Gdy na wszystko brakuje

Autor: Włodzimierz Anioł | 4 kwietnia, 2004

Jaką politykę społeczną Polska może i chce prowadzić?

Pytanie postawione w tytule jest aktualne nie tylko ze względu na plan Hausnera, przewidujący m.in. istotne cięcia socjalne. Ważny i dalekosiężny wpływ na naszą politykę społeczną będzie miał przede wszystkim akces Polski do Unii Europejskiej.
W Unii wiele się mówi o „europejskim modelu społecznym”, ale żaden z oficjalnych dokumentów wspólnotowych nie precyzuje jego zasad i istoty. Systemy socjalne w krajach europejskich łączy jednak wiele zbieżnych cech, które decydują o ich specyfice i pozwalają odróżnić pod tym względem nasz kontynent od innych regionów świata, a zwłaszcza od USA i regionu azjatyckiego (stanowiących najczęstsze punkty odniesienia dla Europy w porównaniach polityk społecznych i gospodarczych).
Do podstawowych cech europejskiego modelu społecznego zaliczyć można takie elementy łączące większość krajów kontynentu jak: większa niż w innych regionach świata równość dochodowa, szersza dostępność niekomercyjnych usług społecznych (w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, opieki nad dziećmi, osobami niepełnosprawnymi czy ludźmi starszymi), relatywnie wyższe wydatki publiczne, mniejsze różnice w statusie między kobietami a mężczyznami, stosunkowo wysoki i wyrównany (przynajmniej w skali Europy Zachodniej) poziom życia.
Zwraca się też uwagę na podobieństwo wielu instytucji i regulacji prawnych w polityce społecznej, wspólnotę wyznawanych wartości, zbliżone formy życia społecznego. Wszystko to razem pozwala mówić o tej samej „kulturze socjalnej” w Europie. Jest to efekt historii, bliskości geograficznej i cywilizacyjnej, wspólnych tradycji i zwyczajów, także tych wyrastających z podłoża religijnego (rola chrześcijaństwa).

Cztery modele

W krajach tych jest jednak duże zróżnicowanie, jeśli chodzi o szczegółowe rozwiązania w polityce społecznej. Wśród obecnych członków UE wyróżnić można co najmniej cztery warianty „państwa dobrobytu”.
n Model kontynentalny (Niemcy, Francja, Włochy, Austria, Belgia i Luksemburg), określany też mianem konserwatywno-korporacyjnego lub społecznej gospodarki rynkowej. System ten wyrasta z tradycji bismarckowskiej. Podstawowe świadczenia socjalne są w nim związane z partycypacją na rynku pracy, dzięki czemu uzyskuje się prawo do ubezpieczeń społecznych. Duże koszty pracy w tych krajach wynikają przede wszystkim z wysokich świadczeń emerytalno-rentowych. Spora część populacji nie jest zatrudniona, pracujący są za to bardziej wydajni niż w innych grupach krajów.
– Model anglosaski (Wielka Brytania, Irlandia), najbliższy systemowi liberalnemu. Polityka społeczna w obu krajach gwarantuje wszystkim obywatelom pewne minimum dochodów, istnieje w nich powszechna służba zdrowia. Wydatki publiczne są tam jednak relatywnie niższe niż na kontynencie, a świadczenia społeczne mają na ogół charakter pieniężny i niezróżnicowany. Reformy ostatnich lat wprowadziły jednak do tego systemu szereg świadczeń związanych z zatrudnieniem i opłacaniem składek.
– Model nordycki, nazywany też socjaldemokratycznym (Szwecja, Dania, Finlandia, także Holandia). Typowe cechy tego systemu to stosowanie uniwersalnych zasad w przyznawaniu licznych świadczeń pieniężnych, opieka nad obywatelami „od kolebki aż po grób”, powszechność i wysoki poziom usług opiekuńczych i edukacyjnych dla dzieci, rozwinięte świadczenia i usługi dla osób starszych i niepełnosprawnych. Aktywne i wpływowe są w tych krajach związki zawodowe, a państwo wspiera rozwój klasy średniej.
– Model śródziemnomorski, zwany elementarnym, występujący w krajach „pasa łacińskiego” (Hiszpania, Portugalia, Grecja). Charakteryzują się one stosunkowo słabo rozwiniętą polityką społeczną, do niedawna szereg grup nie było objętych świadczeniami, choć ostatnio sytuacja pod tym względem wyraźnie się zmienia. Funkcjonowanie tego modelu w znacznym stopniu określa zasada pomocniczości, wyrastająca z nauki społecznej Kościoła, prowadzącego tam rozwiniętą działalność charytatywną.
Przedstawiona typologia jest pewnym uproszczeniem, w praktyce systemy polityki społecznej nie występują w stanie czystym. Powstają modele mieszane, czerpiące wzorce z różnych krajów. Mówi się czasem, że dla współczesnych systemów europejskich charakterystyczny jest kolaż elementów liberalnych i socjaldemokratycznych.

Polska specyfika

Polityka społeczna w Polsce różni się poważnie od wszystkich czterech wymienionych modeli. Nasze rozwiązania socjalne wciąż w znacznym stopniu określa dziedzictwo „realnego socjalizmu”. Zmiany zachodzące w tej sferze po 1989 r. wynikały z konieczności stawienia czoła trzem wyzwaniom: recesji i kryzysowi finansów państwa, transformacji ustroju gospodarczego i politycznego, pojawieniu się i wzrostowi bezrobocia.
Politykę społeczną, zwłaszcza w pierwszym okresie, zdominowały działania doraźne. Selektywne ruchy osłonowe, chroniące grupy najsłabsze, miały zastępować dotychczasową „nadopiekuńczość” państwa, ale wycofywanie się przezeń z wielu świadczeń i usług społecznych nie zawsze łączyło się z tworzeniem nowych reguł i instytucji, które przejmowałyby zobowiązania socjalne wobec obywateli. Dotychczasowe przemiany przebiegały w znacznym stopniu żywiołowo, nie towarzyszyła im żadna spójna wizja pożądanej polityki społecznej. W ostatnich latach podjęto w Polsce wiele działań zmierzających do zbliżenia tej polityki do modeli występujących w rozwiniętych krajach członkowskich Unii, jednak nowy, koherentny system socjalny nie został jeszcze wypracowany i trudno dziś przesądzić o jego przyszłym obliczu.
Obecne rozwiązania wykazują wiele podobieństw do kontynentalnego modelu polityki społecznej, przede wszystkim ze względu na dominację instytucji ubezpieczeń społecznych i dużą rolę transferów pieniężnych w ogólnych wydatkach społecznych (na porównywalnym z Niemcami poziomie ok. 60%). Za utrwalaniem się tego modelu w Polsce mogłyby przemawiać również przedwojenne tradycje, choć nie brak i opinii, że nasza polityka społeczna będzie się od niego oddalać.
Zbliżenie polskich rozwiązań socjalnych do modelu nordyckiego napotyka z kolei szereg istotnych barier. Proces ten wymagałby osiągnięcia o wiele wyższego poziomu dochodu narodowego oraz znacznie zwiększonego udziału w nim wydatków społecznych, co nawet w dłuższej perspektywie czasowej wydaje się nierealne. Trudna sytuacja finansów publicznych uświadamia to z całą mocą. Ponadto ewentualną ewolucję polskiego systemu w kierunku wzorców nordyckich utrudniałby zapewne czynnik kulturowy, w postaci m.in. odmiennego w naszym społeczeństwie podejścia do rodziny czy też do roli i miejsca kobiet na rynku pracy i w życiu publicznym.
Anglosaski (liberalny) model polityki społecznej cieszy się w Polsce sporą popularnością, zwłaszcza w wielu kręgach opiniotwórczych, które przekonują, że większe wydatki socjalne państwa pogarszają sytuację gospodarczą i nie sprzyjają reformom rynkowym. Dalsza komercjalizacja i prywatyzacja usług społecznych może być atrakcyjna dla niektórych grup, szczególnie dla ludzi zamożnych i przedsiębiorczych, ale nie byłaby zapewne akceptowana przez liczniejsze odłamy społeczeństwa, których potrzeby socjalne zostaną wówczas zaspokojone w niewystarczającym stopniu. Niezależnie od dalszego rozwoju mechanizmów rynkowych w polskiej gospodarce trudno zakładać, by sektor prywatny był w stanie przejąć w najbliższych latach od władz publicznych podstawowe zadania w zakresie polityki społecznej.
Prawdopodobne natomiast wydaje się narastanie w Polsce tendencji do tworzenia systemów świadczeń mieszanych w takich dziedzinach jak: emerytury, ochrona zdrowia czy edukacja, z udziałem sektora państwowego i prywatnego. Można też mówić o kształtowaniu modelu polityki społecznej, który będzie swoistą mieszanką rozwiązań spotykanych w krajach Unii, zwłaszcza kontynentalnych i anglosaskich. Pozwala to prognozować raczej dalszą europeizację, a nie np. amerykanizację krajowej polityki społecznej. W pesymistycznym scenariuszu nie należy jednak wykluczać zagrożenia w postaci „latynoamerykanizacji” tej polityki, która polegałaby na narastającym podziale społeczeństwa na wąską, uprzywilejowaną grupę korzystającą z prywatnych ubezpieczeń i usług społecznych oraz spauperyzowaną większość, skazaną na ubogi i niewydolny system publiczny. Podobnie ponury i mało zachęcający wydaje się inny scenariusz, zakładający powstanie trwałej kombinacji neoliberalno-etatystycznej, w której organizacje pozarządowe i samopomocowe pełniłyby rolę petenta, a nie rzeczywistego partnera sektora publicznego w urynkowionej polityce społecznej.

Między imitacją a odrzuceniem

Warto mieć świadomość specyfiki polskiej sytuacji gospodarczej i społecznej, którą określają takie czynniki jak: bardzo ograniczone możliwości finansowe państwa, restrukturyzacja wielu branż, reformy w sektorze usług publicznych, wysokie bezrobocie, sytuacja demograficzna (wzrost liczby osób wkraczających na rynek pracy i nabywających uprawnienia emerytalne), rosnące rozwarstwienie społeczne, nowe strefy ubóstwa.
Niższe koszty pracy mogą być dla Polski ważną kartą atutową w przyciąganiu zagranicznych inwestycji, a zatem i tworzeniu nowych miejsc pracy, które nie powstałyby w warunkach np. takich samych płac i jednolitych standardów socjalnych na poziomie europejskim. Nie wolno jednak zapominać, że największe sukcesy w realizacji lizbońskiej strategii unijnej odnoszą w ostatnich latach klasyczne państwa dobrobytu – kraje skandynawskie, a zwłaszcza Finlandia i Szwecja. Wykazują one największą zdolność do wdrażania strategii rozwojowych zakładających dużą aktywność „inteligentnego państwa”. Razem z Wielką Brytanią i Irlandią, krajami modelu anglosaskiego, odgrywają rolę liderów w modernizacji gospodarczej i społecznej. Podstawą ich osiągnięć jest przede wszystkim kapitał społeczny i ludzki (zaufanie, współpraca i kwalifikacje), a dopiero w dalszej kolejności inwestycje. Doświadczenie wschodnich landów niemieckich zdaje się potwierdzać tezę, że zmasowane inwestycje i proste transfery socjalne nie wystarczają do szybkiego rozwoju. Z rankingu Światowego Forum Ekonomicznego wynika, że najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata w 2003 r. – podobnie jak w roku poprzednim – miała Finlandia, zaś trzecie i czwarte miejsce na tej liście zajmowały Szwecja i Dania.
Potrzebne jest więc ostrożne i nieschematyczne czerpanie z wzorców UE, oparte na rzetelnym bilansie kosztów i korzyści dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju. Nieuzasadnione byłyby zarówno ślepe naśladownictwo, jak i ostentacyjne kwestionowanie kluczowych reguł unijnego ładu społecznego niejako z rozpędu, co czasem wynika z ideologicznych uprzedzeń bądź z uproszczonych generalizacji.

Autor jest profesorem politologii, prodziekanem Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, autorem książek „Paradoksy globalizacji” i „Europejska polityka społeczna”