Mała reprywatyzacja – wielka hucpa!

Mała reprywatyzacja – wielka hucpa!

Lex retro non agit?

Na wstępie wszelkich rozważań prawnych dotyczących problematyki reprywatyzacji, nie tylko dotyczącej gruntów dekretowych, ale w ogóle innych nieruchomości wywłaszczonych w pierwszym okresie PRL, należy zauważyć, że „mała reprywatyzacja” w ogóle nie byłaby możliwa, gdyby nie sposobności, jakie daje instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa uregulowana w art. 156 k.p.a. Stosowanie tego przepisu jest możliwe bezterminowo, jeżeli kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dzięki tym uregulowaniom możliwe jest usunięcie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej spełniającej przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. i nie spełniającej przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie następuje ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu wydania wadliwej decyzji. W efekcie unieważniona decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a te, które powstały powinny zostać unieważnione. W przypadku ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej w trybie Dekretu, stan prawny jest taki, że wniosek dawnych właścicieli lub ich następców prawnych o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy złożony na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu powinien zostać ponownie rozpatrzony.

Opisaną powyżej sytuację ocenić należy jako paradoksalną. Otóż współczesne organy administracji rządowej i samorządowej stają przed koniecznością wydania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów Dekretu z 1945 r. wydanego w zupełnie odmiennych warunkach prawnych, społecznych, gospodarczych i kulturowych. Nie sposób nie zauważyć, że stan prawny, stan faktyczny oraz standardy prawne obowiązujące wówczas i dziś są zdecydowanie różne. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że na podstawie unieważnionej w ten sposób decyzji dekretowej przez dziesiątki lat od jej wydania kształtowany był stan prawny nie tylko tej nieruchomości, ale także całego jej otoczenia prawnego i faktycznego. Swoista dla małej reprywatyzacji archeologia prawnicza pozwala na bezceremonialne zburzenie porządku prawnego kształtowanego przez dekady nie tylko w trakcie trwania PRL, ale także pod rządami wolnej Rzeczpospolitej. Żeby dobrze zilustrować omawiane zagadnienie prawne, należy użyć analogii. Otóż wyciąganie wniosków na podstawie szczątków kości, naczyń i przedmiotów użytku codziennego jest domeną archeologii. Próby odtwarzania w postępowaniu administracyjnym stanu prawnego i faktycznego, który ze względu na upływ czasu uległ istotnemu zniekształceniu i zatarciu, w sposób właściwy dla archeologii, jest sprzeczny ze wspólnymi dla wszystkich prawnych procedur postulatami poczynienia dokładnych faktycznych ustaleń. Z prawnych szczątków pozostałych po 70 latach przeróżnych zdarzeń nie można dokładnie odtworzyć stanu faktycznego i prawnego w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W archeologii odtworzenie dokładnego przebiegu zdarzeń ze zgromadzonych szczątek nie jest konieczne do osiągnięcia celów prowadzonych badań – wprost przeciwnie niż w obowiązujących systemach procedury sądowej czy administracyjnej.

Na marginesie trzeba zauważyć również, że stosowanie kryteriów stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wynikających z Kodeksu do decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 72 i nast. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, jest zagadnieniem dosyć zawiłym. Inne bowiem były przepisy określające treść prawną takich decyzji w chwili ich wydania i inne są w chwili wydania decyzji o stwierdzeniu ich nieważności. Jest to bardzo złożone zagadnienie i należy zgłosić tutaj pewne wątpliwości istotne w kontekście „małej reprywatyzacji”. O ile stosowanie Kodeksu według jego brzemienia z lat 60. XX stulecia do decyzji wydanych po wojnie wydaje się naturalne, o tyle takie stosowanie Kodeksu według aktualnego brzmienia należy uznać za zupełnie karkołomny pomysł.

Jak już wspomniano, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest możliwe, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Użytego w przepisie sformułowania „skutki prawne” nie należy mylić ze skutkami faktycznymi. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji. W świetle orzecznictwa NSA zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, gdy:

–      przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło,

–      podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa,

–      nastąpiła zmiana stanu prawnego.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pewne aspekty zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych budzą istotne wątpliwości prawne. W świetle orzecznictwa przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych jest interpretowana bardzo wąsko i ogranicza się do tych skutków prawnych, których nie można odwrócić w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z logicznego punktu widzenia należy zauważyć, że każdy skutek prawny można odwrócić poprzez dokonanie czynności prawnej wywołującej skutek przeciwny. Zatem kryterium nieodwracalności skutków prawnych można uznać za niezbyt precyzyjne. Jest to zagadnienie na odrębne rozważania. Niemniej ze względu na sformułowane przez NSA przesłanki kwalifikowania skutków prawnych decyzji administracyjnych jako nieodwracalnych, wiele rozstrzygnięć dekretowych powinno zostać uznanych za wywołujące właśnie takie skutki. O podstawach do wyciągania takich wniosków jest szerzej mowa poniżej.

Ponadto należy przyjrzeć się czasowym ramom obowiązywania norm z art. 156 k.p.a. Ze względu na zasadę retrospektywności prawa stosowanie przepisów nowej ustawy (Kodeksu) do skutków stosunku prawnego, który powstał pod rządami dawnej ustawy (Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), formalnie nie jest sprzeczne z zasadą lex retro non agit. Niemniej jednak należy poważnie zastanowić się nad tym, czy możliwość nieograniczonego w czasie unieważniania decyzji administracyjnych jest uzasadniona w świetle wartości takich jak potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego. Bowiem stosując retrospektywnie art. 156 k.p.a. bez żadnych ograniczeń można wzruszyć niemal każdą decyzję organów władzy publicznej podjętą w dowolnym czasie przed wejściem w życie Kodeksu. Mając na uwadze doświadczenia „małej reprywatyzacji”, w konsekwencji nikt, kto mieszka na znacjonalizowanym lub skomunalizowanym kiedyś gruncie, nie zna dnia ani godziny, kiedy „dawni właściciele” zapukają do drzwi i upomną się o swoje. Dopuszczone prawnie stosowanie art. 156 k.p.a. bez poddania go ograniczeniom, mającym na celu ochronę bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, budzi tak poważne i fundamentalne wątpliwości prawne, że trudno sobie wyobrazić wszystkie możliwe konsekwencje takiego stanu rzeczy. Stosując tak art. 156 k.p.a. można domagać się na przykład unieważnienia carskich wywłaszczeń przeprowadzonych po wielkich narodowych powstaniach. Taki pozornie szokujący wniosek nie powinien nikogo dziwić, gdyż jedno ze zgromadzeń zakonnych rościło sobie prawa do zwrotu gruntu odebranego przez cara Mikołaja. Dlaczegóżby nie, skoro właśnie w ten sposób odwraca się bezpodstawnie skutki wywłaszczeń z 1945 r. Nietrudno wyobrazić sobie zdolnego i ambitnego prawnika, który skonstruuje wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przez któregoś z zaborców. Za miliony uzyskane ze sprzedaży nieruchomości zlokalizowanej w atrakcyjnej lokalizacji można zrobić niemal wszystko, żeby uzyskać korzystne rozstrzygnięcie.

Bezsprzecznym jest, że godzenie w zasadę bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego burzy sens prawodawstwa i niszczy zaufanie obywateli do prawa oraz organów, które je stanowią i stosują. Nic więc dziwnego, że reprywatyzacja budzi coraz szerszy sprzeciw społeczny. Dopuszczenie stwierdzania nieważności indywidualnych aktów władzy publicznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. bez żadnych ograniczeń to nie jest prawo, to jest chaos – dosłownie. Najlepszym argumentem na poparcie tego twierdzenia jest sytuacja m.st. Warszawy, które ze względu na reprywatyzację i bezpośrednio wynikający z niej stan niepewności prawnej od ponad dwóch dekad nie jest w stanie racjonalnie, skutecznie i z zachowywaniem obowiązujących norm gospodarować komunalnym mieniem nieruchomym.

Strony: 1 2 3 4 5

Wydanie:

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy