Możemy uniknąć greckiej tragedii

W kwestiach finansowych Polska zamierza być mądrzejsza przed szkodą

Przykład Grecji to bodaj najskuteczniejsza zachęta do przeprowadzania koniecznych reform we właściwym czasie – wtedy, kiedy jeszcze istnieje pole manewru, nie zaś wtedy, gdy niezbędne decyzje są wymuszane bolesnymi okolicznościami. Grecja jest zadłużona na ponad 340 mld euro, a jej obligacje państwowe mają rating wskazujący na ich „śmieciową wartość”.
Po kryzysie rządowym, miesiącach demonstracji na ulicach oraz sporów w parlamencie greccy posłowie pod koniec października 2011 r. przyjęli większością zaledwie pięciu głosów ustawy oszczędnościowe. W dodatku cały ten program zawisł na włosku, gdy w Grecji rozważano możliwość przeprowadzenia referendum, w którym rozwiązania oszczędnościowe mogłyby zostać odrzucone. Przyjęte oszczędności, praktycznie wymuszone przez Unię, są niewielkie w porównaniu z zadłużeniem, wynoszącym ponad półtora raza tyle, ile grecki PKB. Ocenia się, że być może dzięki nim uda się zmniejszyć zadłużenie Grecji o 75 mld euro.

Więcej nie wycisną
Ale ta suma, choć stanowi absolutne minimum potrzeb, jest jednocześnie maksimum tego, co dziś może wygospodarować ten właściwie niezbyt zamożny i, oprócz branży turystycznej, pozbawiony mocnych atutów gospodarczych kraj, i to niezależnie od nastawienia samych obywateli Grecji, którzy po raz pierwszy od czasu wejścia do Unii muszą mocno zacisnąć pasa. Te 75 mld euro być może uda się zaoszczędzić poprzez zwolnienia pracowników w sektorze publicznym, sprzedaż państwowych przedsiębiorstw (choć nie ma tam na razie zbyt atrakcyjnych ofert, a potencjalni nabywcy, wiedząc, że Grecja jest pod ścianą, będą maksymalnie obniżać ceny), podnoszenie podatków, częściowy demontaż osłony socjalnej. Grecy są dziś, i będą w przyszłości, boleśnie bici po kieszeni. Najgorsze zaś, że to wszystko na pewno nie wystarczy. Unia Europejska i Międzynarodowy Fundusz Walutowy już przekazały jej prawie 110 mld euro i zapowiedziały przekazanie następnej, równie wielkiej pożyczki. Ustalono też, że zadłużenie rządu greckiego wobec inwestorów prywatnych zostanie zredukowane o 50%. Co będzie dalej, nie wiadomo, bo bankructwo Grecji, funkcjonującej dzięki europejskiej pomocy, wciąż jest prawdopodobne.
Hojność Unii Europejskiej wobec Grecji jest podyktowana nie tyle sympatią do kolebki demokracji, ile troską o los zachodniego systemu bankowego. W przeszłości banki chętnie kupując greckie obligacje, finansowały wysokie wydatki budżetowe tego państwa. Ogłoszenie bankructwa przez Grecję stanowić będzie ryzyko dla wypłacalności banków z innych krajów UE, posiadających duży portfel greckich aktywów. W niektórych przypadkach mogłaby się pojawić potrzeba dokapitalizowania tych instytucji przez państwo, co mogłoby mieć niepożądane skutki szczególnie w krajach z wysokim długiem publicznym.
Grecja wielokrotnie „poprawiała” swoje dane makroekonomiczne, zawyżając przychody i niemal trzykrotnie zaniżając rzeczywisty deficyt. Dzięki „kreatywnej księgowości” Grecja wstąpiła do strefy euro w 2002 r. i mogła taniej pożyczać pieniądze, które jednak przeznaczano w większości na konsumpcję, a nie inwestycje. Rosły płace, zwłaszcza w administracji publicznej i sferze budżetowej. Właśnie te grupy, oraz studenci, szczególnie ostro protestowały przeciw działaniom oszczędnościowym.

Przestrogi dla Polski
Z greckiej lekcji wypływają dość oczywiste wnioski dla Polski. Wiadomo bowiem, jakie działania trzeba podjąć, żeby nasze finanse publiczne pozostały stabilne – i teoretycznie rzecz jest prosta. Konstytucja RP w artykule 216 ustępie 5 stanowi jasno: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.
Żeby uniknąć greckiej tragedii, wystarczy więc przestrzegać tego jednego jedynego przepisu. Oczywiście, łatwiej to powiedzieć, niż zrobić. I dlatego, by ułatwić wypełnienie normy konstytucyjnej, ustawa o finansach publicznych precyzuje, że w Polsce obowiązują trzy progi ostrożnościowe. W przeszłości uznawano je niekiedy za rozwiązanie nieco sztuczne – ale w obecnych, trudniejszych czasach pokazują swoją przydatność.
Próg I (relacja długu w stosunku do PKB wynosi od 50% do 55%) jest ostrzeżeniem. Ustawa mówi tylko, że w budżecie musi zostać utrzymana relacja deficytu budżetowego do dochodów na takim samym poziomie jak w poprzednim roku budżetowym. I właśnie to próbuje robić rząd, konstruując plany dochodów i wydatków.
II próg ostrożnościowy dla długu publicznego to 55% PKB. Jeżeli dług publiczny przekroczy ten poziom, trzeba uchwalić budżet zapewniający w następnym roku spadek tej relacji poniżej 55%. Jednocześnie nie wolno podnosić wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, a waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu inflacji z poprzedniego roku budżetowego. Wyeliminowana zostaje możliwość udzielania z budżetu państwa nowych pożyczek i kredytów. Ogranicza się – choć nie wyklucza – wzrost wydatków Kancelarii Sejmu i Senatu, Kancelarii Prezydenta, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i innych instytucji państwowych.
Jeśli te wszystkie kroki nie pomagają i dług publiczny wynosi już 60% PKB lub więcej, to do dotychczasowych ograniczeń dodawane są następne (III próg ostrożnościowy). Po przekroczeniu tego progu kolejny budżet nie może mieć w ogóle deficytu, co w praktyce oznacza istotne cięcia pensji w budżetówce, rent, emerytur, inwestycji i wielu innych wydatków. Rada Ministrów jest wtedy zobowiązana do przedstawienia kolejnego programu sanacyjnego, wydatki samorządu terytorialnego nie mogą być wyższe niż jego dochody, a instytucje sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń ani gwarancji.

Jak będziemy oszczędzać
Czwartego progu ostrożnościowego już nie ma. Wypada mieć nadzieję – i sytuacja Polski na razie ją uzasadnia – że nie dojdziemy nawet do drugiego. Jak oszacowało 30 grudnia Ministerstwo Finansów, w 2011 r. relacja długu publicznego do produktu krajowego brutto (PKB) nie przekroczyła 54%, pozostając poniżej kluczowego poziomu 55%. Wśród ekspertów nie istnieją większe różnice co do tego, jak należy postępować, by zmniejszać wydatki państwa i zwiększać jego dochody.
Konieczny jest przegląd i ograniczenie niektórych wydatków budżetowych, takich jak praktycznie przesądzone już zlikwidowanie ulgi internetowej czy odebranie becikowego rodzinom o dochodach ponad 85 tys. zł rocznie czy ograniczenie odpisów podatkowych bogatszym rodzinom z jednym dzieckiem lub dwójką dzieci. Rząd ogłosił też plan wydłużenia wieku emerytalnego do 67 lat, choć jest to zamierzenie wywołujące wiele dyskusji.
Inną pożądaną zmianą emerytalną byłoby ograniczenie przywilejów dla służb mundurowych, górników, sędziów i prokuratorów. Rada Ministrów wpisała racjonalizację przywilejów emerytalnych do zestawu swoich najważniejszych zadań. Niewykluczone jednak, że przywileje te zostaną uszczuplone tylko w niewielkim stopniu. Nowy minister sprawiedliwości oświadczył bowiem, że nie będzie podejmował działań mających zmierzać do zamiany sędziowskiego, zagwarantowanego konstytucyjnie stanu spoczynku na standardowe emerytury. Minister sprawiedliwości zgodził się też z prokuratorem generalnym co do potrzeby zachowania stanu spoczynku dla prokuratorów (aczkolwiek w ich przypadku stan spoczynku jest zawarowany zwykłą ustawą, a nie zasadniczą). Można się spodziewać, że swoich przywilejów emerytalnych będą też zdecydowanie bronić górnicy. Najszybciej zapewne uda się więc doprowadzić do zmian emerytalnych dotyczących służb mundurowych. Funkcjonariusze służb mundurowych spodziewają się zresztą, że może to nastąpić dość szybko, więc częściej niż w minionych latach przechodzą na emerytury od razu po nabyciu uprawnień emerytalnych.
Po stronie dochodowej w miarę bezbolesną dla społeczeństwa metodą zwiększenia wpływów budżetowych będzie wprowadzenie nowego podatku od wydobycia miedzi, srebra, a być może węgla oraz gazu łupkowego. Trwają jeszcze dyskusje co do progresji i formuły tego podatku.
Niezbędne jest także doprowadzenie do racjonalizacji wydatków samorządowych. Pomoże w tym wprowadzenie reguły wydatkowej, zakładającej, że w tym roku deficyt jednostek samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 10 mld zł, w przyszłym 9 mld zł, a w 2014 r. tylko 8 mld zł.
I wreszcie, pożądane byłoby również – nie ma nikogo, kto by się z tym nie zgadzał – ograniczenie zatrudnienia w administracji centralnej i terenowej. To jednak nie jest zadanie możliwe do zrealizowania w krótkim czasie, a jak uczą przykłady wielu państw, racjonalizacja wydatków administracyjnych zawsze nastręcza wielu kłopotów i rzadko przynosi zauważalne efekty.
W exposé premier Donald Tusk zapowiedział, że zmiany, których realizację zamierza podjąć jego gabinet, mogą do 2013 r.przynieść Polsce oszczędności sięgające 10 mld zł. Premier stwierdził też, że realne będzie wynegocjowanie dla Polski 300 mld zł w nowym budżecie Unii Europejskiej (choć budżet unijny znajduje się jeszcze na etapie projektu). Jak do tej pory nasz kraj przechodzi bezpieczną ścieżką przez groźne przepaście kryzysu finansowego. Polskie plany oszczędnościowe, jeśli będą konsekwentnie realizowane, mogą nam zagwarantować uniknięcie greckiego losu.