Dziś w Polsce niemal połowa mieszkańców żyje i pracuje na terenach teoretycznie zagrożonych zalaniem
Nie można mieć do nikogo pretensji, że na wrocławskim Kozanowie, zalanym w 1997 r., zbudowano po kilku latach następne budynki. Skoro nadal stoją tam domy podtopione 13 lat temu i mieszkają w nich ludzie, to niby dlaczego miałoby się zakazywać budowy następnych? W końcu po to są wały, by chronić ludzi przed powodzią. Gdyby przestrzegać żelaznych zasad logiki, należałoby wszystkich mieszkańców tego osiedla przenieść gdzie indziej, a budynki rozebrać.
Truizmem jest stwierdzenie, że gdyby nie osiedlano się na obszarach, które mogą zostać zalane, to powodzie nie wyrządzałyby poważniejszych szkód. Ludzie jednak zawsze chętnie budowali swoje siedziby w dolinach nadrzecznych – i nie zamierzają z tego rezygnować.
Raz na sto lat
Zagrożenie powodziowe należy jednak minimalizować. Dlatego w całej Polsce wyznaczane są obszary zalewowe, szczególnie zagrożone powodzią. Nie należy ich mylić z tzw. suchymi zbiornikami, przeznaczonymi na przyjęcie nadmiaru wód spływających rzekami. Na obszarach zalewowych nie da się całkowicie wyeliminować budownictwa, ale można próbować je ograniczać.
Problem w tym, że nie zawsze można dokładnie wyznaczyć zasięg obszarów objętych zagrożeniem powodziowym – zwłaszcza gdy doliny nadrzeczne nie mają wyraźnych krawędzi. Przyjęto więc, że granicę hipotetycznego terenu zalewowego stanowi zasięg najwyższej zmierzonej w przeszłości fali powodziowej. W przypadku Polski jest to z reguły tzw. woda stuletnia, czyli największa, jaka przyszła od 1900 r. Oczywiście zawsze może się zdarzyć powódź jeszcze większa, ale jakąś granicę rozsądku trzeba przyjąć.
Taką też granicę przyjmuje ustawa Prawo wodne (lipiec 2001 r.), nakazująca, by przy określaniu granic obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego uwzględniać właśnie wodę stuletnią. W art. 82 Prawo wodne stwierdza, iż obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi obejmują:
1. Obszary bezpośredniego zagrożenia, czyli tereny między linią brzegową a wałem przeciwpowodziowym, oraz strefy przepływu wezbranej wody określone w planie zagospodarowania przestrzennego.
2. Obszary potencjalnego zagrożenia, czyli tereny narażone na zalanie w przypadku przelania się wody przez koronę wału przeciwpowodziowego lub uszkodzenia wału.
Na tych pierwszych obszarach nie wolno budować niczego (z wyjątkiem urządzeń wodnych mających ograniczać skutki powodzi). Na obszarach potencjalnego zagrożenia budownictwo jest prawnie dozwolone, bo wały – powtórzmy – stawia się po to, by chroniły tereny zamieszkiwane przez ludzi. Dlatego na tych terenach domy budowano, buduje się i nadal będzie się budować.
Wał wita was
Bogdan Zdrojewski, w 1997 r. prezydent Wrocławia, słusznie więc dziś zauważa, że 40% zabudowy Wrocławia – nie tylko Kozanów – stoi na terenach zalewowych potencjalnie zagrożonych powodzią.
Wrocławski samorząd po 1997 r. wydał zgodę na rozbudowę osiedla, bo Kozanów miał być zabezpieczony skuteczniejszym wałem. Inwestycja nie została zrealizowana, gdyż sprzeciwił się właściciel jednej z działek, przez które miał przebiegać wał – i odwołaniami skutecznie opóźnił budowę. Nie bez znaczenia było też to, że na wielu odcinkach Odry poziom wód w 1997 r. osiągnął stany nigdy nienotowane, więc trudno było przypuścić, że podobny kataklizm może wystąpić ponownie. Co zresztą na razie się sprawdza, bo skutki tegorocznej powodzi są dla Kozanowa niemal żadne w porównaniu z tym, co stało się przed 13 laty.
Biorąc więc pod uwagę koszty, to może i dobrze, że wał nie powstał. Z drugiej strony w 1997 r. pod wodą znalazło się, jak dokładnie policzono, zaledwie 55% powierzchni naturalnych obszarów zalewowych Odry (75% obszarów zalewowych po polskiej stronie i niespełna 20% po niemieckiej). Gdy więc zdarzy się jeszcze większa powódź, Kozanów zostanie zalany, bo zawsze może przyjść woda 500-letnia czy nawet wyższa, która nie zmieści się w korytach rzek, choćby nie wiadomo jak obwałowanych.
Wały trudno zaś podnosić w nieskończoność. Nie wytrzyma tego finansowo żaden kraj, nawet znacznie bogatszy od Polski, czego przykładem są katastrofalne powodzie, jakie miały miejsce w ciągu ostatnich kilkunastu lat w USA (dolina Missouri), RFN (dolina Renu) czy Holandii (także Ren). Warto przy tym zauważyć, że w XX w. w Niemczech aż pięciokrotnie przychodziła woda tak duża, że na początku wieku kwalifikowano by ją jako stuletnią.
Budują nie tylko u nas
Inwestycje przeciwpowodziowe są kosztowne. Budowa jednego kilometra wału pochłania prawie 10 mln zł. Wymagają one ciągłej konserwacji, systemów drenażowych zapobiegających przesiąkaniu, ochrony przed zwierzętami ryjącymi nory. Obecnie w modzie jest ochrona czynna – czyli wysyłanie ludzi z dubeltówkami, by strzelali do zwierząt podejrzewanych o rycie dziur w wałach. Przy czym nie ma dziś zgody co do tego, jakie to są zwierzęta. Jerzy Miller, minister spraw wewnętrznych, oskarża bobry, Stefan Niesiołowski zarzuca zaś krecią robotę piżmakom. Miller jest elektrotechnikiem, a Niesiołowski biologiem, więc racja powinna być raczej po jego stronie. Bobry wprawdzie budują także tamy i zbiorniki retencyjne, co znacznie ogranicza niebezpieczeństwo powodzi, a poza tym są prawie tak sympatyczne jak świstaki, ale dziś nie pora na sentymenty.
Ze względu na rachunek kosztów – nie tylko budowy wałów, ale i strat, jakie zostaną poniesione, gdy woda jednak przez nie się przeleje – najtaniej wychodzi ograniczanie rozmiarów budownictwa na obszarach potencjalnie zagrożonych powodzią. Niestety, na ogół jest to niewykonalne. Co można zrobić np. w Krakowie, gdzie na terenach zalewowych, które zapewne zostaną podtopione, jeśli przyjdzie woda wyższa niż stuletnia, stoi ponad 5 tys. domów, 20 kościołów, 10 muzeów, sześć szpitali, elektrociepłownia i oczyszczalnia ścieków? I planuje się kolejne inwestycje budowlane.
Co można zrobić w Warszawie, gdzie na obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią stoi znaczna część zabudowań Pragi i przez kilka dni trwała walka, na szczęście pomyślnie zakończona, o uratowanie Wału Miedzeszyńskiego? A co by się stało, gdyby wiślana fala była o pół metra wyższa?
Obszary zalewowe zabudowywane są w całej Europie, nie tylko w Polsce. Powierzchnia niezagospodarowanych terenów zalewowych wzdłuż Dunaju zmniejszyła się z 40 tys. km kw. do 7 tys. km kw. W Niemczech w latach 80. i 90. postawiono domy nad Łabą, zbudowano też oczywiście chroniący je wał. W 2002 r. przyszła woda tak duża, że wał został przerwany, a powódź zalała kilkanaście miejscowości.
Jak im się powodzi?
Nasze samorządy na ogół wychodzą z założenia, że skoro domy już stoją na obszarach zalewowych, to trudno zabraniać dalszej zabudowy. Bardzo często są to prywatne działki, a prywatni inwestorzy nie chcą się godzić na jakiekolwiek ograniczenia inwestycyjne. W końcu ludzie mają wolną wolę i – na ogół – sami wybierają miejsce zamieszkania. Ważne tylko, by wiedzieli dokładnie o wszystkich mogących ewentualnie wystąpić zagrożeniach. Nie tak jak np. część mieszkańców toruńskiego osiedla Kaszczorek, którzy twierdzą, iż nie wiedzieli, że kupują od miasta działki leżące na obszarach potencjalnego zagrożenia powodzią. Zapewne to nie do końca prawda, bo Kaszczorek od lat jest podtapiany przez wysoką wodę na Wiśle. Tegoroczne zagrożenie powodziowe osiedla nie mogło więc być zaskoczeniem – i słusznie minister Jerzy Miller podkreśla, że kaszczorkowscy inwestorzy wiedzieli przecież, gdzie się budują.
Im więcej wiedzy na temat zagrożenia powodziowego, tym lepiej – choćby dlatego, by można było uzyskać niższą cenę, kupując działkę, która przy nadzwyczajnie wysokiej wodzie może zostać zalana. Albo być przygotowanym na to, że niekiedy może się pojawić konieczność ewakuacji.
Dlatego właśnie w praktycznym Poznaniu przygotowano interaktywną symulację terenów zalewowych, która pokazuje, jakie obszary miasta zostaną zalane przy określonym poziomie Warty. Wystarczy kliknąć na któryś fragment miasta, wybrać dowolny stan wody – i pojawi się obszar objęty powodzią. Szkoda tylko, że nie można przewidzieć, jakie rzeczywiście będą te stany Warty.
W majestacie prawa
Odra jest pierwszą wielką rzeką w Polsce, która doczekała się kompletnego atlasu obszarów zalewowych. Coraz więcej gmin także ma już opracowane mapy takich obszarów i umieszcza je w swych planach zagospodarowania przestrzennego.
Teoretycznie można by w planie zagospodarowania umieścić zakaz budowy nowych obiektów na obszarach potencjalnego zagrożenia powodziowego – czyli zgodnie z Prawem wodnym w miejscach, które zostaną zalane, gdy nadejdzie woda stuletnia. W praktyce jednak taki zapis będzie mógł zostać natychmiast zaskarżony do sądu, gdyż bezpodstawnie różnicuje sytuację ludzi, którzy już mają domy na obszarze zalewowym, i tych, którzy dopiero chcą je tam budować. A przecież na tym samym obszarze zagrożenie dla każdego jest identyczne. Natychmiast padnie więc pytanie: skoro nam nie pozwala się budować, to dlaczego im pozwala się mieszkać? Trzeba ich przenieść! Tyle że nie da się eksmitować kilku milionów Polaków z powodu teoretycznej – do czasu – groźby powodzi.
Bodaj jeszcze ważniejsze jest to, że bardzo wiele gmin w Polsce w ogóle nie ma planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami, z dniem 1 stycznia 2003 r. straciły moc prawną dotychczasowe ogólne gminne plany perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego. Nowych często jeszcze nie zdążono sporządzić. Gdy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, to z prawnego punktu widzenia nie są też określone tereny potencjalnego zagrożenia powodziowego. Pozwolenia na budowę wydaje się wtedy na podstawie indywidualnych warunków zabudowy. A skoro formalnie nie wiadomo, gdzie są obszary potencjalnie zagrożone powodzią, urząd nie może odmówić wydania indywidualnych warunków zabudowy, powołując się na groźbę powodzi. I wolno w zasadzie budować, gdzie się chce.
– Państwo przez lata dopuściło do dezorganizacji gospodarki przestrzennej – uważa prof. Michał Kulesza, twórca reformy administracyjnej państwa. – Zasadniczy problem jest związany z określeniem w prawie tzw. przeznaczenia terenu. Według mnie należałoby przywrócić zasady, które obowiązują we wszystkich cywilizowanych krajach: o przeznaczeniu danego terenu powinna decydować władza, a nie właściciel. Ktoś musi rozstrzygać o bezpieczeństwie obywateli, zwłaszcza tam, gdzie występuje konflikt pomiędzy przestrzenią publiczną, wspólną dla wszystkich, a prywatną.
Dopiero wtedy, zdaniem prof. Kuleszy, wolno mówić o trwałej i mocnej podstawie wywłaszczeń. – Kolejnym krokiem jest wprowadzenie koniecznych zmian w ustawodawstwie o gospodarce przestrzennej i planistycznej. Wszystkie zagrożone tereny należy sklasyfikować jako zalewowe – mówi profesor i wymienia zakres obowiązków w walce ze skutkami powodzi: – Po pierwsze, pomoc ludziom i gminom, które są w dramatycznej sytuacji. Po drugie, wyłączenie terenów zalewowych spod zabudowy i w końcu przymusowe ubezpieczenia, zorganizowane przez państwo w ramach zadań publicznych.
Mądrzy po szkodzie
Gdy przyszła powódź, nasi politycy obudzili się i zaczęli na wyrywki zgłaszać różne propozycje mające zapobiegać budownictwu na terenach zagrożonych.
Grzegorz Schetyna, szef klubu parlamentarnego Platformy, stwierdził, że nadzór budowlany powinien zakazywać stawiania nowych domów na terenach zagrożonych powodzią. Oczywiście jest to niewykonalne, jeśli te tereny nie są wpisane do żadnych dokumentów, i jak na razie bezprawne, nawet gdyby były. Posłowie PiS chcą przyjęcia ustawy zmuszającej gminy do wykazywania terenów objętych zakazem zabudowy ze względu na zagrożenie powodziowe. Wymagałoby to wcześniejszego zapisu ustawowego, określającego, jakie zagrożenie powodziowe stanowi podstawę do odmowy zezwolenia na budowę – a to otwiera pole do niekończącej się dyskusji.
W porównaniu z tymi pomysłami, głównie propagandowymi, najrozsądniej wygląda propozycja Bronisława Komorowskiego, który domaga się, by analizy zagrożenia powodziowego sporządzane przez regionalne zarządy gospodarki wodnej musiały być uwzględniane przy wydawaniu pozwoleń na budowę przez te gminy, które jeszcze nie mają planów zagospodarowania przestrzennego.
Wszystko to jednak nie zmieni faktu, że dziś w Polsce niemal połowa mieszkańców żyje i pracuje na terenach teoretycznie zagrożonych zalaniem. To kwestia wysokości wody – a doświadczenie uczy, że nigdy nie ma tak wielkiej powodzi, żeby następna nie mogła być jeszcze większa.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy