto chciał, ten wiedział, a inni wręcz musieli wiedzieć, jeśli nawet nie chcieli, gdyż tak zmasowana była informacja o rygorach proklamowanego właśnie stanu nadzwyczajnego.
Ale to nie wszystkie naruszenia prawa, z jakimi mieliśmy wówczas do czynienia. Poza złamaniem zakazu retroakcji doszło jeszcze do nieformalnej zmiany dekretu o stanie wojennym, dokonanej przed jego publikacją w Dzienniku Ustaw. Pod koniec lat 90. bp Alojzy Orszulik ujawnił, iż czynniki kościelne miały swój udział w uzgodnieniu ostatecznego kształtu dekretu o stanie wojennym. Otóż wieczorem 13 grudnia 1981 r. doszło do spotkania między nim, bp. Bronisławem Dąbrowskim i prof. Andrzejem Stelmachowskim a Kazimierzem Barcikowskim i min. Jerzym Kuberskim, którzy poprosili o naniesienie poprawek do projektu dekretu o stanie wojennym (Orszulik mówił, że Barcikowski dał im „projekt dekretu o wprowadzeniu stanu wojennego z lat 60.”). W rzeczywistości chodziło o ledwo co uchwalony przez Radę Państwa, a jeszcze nieogłoszony w Dzienniku Ustaw, dekret o stanie wojennym. Orszulik wspominał: „Nanieśliśmy poprawki, czyli wykreśliliśmy z projektu niektóre przepisy restrykcyjne wobec Kościoła. (…) Był tam przepis z okresu stalinowskiego, z dekretu z 1953 r., że władze państwowe mają wpływ na obsadę stanowisk kościelnych i zwalnianie duchownych”. Na pytanie dziennikarzy „Gazety Wyborczej”, jak to było możliwe, żeby „nanosić te poprawki”, biskup odpowiedział: „Mówili, że można je nanosić, bo się jeszcze nie ukazał Dziennik Ustaw”. W ten sposób strona kościelna stała się współautorem ostatecznej wersji dekretu o stanie wojennym – chociaż nastąpiło to z całkowitym pogwałceniem konstytucji PRL.
Ostatecznie ustawa z 25 stycznia 1982 r. walidowała, poczynając od 12 grudnia 1981 r., i te naruszenia prawa.

Czy dekret o stanie wojennym był jedynym naruszeniem konstytucji PRL?

Problemy związane z uchwalaniem dekretu o stanie wojennym były niewątpliwie najgłośniejszymi przypadkami naruszenia prawa konstytucyjnego w okresie PRL, ale wcale nie jedynymi, z jakimi mieliśmy do czynienia w latach 80.
Złamanie konstytucji PRL w przypadku przyjęcia przez Radę Państwa dekretu o stanie wojennym nie było czymś zupełnie wyjątkowym w ówczesnej działalności prawotwórczej tego organu. Otóż jeszcze wcześniej Rada Państwa podjęła uchwałę z 13 września 1980 r. w sprawie rejestracji nowo powstałych związków zawodowych, która wprowadziła doniosłe odstępstwo od sposobu rejestracji uregulowanego w ustawie z 1 lipca 1949 r. o związkach zawodowych. Jerzy Stembrowicz podkreślał, że powyższa uchwała „była ukrytym – o ile tak można się wyrazić – dekretem o mocy ustawy, którego z racji trwania sesji formalnie nie można było wydać”. Nielegalność powyższej uchwały nie ulegała wątpliwości, ale środowiska opozycyjne wówczas nie protestowały, gdyż było to rozwiązanie prawne zgodne z interesami nowego ruchu związkowego. Sprawa w sensie prawnym została walidowana w ten sposób, że Sejm 8 października 1980 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy o związkach zawodowych, przejmując treść uchwały Rady Państwa i jednocześnie ją uchylając.
Nie mniejsze wątpliwości budzi też inny akt prawny wydany przez Radę Państwa. Chodzi o dekret z 12 czerwca 1989 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu PRL X kadencji, na lata 1989-1993. Jego zadaniem było doprowadzenie do ponownego obsadzenia mandatów z listy krajowej, gdyż 4 czerwca 1989 r. wybrano tu jedynie dwóch posłów. Po tej nowelizacji Rada Państwa przydzieliła mandaty z listy krajowej jako dodatkowe do poszczególnych okręgów wyborczych. Nie byłoby może w wydaniu tego dekretu nic dziwnego, gdyby nie fakt, że już 29 maja 1989 r. Sejm przyjął ustawę o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa prezydentowi PRL. Co prawda zgodnie z art. 21 ust. 1 powyższa ustawa miała wejść w życie z dniem objęcia urzędu przez prezydenta, ale Rada Państwa praktycznie była już w stanie likwidacji. Mimo to, mimo wcześniejszej dekonstytucjonalizacji, co miało miejsce nowelą konstytucyjną z 7 kwietnia 1989 r., organ ten podjął działalność prawodawczą. Zapewne nie można było inaczej postąpić, gdyż kadencja Sejmu PRL IX kadencji już wygasła, a nowy parlament nie został jeszcze wybrany, ale dlaczego konieczność miałaby legitymizować jedynie ten przypadek skorzystania przez Radę Państwa ze swojej kompetencji dekretodawczej, a nie wcześniejszy?

Problem legalności stanu wojennego

Stan wojenny z 12/13 grudnia 1981 r. został wprowadzony uchwałą Rady Państwa, której legalność jest oczywista. Jednocześnie ten sam organ uchwalił dekrety regulujące ten stan nadzwyczajny, co odbyło się z naruszeniem ówczesnego prawa konstytucyjnego. Ale ustawa z 25 stycznia 1982 r. walidowała uchybienia prawne związane ze stanowieniem dekretów z 12 grudnia 1981 r., i to z datą od 12 grudnia 1981 r. Od tego momentu nie ma problemu legalności stanu wojennego – mimo że od samego początku toczą się dość jałowe spory polityczne na temat okoliczności jego wprowadzenia.
Naruszenia prawa konstytucyjnego związane z uchwalaniem dekretu o stanie wojennym nie były jedynymi, z jakimi mieliśmy do czynienia w schyłkowym okresie PRL. Legalność chociażby uchwały Rady Państwa z 13 września 1980 r. czy dekretu z 12 czerwca 1989 r. była bowiem taka sama jak dekretu o stanie wojennym. Pogwałcenia prawa przy stanowieniu tych trzech aktów prawnych są oczywiste, choć za każdym razem inne. Ale siły solidarnościowe w dwóch pierwszych przypadkach nie protestowały, aprobując korzystne dla siebie rozwiązania prawne. Odrzucenie przez nie uznania istnienia stanu konieczności państwowej w przypadku uchwalania dekretu o stanie wojennym jest zatem wyborem stricte politycznym, którego na gruncie prawa i nauki prawa nie da się po prostu obronić. Wybór ten też nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie problemu legalności stanu wojennego.

Autor, były działacz opozycji, jest prawnikiem, publicystą polityczno-historycznym. Ostatnio opublikował: „Z perspektywy realistycznego patrioty”, „Solidarnościowe rozrachunki. 22 szkice gdańskie”