Mity o sankcjach

Mity o sankcjach

Opinia publiczna i europejscy decydenci karmią się wyidealizowaną wizją sankcji gospodarczych – czym są, do czego służą i jak działają

Im dłużej trwa wojna Putina i im więcej przerażających obrazów dociera do Europy z Ukrainy, tym większe znaczenie przypisywane jest sankcjom. Czasami wręcz magiczne. I nie jest to głos cynika albo wyłącznie kpina. Europejscy decydenci i opinia publiczna zdają się bowiem zachowywać tak, jak gdyby ekonomiczne środki nacisku na Rosję miały moc cofania czasu, przemiany umysłów i zatrzymywania kul w locie. Rzeczywistość jest jednak odległa od tego życzeniowego myślenia. Sankcje gospodarcze potrafią być potężną bronią, dotkliwą dla uderzonego. Pod warunkiem że wie się, po co i do czego chce się ich użyć.

Jak pokazuje obecna sytuacja, na Zachodzie nie ma zgody nawet co do podstawowych faktów. Czy sankcje (a także późniejsze embargo na surowce) mają doprowadzić do rozmów pokojowych? Do trwałego wykluczenia Rosji ze wspólnoty międzynarodowej? Do zmiany władzy na Kremlu? A może do energetycznej transformacji Europy lub będą groźbą, która dotrze do Pekinu? Uzasadnienia zmieniają się regularnie i potrafią przeczyć sobie nawzajem. Na razie – jako UE i umowny „świat demokratyczny” – bardzo chcemy ostrych sankcji, nawet jeśli nie jesteśmy zgodni, jakich i dlaczego.

Historia uczy – nawet jeśli jest to lekcja trudna dziś do przyjęcia – że sankcji łatwych, szybkich i skutecznych nie udało się wprowadzić prawie nigdy. I że czasami wołanie o sankcje jest formą rytuału. Politycy i opinia publiczna krzyczą „sankcje!”, bo wolą to niż milczenie w obliczu zbrodni.

Największy straszak

Pod koniec stycznia 2022 r. Nicholas Mulder, profesor uniwersytetu Yale, opublikował pracę „The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern” (Broń gospodarcza: wzrost sankcji jako narzędzie współczesnej wojny) o genezie sankcji gospodarczych. Lub właśnie „broni” albo „blokady gospodarczej”, jak kiedyś nazywano ten instrument wojny i polityki. Książka Muldera dotyczy nie najciekawszych i najbardziej współczesnych przykładów użycia sankcji – ani zimnej wojny, ani XXI w. – ale właśnie początków ich stosowania na arenie międzynarodowej 100 lat temu.

Publikacja tej książki nastąpiła w doskonałym momencie. Nie tylko dlatego, że zainteresowanie sankcjami stało się powszechne, a prawie każdy uważa się za eksperta czy ekspertkę w tej dziedzinie. Opisana w niej odległa i raczej zapomniana historia dobrze pokazuje pewne pułapki czy ryzyko skrótów myślowych, w które dzisiaj wpadamy. „The Economic Weapon” uświadamia nam bowiem, że szczególnie w ostatnich latach wytworzyliśmy sobie wokół pojęcia sankcji kilka różnych mitów i złudzeń, których wcale nie mieli sto lat temu pomysłodawcy użycia blokady gospodarczej jako narzędzia walki.

Trzy najważniejsze moim zdaniem mity opierają się na przekonaniu, że sankcje to narzędzie: łatwe i tanie, działające skutecznie i uniwersalnie – magiczne właśnie. Prawda jest inna. Oto dlaczego wszystkie te przekonania bardziej nam szkodzą, niż pomagają w postawieniu tamy Rosji.

Mit pierwszy: tanie i łatwe jak meble z Ikei

Pierwszy mit mówi, że sankcje to rozwiązanie proste i bezkosztowe. Myślenie to podpowiada, że wystarczy nacisnąć guzik, by natychmiast odciąć gospodarkę bandyckiego państwa od dostaw surowców, światowych przepływów finansowych, rynku broni itd. Dziś, w czasach gospodarki cyfrowej, istotnie jest to łatwiejsze niż kiedykolwiek. A światowe banki oraz instytucje finansowe naprawdę mają do dyspozycji sankcje „na kliknięcie myszką”. Jest to też względnie łatwe tak długo, jak długo mówimy o uderzeniu w światowych pariasów albo stosunkowo łatwe do izolacji wyspy. Ale prawie nigdy rzeczywistość nie wygląda tak jak na tym oczyszczonym ze wszystkich komplikacji, kłopotów i niejasności obrazku.

Twórcy sankcji wiedzieli, że groźba ich użycia musi być straszna, potworna wręcz. Woodrow Wilson pisał, że sankcje powinny zdusić w państwie wolę walki, tak jak pozbawia się tlenu duszonego człowieka. Mulder dodaje, że dopóki nie powstała broń jądrowa, blokada gospodarcza i wywołany nią głód miały być największym straszakiem, większym nawet niż gazy bojowe i naloty bombowe – bronią masowego rażenia w rękach mocarstw. Politycy tamtej epoki wiedzieli, że zastosowanie sankcji ma nieść skutki sięgające pokoleń naprzód: „Pokolenia niedożywionych matek będą rodzić chore i słabe dzieci”. Siła sankcji była dowodem nie sadyzmu czy bezduszności rządzących, ale przekonania, że wyłącznie narzędzie potworniejsze niż wojna jest w stanie skutecznie powstrzymać państwa przed wszczynaniem wojen.

Dzisiejsze myślenie o sankcjach jako o czymś prostym i tanim – co ujawnia się w potocznym użyciu tego słowa: „sankcje na Nord Stream”, „sankcje nałożone na chińską technologię”, „sankcje Brukseli na rząd PiS” – przeczą tej logice. Albo sankcje są straszne i służą jako groźba, albo są normalnym, codziennym wręcz elementem polityki handlowej i metodą nacisku. Obie te rzeczy nie mogą jednocześnie być prawdziwe.

Oczywiście sankcje nigdy nie są również bezkosztowe dla tych, którzy je nakładają. Choć dopóki karze się w ten sposób gospodarki małe i słabe, koszt dla światowych potęg jest nieodczuwalny. Ale blokowanie portów, zatrzymywanie ruchu handlowego, wycofywanie się biznesu, walka z przemytem, koszt zastępowania importu i inne tego typu środki też kosztują. A zdarzało się, że państwa podtrzymujące blokadę musiały dosłownie kraść towary zmierzające do obłożonego sankcjami kraju, latami trzymać je w magazynach, pilnować ich i patrolować cudze granice. Wiemy już na pewno, że zupełnie symboliczne bojkoty konsumenckie albo wycofanie się światowych marek z rosyjskiego rynku ani nie zasługują na nazwę sankcji, ani tym bardziej nie pełnią ich funkcji.

Mit drugi: skuteczne i precyzyjne jak chirurgia laserowa

Drugi mit mówi, że sankcje są skuteczne. Tu zdania ekspertów bywają podzielone. Jedni oceniają, że sankcje są nieskuteczne zawsze, drudzy, że „tylko” często. Zdaniem pesymistów sankcje to najbardziej skompromitowany instrument polityki w historii. Zdaniem optymistów są skuteczne, chociaż czasami na osiągnięcie założonego celu musi czekać całe pokolenie albo i dwa. Prawda jest taka, że sankcje są skuteczne, dopóki powstrzymują kraje przed pójściem na wojnę – i w historii zdarzały się takie przypadki. Mogą (i powinny!) działać jako odstraszacz – to cel, który wyznaczyli ich twórcy. Gdy wojna już wybuchnie, skuteczność sankcji drastycznie spada. A czasami ich skutki są odwrotne do zamierzonych, bo izolowani dyktatorzy czy zdemoralizowane społeczeństwa godzą się na większą brutalność i przedłużanie konfliktu. (Tu często panuje ponadpartyjna zgoda między ekspertami z lewicy i z republikańskiej lub wolnorynkowej prawicy. Jedni i drudzy tradycyjnie byli sceptyczni wobec skuteczności sankcji jako narzędzia zmiany polityki wrogich czy niedemokratycznych państw. W konflikcie z nimi byli „liberalni internacjonaliści” i neokonserwatyści, dwie szkoły myślenia przekonane o konieczności kształtowania ładu światowego przez prawo, standardy i nacisk gospodarczy ze strony demokracji).

Sankcje służące regime change – obalaniu dyktatur – należą do jednych z najmniej skutecznych. Udało się np. w końcu zmienić rasistowski system apartheidu w RPA, lecz przez dziesięciolecia kraj oraz jego biała elita przemysłowa i polityczna radziły sobie znośnie (a czasami bardzo dobrze) pomimo sankcji. Nie udało się zmienić systemu władzy ani obalić konkretnych przywódców czy dynastii politycznych na Kubie, w Korei Północnej, w Iranie, Wenezueli, Iraku. A przecież dokładnie to miało być skutkiem sankcji. Być może w historii współczesnej najbardziej uderzający jest przykład Iraku, gdzie aby obalić dyktaturę Saddama Husajna, po 1990 r. próbowano sankcji gospodarczych, embarga na ropę, tysięcy nalotów bombowych, izolacji międzynarodowej, sponsorowania powstań i zamachów. Ostatecznie, mimo miliardów dolarów strat dla wszystkich stron i tysięcy ofiar po stronie irackiej, do obalenia Saddama Husajna konieczna była pełnoskalowa inwazja międzynarodowej koalicji pod wodzą Amerykanów.

W odniesieniu do sankcji łatwo o pomylenie dwóch kategorii: czy są dotkliwe i skuteczne właśnie. Otóż sankcje bywają – jak broń właśnie – dobre w zadawaniu strat i bolesnych uderzeń. Nikt chyba nie będzie się upierał, że sankcje „nie działają” w tym sensie. Bo powodują straty gospodarcze, prowadząc nierzadko do głodu i cofając życie ekonomiczne uderzonego nimi państwa o dziesięciolecia. Ale skuteczność polityczna, czyli osiąganie zamierzonych rezultatów przez państwa i organizacje sięgające po sankcje – to zupełnie inna opowieść.

To samo odnosi się do dzisiejszej Rosji. Jeśli celem jest trwałe osłabienie gospodarczego i finansowego potencjału Moskwy, to sankcje – szczególnie te mało spektakularne: technologiczne i bankowe – przyniosą efekty. Ale „jeśli Rosjanie odczytają te sankcje jako próbę obalenia reżimu, to prosta droga do eskalacji”, mówił niedawno Mulder w rozmowie z Politico. „Jeśli sankcje nie przyniosą skutków szybko, to często nie działają też później, ale mimo tego utrzymują się bardzo długo. A im większe różnice ideologiczne między państwami, tym mniej skuteczne okazują się sankcje”, dodał.

Mit trzeci: uniwersalne jak zaklęcia i panacea

Trzeci mit nie ma podłoża gospodarczego ani militarnego. Wynika z ideologii i przekonań Zachodu. Mówi, że pozytywne konsekwencje sankcji mogą daleko wykraczać poza sferę relacji międzynarodowych czy konfliktów zbrojnych. Że ukarane społeczeństwo się zdemokratyzuje lub zbuntuje, że uda się odstraszyć inne państwa, powstrzymać je przed łamaniem prawa i naginaniem światowych reguł, że – jak dziś – nakładający sankcje działają dla własnego dobra. A także moralnych lub gospodarczych korzyści.

Trudno ten mit obalać na gruncie nauki, bo samo to przekonanie jest nieweryfikowalne. Społeczeństwa dotknięte sankcjami nie są bytami odrębnymi od rządzących elit i reżimów. Nie da się zaprogramować zachowania całego narodu ani przewidzieć trajektorii jego rozwoju – choć rzeczywiście od lat 80. przybyło ekspertów, którzy sądzą, że mają podobną zdolność wnikania w uniwersalne prawa historii. Z tego powodu przeświadczenie, że Rosjanie zachowają się tak albo inaczej w obliczu dotkliwych sankcji, ma więcej wspólnego z astro- i futurologią niż naukami o stosunkach międzynarodowych i socjologią. Elity i systemy polityczne w Korei Północnej, Chinach i Wietnamie są względnie stałe, mimo że Zachód stosował wobec każdego z tych państw różne środki. W przypadku Rosji gospodarcza smuta w latach 90. doprowadziła nie do dalszej demokratyzacji, lecz do jej cofnięcia i zwrotu ku rządom silnej ręki – a teraz niektórzy prorokują, że stanie się coś przeciwnego. To hazard.

Sankcje nie będą działać jak magiczne zaklęcie. Gdy świat obiegły zdjęcia z podkijowskiej Buczy, pierwszą – odruchową wręcz – reakcją przywódców Europy był okrzyk „sankcje!”. Jednak już wieki temu krytycy sankcji podkreślali, że okrzyk ten służy także do maskowania własnej bezradności albo wypełnienia pełnej skrępowania ciszy. Gdy nie ma politycznej woli lub odwagi wypowiedzenia wojny, sankcje służą jako alibi, wytykają sceptycy. Sankcje mogą – choć w bardzo niebezpośredni sposób – dotknąć winnych różnych zbrodni, ale nie przywrócą życia zamordowanym. Nie są też z natury proporcjonalne – jak bowiem obliczyć stosunek głodu i nędzy do gwałtu i śmierci? Jak dużą zbiorowość ukarać? Na jak długo?

Gdy liderzy państw Zachodu deklarują, że sankcje powstrzymają zbrodnie, rzadko wierzą w to, co mówią. Choćby dlatego, że po wybuchu wojny niełatwo bez interwencji bezpośredniej cokolwiek powstrzymać – tym wojna się charakteryzuje, że jest obojętna wobec funkcjonujących w normalnych okolicznościach nakazów prawa i ekonomii.

Tego uczy nas historia. Sankcje nie spełniają pokładanych w nich oczekiwań. Ale ewentualne embargo na rosyjskie surowce po stronie państw Zachodu będzie zjawiskiem bezprecedensowym. Do zjawisk bez precedensu z oczywistych względów trudno zastosować lekcje historii i oparte na nich rachunki. Czy więc będzie inaczej? Na pewno. Czy lepiej? Nie wiadomo.

Fot. Shutterstock

Wydanie: 17/2022, 2022

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy