Najpierw okres przejściowy, potem…

Na jakich zasadach cudzoziemcy mogą nabywać nieruchomości w krajach Unii Europejskiej

Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców wywołuje duże emocje i kontrowersje w społeczeństwach większości państw. Nie tylko w ocenie dużej części polskiego społeczeństwa taka sprzedaż to pozbywanie się narodowego majątku, własnej historii, świadomości czy wręcz tożsamości narodowej.
We wszystkich państwach Unii Europejskiej istnieją mniejsze lub większe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami. W państwach wstępujących do Unii Europejskiej wprowadzane były w latach 70., 80. oraz 90. okresy przejściowe w zakresie liberalizacji obrotu nieruchomościami. Rozwiązania akcesyjne, przyjmowane przez państwa wchodzące do Unii Europejskiej, świadczą o obawach, jakie towarzyszyły pełnej liberalizacji obrotu nieruchomościami. Większość państw należących obecnie do Unii Europejskiej występowała i otrzymywała jej zgodę na wprowadzenie okresów przejściowych.
Kalendarium przystępowania do Unii Europejskiej kolejnych państw wyglądało następująco: w 1973 r. przystąpiły Wielka Brytania (razem z Irlandią Północną), Dania oraz Irlandia, w 1981 r. Grecja, w 1986 r. Hiszpania i Portugalia, natomiast w 1995 r. Austria, Szwecja oraz Finlandia.
W państwach przystępujących do Unii Europejskiej w latach 70.

okresy przejściowe

w dziedzinie liberalizacji obrotu nieruchomościami wynosiły średnio od dwóch lat do 30 miesięcy, w przystępujących w latach 80. od dwóch do sześciu lat. Natomiast w państwach, które przystąpiły w latach 90., okresy przejściowe wynosiły pięć lat. Jedynie w przypadku Danii nie został określony okres przejściowy. Okresy przejściowe pozwalały na kontrolę procesu nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, ale także na kontrolę ewentualnego procesu odpływu kapitału.
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską określił, że zadaniem Wspólnoty jest – m.in. poprzez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz poprzez realizację wspólnych polityk – przyczynianie się w całej Wspólnocie do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działań gospodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości pomiędzy mężczyznami a kobietami, trwałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i zbieżności przedsięwzięć gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podnoszenia standardu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności pomiędzy państwami członkowskimi. UE opiera się na czterech podstawowych zasadach zapisanych w traktacie, a mianowicie swobodnym przepływie osób, towarów, usług i kapitału.
Zgodnie z traktatem, dla realizacji zadań Wspólnoty konieczne jest utworzenie i sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego, charakteryzującego się zniesieniem pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób, towarów, usług i kapitału. Art. 56 traktatu i następne stanowią, że wszystkie ograniczenia przepływu kapitału i płatności pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi są zakazane, przy czym nienaruszone zostają ograniczenia w stosunku do państw trzecich istniejące w dniu 31 grudnia 1993 r., podjęte na podstawie prawa krajowego lub prawa Wspólnoty w zakresie przepływu kapitału do lub z państw trzecich, wynikającego z bezpośrednich inwestycji, także inwestycji w nieruchomości.
Prawo europejskie umożliwia obywatelom państw członkowskich UE nabywanie nieruchomości w innym państwie członkowskim niż państwo pochodzenia

na zasadzie równego
traktowania.

Prawo do nabywania nieruchomości odnosi się do wszystkich praw i świadczeń przyznawanych pracownikom krajowym. Prawo to zakazuje także dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w zakresie zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej. Traktat oraz ogólny program zniesienia ograniczeń w dziedzinie swobody prowadzenia działalności gospodarczej z 1961 r. określiły, że podstawą swobody prowadzenia działalności gospodarczej jest prawo do nabywania na własność nieruchomości na terytorium państwa, w którym działalność ta jest prowadzona.
„Dostęp obywatela innego państwa członkowskiego Unii do własności nieruchomości jest zagwarantowany w sposób właściwy, umożliwiający efektywne wykorzystanie tej wolności. Ogólny Program znoszenia ograniczeń w dziedzinie wolności świadczenia usług zakazuje dyskryminacji w stosunku do cudzoziemców – obywateli Unii – w zakresie prawa nabywania, korzystania lub dysponowania nieruchomościami. Unia Europejska zakazuje wszelkich ograniczeń swobodnego przepływu kapitału zarówno między państwami członkowskimi, jak i w stosunkach z państwami trzecimi. Oznacza to, że wszelkie restrykcje kapitałowe powinny zostać zniesione. Przepływ kapitału jest rozumiany szeroko, obejmuje między innymi inwestycje bezpośrednie, w tym zakup nieruchomości, udziałów, akcji i obligacji (tzw. inwestycje portfelowe)”.
Kwestią nabywania nieruchomości przez cudzoziemców zajmuje się też OECD (Organizacja ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju), powołana w 1948 r. jako OEEC (Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej). Od 1960 r. jej celem stała się liberalizacja współpracy gospodarczej, w tym szczególnie

wymiany towarowej i współpracy finansowej.

Do OECD należą m.in. wszystkie państwa członkowskie UE oraz USA, Kanada, Australia, Nowa Zelandia, Japonia, Meksyk i Polska (od 1996 r.). W większości z tych państw cudzoziemcy mogą nabywać bez ograniczeń nieruchomości dla prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. „Zasada narodowego traktowania inwestorów zagranicznych, która została podniesiona przez państwa członkowskie OECD do rangi odrębnego instrumentu prawnego, sprowadza się do zapewnienia przedsiębiorstwom z udziałem kapitału zagranicznego statusu nie mniej korzystnego niż ten, który posiadają krajowe podmioty prawne”.
Zagadnieniu nabywania nieruchomości przez obywateli innego państwa członkowskiego UE poświęcono liczne dyrektywy. Dyrektywa Rady z 2 kwietnia 1963 r. „zezwoliła” obywatelom innego państwa członkowskiego kupować grunty orne na terenie innego państwa członkowskiego na zasadzie równouprawnienia z obywatelami tego państwa, jeżeli grunt leży odłogiem od przynajmniej dwóch lat lub został opuszczony. Dyrektywa Rady z 12 stycznia 1967 r. dotycząca realizacji swobody prowadzenia działalności produkcyjnej i świadczenia usług na własny rachunek nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek zmian krajowych porządków prawnych, w przypadkach gdy te utrudniały swobodne osiedlanie się na terytorium danego państwa członkowskiego obywateli UE oraz podmiotów gospodarczych pochodzących z innego państwa członkowskiego, by umożliwić im nabywanie, sprzedaż, wynajem i zarządzanie nieruchomościami na takich samych zasadach, jakie dotyczą obywateli i podmiotów gospodarczych tych państw. Dyrektywa Rady z dnia 24 października 1967 r. rozciągnęła prawo nabywania nieruchomości na zasadzie równouprawnienia z obywatelami państw członkowskich UE podejmującymi samodzielną działalność gospodarczą w leśnictwie i przemyśle drzewnym (z zastrzeżeniem, że prawo to nie może naruszać zasad Wspólnej Polityki Rolnej).
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską określił, że

ograniczenie swobód

może nastąpić ze względu na ochronę publicznego porządku, zdrowia lub bezpieczeństwa. Ograniczenie to musi być zgodne z regułami określonymi w dyrektywie nr 211 z 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących poruszania się i pobytu obywateli obcych, które są uzasadnione względami publicznego porządku, bezpieczeństwa i zdrowia. Dopiero powołanie się przez państwo członkowskie na jedną z tych okoliczności daje podstawę do ograniczenia wyżej wymienionych swobód. Jednak regulacja nabywania nieruchomości przez cudzoziemców leży w za-kresie uprawnień narodowych państw członkowskich. Musi być jednak rozpatrywana w kontekście podstawowych zasad zapisanych w traktacie.
„Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości ograniczenia nabywania nieruchomości są sprzeczne z zasadą swobodnego przepływu pracowników (art. 48 traktatu), gdyż prawo nabycia nieruchomości jest niezbędne do realizacji tej zasady. Jeśli chodzi o swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, zakaz dyskryminacji wynikającej z narodowości, wyrażony w art. 52 traktatu, dotyczy również możliwości nabywania nieruchomości. W przypadku swobodnego przepływu usług (art. 59 traktatu) możliwość nabycia nieruchomości w stopniu, w jakim jej posiadanie pozwala na skuteczne wykonywanie usług, nie może zostać ograniczona. Państwa członkowskie mają możliwość powoływania się na szczególne podstawy przewidziane w traktacie (np. art. 48 ust. 3, art. 56 ust. 1; publiczny porządek, bezpieczeństwo i zdrowie) w celu wprowadzenia ograniczeń. Należy liczyć się z faktem, że każdy przypadek zastosowania takiej szczególnej podstawy będzie interpretowany przez Trybunał Sprawiedliwości w sposób zawężający, tzn. zgodnie z zasadami podstawowymi. Generalnie ograniczenia w nabywaniu nieruchomości nie powinny utrudniać przemieszczania się osób i nie powinny być sprzeczne z zasadą niedyskryminacji opartej na narodowości”.
Pod względem sposobu formalno-prawnego uregulowania kwestii zakupu nieruchomości przez cudzoziemców wśród państw członkowskich UE wyróżnić można trzy grupy.
Najbardziej liberalne przepisy obowiązują w Niemczech, Irlandii, we Włoszech, Holandii, Belgii, Luksemburgu, Portugalii, Hiszpanii i Francji (cudzoziemcy mogą w nich nabywać nieruchomości na tych samych zasadach, co obywatele i przedsiębiorstwa narodowe). Drugą grupę stanowią państwa o minimalnych ograniczeniach. Należą do nich Grecja, Dania i Szwecja. Najbardziej restrykcyjne unormowania obowiązują w Austrii i Finlandii.
AW