Meandry legislacji

Jaka jest różnica między oceną ryzyka kredytowego a oceną zdolności kredytowej?

29 października br. senacka Komisja Budżetu i Finansów Publicznych pochyliła się nad ustawą o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw. Wydawać by się mogło, że jeśli w ogóle dojdzie do dyskusji, to będzie ona wyjątkowo nudna. A tu odwrotnie, debata zrobiła się interesująca, ponieważ wyszły na jaw rzeczywiste motywy, którymi kierowali się autorzy nowelizacji.
Gdy rządzący zamierzają zmienić prawo, zawsze sięgają po argument, iż jest to korzystne dla państwa i obywateli. Czasem dodają, że nowe prawo ma nas lepiej chronić przed patologiami. Bo któż nie chce być przed nimi chroniony?
Takiej argumentacji użyto, przygotowując w roku 2012 projekt nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Powodem wzmożonego tempa prac była tzw. afera Amber Gold, która obnażyła zaskakującą beztroskę organów państwa mających nas bronić przed osobami i firmami żerującymi na naszej chciwości i naiwności.
Projekt zmiany ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym był inicjatywą rządową. Jak zapisano w uzasadnieniu, chodziło o wprowadzenie odpowiednich działań zabezpieczających konsumentów przed nieuczciwymi praktykami tzw. instytucji parabankowych.
Rząd chciał wyposażyć Komisję Nadzoru Finansowego m.in. w uprawnienia do podejmowania działań edukacyjnych i informacyjnych w zakresie funkcjonowania rynku finansowego. Zwłaszcza poprzez umożliwienie jej publikowania ostrzeżeń i komunikatów w publicznej radiofonii i telewizji, jak precyzyjnie to ujęto, „w formie i czasie przez siebie określonym, zawierających informacje zwiększające poziom świadomości konsumentów co do podejmowanych decyzji finansowych”.
Skąd taki pomysł i takie rozwiązanie? Komisja Nadzoru Finansowego od dawna publikuje na stronie internetowej listę spółek, które w jej ocenie prowadzą działalność, delikatnie mówiąc, obciążoną zbyt wielkim ryzykiem. Ci, którzy chcieliby powierzyć mało znanej, lecz świetnie rokującej w reklamach firmie swoje skromne oszczędności, mogą sprawdzić, czy przypadkiem nie znalazła się ona pod lupą Komisji.

Ryzyko a zdolność
Do wybuchu afery Amber Gold mało kto słyszał o tej liście, a jeszcze mniej osób przejmowało się jej zawartością. Sama KNF aktualizowała ją bardzo nieregularnie. Potem jednak lista stała się sławna. Dziś wpisanie na nią oznacza praktycznie nie tylko konieczność ogłoszenia upadłości, ale też niemal natychmiastową reakcję kompetentnych organów z prokuraturą na czele. Nic dziwnego, że od pewnego czasu prawnicy podnoszą, że Komisja być może łamie konstytucyjne prawa, de facto wydając wyrok na być może Bogu ducha winne, tyle że ambitnie planujące podmioty. Dlatego wspomniana nowelizacja ustawy miała nie tylko umożliwić KNF wykorzystanie mediów do ostrzegania nas przed podejrzanymi firmami, lecz także wzmocnić pod względem prawnym sam fakt istnienia takiej listy.
Propozycja ta nie wywołała szczególnych emocji wśród posłów i senatorów. Rząd jednak, korzystając z okazji, dorzucił kilka zapisów odnoszących się do zupełnie innych kwestii i wywołujących nieoczekiwane konsekwencje.
Zdaniem rządu, istniała mianowicie rozbieżność w terminologii używanej w ustawie o kredycie konsumenckim oraz w ustawie Prawo bankowe, którą pilnie należało zlikwidować. Chodziło o pojęcia „ocena ryzyka kredytowego” i „ocena zdolności kredytowej”. Dlatego, dbając o nasze bezpieczeństwo, umieścił w projekcie nowelizacji zapis zmuszający spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, by przy rozpatrywaniu wniosków o pożyczkę zadbały o ocenę zdolności kredytowej osób, które się o nią ubiegają. W uzasadnieniu oczywiście dodano, że taka regulacja będzie zgodna z ustawodawstwem unijnym, ponieważ ów argument zazwyczaj zamyka usta krytykom.
Było jasne, że SKOK-i, które dotychczas kierowały się szerszym pojęciem – oceną ryzyka kredytowego – po wejściu w życie tej nowelizacji będą musiały stosować takie same procedury jak banki. A to oznacza, że więcej osób ubiegających się o pożyczki spotka się z odmową.
29 października br. wątpliwości dotyczące tych zapisów zgłosili senatorowie Henryk Cioch i Grzegorz Bierecki, dowodząc, że proponowane zmiany z jednej strony pogorszą sytuację spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, z drugiej zaś znacząco poprawią możliwości działania spółek zajmujących się udzielaniem pożyczek na wyjątkowo wysoki procent, które nie podlegają rygorom ustawy o nadzorze finansowym.
Dostępne w internecie wideo z posiedzenia komisji pokazuje, że poza wspomnianymi senatorami reszta wybrańców narodu raczej nie orientowała się, w czym rzecz, i jedynie w ograniczonym stopniu wyrażała własne opinie.
Senatorowie Cioch i Bierecki zwrócili zaś uwagę na fundamentalne kwestie. Po pierwsze, pytali, dlaczego zdecydowano się dołożyć do projektu nowelizacji ustawy o nadzorze finansowym – który w swej istocie dotyczyć miał obowiązków informacyjnych Komisji Nadzoru Finansowego – zapisy związane z ustawą o kredycie konsumenckim. Po drugie, czy autorzy projektu przeanalizowali skutki finansowe i społeczne proponowanych zmian w prawie.

Obowiązek badania
Senatorowie dowodzili, że obarczenie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych obowiązkiem badania zdolności kredytowej osób korzystających z pożyczek sprawi, że część chętnych zostanie zmuszona do korzystania z usług firm oferujących pieniądze na wyjątkowo wysoki procent. A mówiąc po ludzku – napędzi tym firmom klientów. Prosili o przedstawienie wyników analiz obejmujących skutki proponowanych zmian.
Dotychczas SKOK-i, zobowiązane przecież do oceny ryzyka kredytowego, całkiem nieźle radziły sobie z rozpoznawaniem, kto gwarantuje spłatę. I mogły udzielać pożyczek osobom, które nie były atrakcyjne dla banków. Poza tym kasy spółdzielcze działały i nadal działają na innych zasadach niż banki komercyjne. Zysk nie ma dla nich kluczowego znaczenia, bardziej liczą się korzyści odnoszone przez członków kas.
Fakt ten od lat irytował rodzimych finansistów i tzw. ekonomicznych celebrytów chętnie produkujących się w mediach elektronicznych. Najpierw przekonywali oni, że kasy są instytucjami parabankowymi i koniecznie należy je objąć nadzorem państwowym, a później, że stanowią nieuczciwą konkurencję dla sektora bankowego, ponieważ korzystają z licznych przywilejów. Zapominali o tym, że banki także korzystają z licznych przywilejów.
Gdy w 2008 r. upadł bank Lehman Brothers i świat zachodni musiał się zmierzyć z potężnym kryzysem finansowym, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych i Irlandii, rozkwitły. Stały się realną alternatywą dla sektora bankowego, zapewniając swoim członkom bezpieczeństwo wkładów. Podobnie stało się w Polsce, co siłą rzeczy nie mogło pozostać bez odpowiedzi.
Pod koniec marca 2009 r. ówczesny poseł Platformy Obywatelskiej i wzorowy liberał Janusz Palikot pisał na blogu, że w „SKOK-ach siedzi kupę PiS-u” i ma on na to prosty pomysł: „Wyjść z inicjatywą objęcia SKOK-ów nadzorem bankowym – ustawa leży w Komisji, u posła Neumanna. Wymaga tylko zaostrzenia”. Bo nie może być tak, że „na kryzysie najbardziej zyskują SKOK-i”.
Janusza Palikota nie ma już w Platformie, lecz rzucona przed laty idea nie tylko przetrwała, ale nawet została twórczo rozwinięta przez polityków PO. Kasy objęto państwowym nadzorem, lecz przywilejów, którymi cieszą się banki komercyjne, im nie przyznano. Mało tego, gdy tylko pojawia się okazja wzmocnienia nacisku na nie, rząd skwapliwie z niej korzysta. I obawiam się, że to się nie zmieni.

Jakiego modelu potrzebujemy
Od prawie pięciu lat Europa zmaga się z konsekwencjami kryzysu finansowego, testując różne instrumenty. W przypadku Grecji, Portugalii i Irlandii były to gigantyczne pożyczki, które wykorzystano do ratowania tamtejszych banków. W przypadku Hiszpanii i Włoch zachęcano do zaciskania pasa. A władzom cypryjskim de facto nakazano zajęcie części środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Były to działania doraźne. Europa potrzebuje i szuka dziś rozwiązań, które będą w stanie zapewnić jej obywatelom dobrobyt na lata. Mniej więcej wiadomo, czego nie chcemy – neoliberalnego modelu gospodarki. Ale nie wiemy, czego chcemy.
Od kilku lat jednym z promowanych przez Komisję Europejską rozwiązań jest tworzenie firm działających na zasadach tzw. ekonomii społecznej. To nic innego jak dobrze znane nam spółdzielnie. W przyszłej perspektywie unijnej na rozwój takich firm zostaną przeznaczone poważne środki. I to jest jedno z wdrażanych już dziś rozwiązań.
A my powinniśmy zapytać:
– Dlaczego po 23 latach radykalnych przemian gospodarczych w Europie wyróżnia nas jeden z najbardziej niesprawiedliwych ustrojów społecznych?
– Dlaczego struktura polskiej gospodarki bardziej odpowiada strukturze państw afrykańskich niż zachodnioeuropejskich?
– Dlaczego już ponad 2 mln Polaków zagłosowało nogami i opuściło naszą zieloną wyspę, szukając szczęścia na słynnym zmywaku w Londynie?
– Dlaczego od 20 lat zmagamy się ze strukturalnym bezrobociem, które wynosi średnio 10%?
Co gorsza, nasi politycy i urzędnicy do perfekcji opanowali sposoby dociskania tych, którzy z różnych względów wydają im się niewygodni. Bez wątpienia ofiarą takich praktyk padły spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe.
Dziś wiemy, że przeprowadzone od tamtego czasu zmiany legislacyjne z pewnością kasom nie pomogły. Ułatwiły za to życie bankom komercyjnym, które mogą twierdzić, że nie ma większych różnic między ich działalnością a działalnością kas spółdzielczych. Te zaś, które jeszcze się ostały, najlepiej zlikwidować.
Mam wrażenie, że objęcie SKOK-ów nadzorem finansowym państwa nie wystarczyło sektorowi bankowemu. Stąd pomysł, a co za tym idzie, inicjatywa zmiany dotychczasowych zasad przyznawania pożyczek. I temu właśnie ma służyć opisywany projekt ustawy, nad którym w październiku pracowała senacka Komisja Budżetu i Finansów Publicznych. Głównym beneficjentem okażą się nie osoby poszukujące środków, by przeżyć od pierwszego do pierwszego, dla których spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe okazywały się rozsądną alternatywą, ale firmy oferujące bardzo wysoko oprocentowane pożyczki. Jeśli weźmiemy pod uwagę rozmach prowadzonych przez nie w ostatnich miesiącach kampanii reklamowych, możemy być pewni, że biednych będzie w Polsce przybywać.
Dziwne, że w kraju, który nie należy do europejskich czempionów dobrobytu i postępu, politycy nie dostrzegają problemu, jakim stało się wykluczenie finansowe. Nie zauważyli też, że np. w Stanach Zjednoczonych kasy (czyli credit unions) są zwolnione z podatku dochodowego, a ich działalność reguluje Federal Credit Union Act podpisany przez prezydenta Franklina Delano Roosevelta 26 czerwca 1934 r. Nadzór nad nimi sprawuje National Credit Union Administration – niezależna i odrębna instytucja, niemająca nic wspólnego np. z amerykańskim nadzorem giełdowym.

Potrzeba chwili
My realizujemy inny model. Państwo zawsze wie lepiej, co jest dobre, a co złe. Zwłaszcza dla naszego bezpieczeństwa. A że przy okazji utrudnia funkcjonowanie potrzebnych i pożytecznych instytucji, to bez znaczenia.
Jestem pewien, że w niezbyt odległej przyszłości to się zmieni. Wspieranie przez rząd rozwoju spółdzielczości – w tym spółdzielczości finansowej – stanie się potrzebą chwili. Choćby dlatego, że jako społeczeństwo nie pogodzimy się z brakiem perspektyw, wysokim bezrobociem strukturalnym i skromnym wzrostem PKB.
Ambicją wszystkich kolejnych polskich rządów od 1989 r. były próby dogonienia lepiej rozwiniętych od nas państw europejskich. By to osiągnąć, wzrost PKB musiałby latami sięgać 5-6%. Dziś wydaje się to nierealne. Każda metoda, każdy sposób jest dobry, o ile jest skuteczny. Jeżeli spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, nie korzystając ze wsparcia budżetu, stworzyły sprawnie działającą strukturę, zrzeszającą ponad 2,6 mln członków, to chyba są godne wsparcia? Jeśli oferują swoje usługi osobom wykluczonym finansowo, dlaczego nie miałyby się rozwijać? Pytania te mają charakter retoryczny.
Na razie nie umiemy wyciągać pozytywnych wniosków z takich przesłanek. Lecz to się zmieni. Nawet politycy w końcu pojmą, że jeśli chcą zostać ponownie wybrani, muszą wspierać, i to nie werbalnie, pożytecznie rozwiązania. Poza tym jeśli Komisja Europejska zacznie poważniej promować nad Wisłą różne formy ekonomii społecznej, rząd raczej nie będzie przeszkadzał.
Działalnością SKOK-ów interesuję się od lat. Wiem, że nie ma instytucji, która nie popełniałaby błędów. Lecz w ostatnich latach krytyka kas i dotyczące ich zmiany w prawie poszły za daleko. Bo też nie o bezpieczeństwo wkładów członkowskich chodziło ich inicjatorom, lecz o ograniczenie rozwoju SKOK-ów. Tempo, w jakim rosła liczba członków kas, stało się nieprzyjemną niespodzianką dla sektora komercyjnego, czego nikt specjalnie nie ukrywał. I żadne, nawet najbardziej wymyślne meandry legislacyjne nie zamaskują tego faktu.