Polską racją stanu nie jest realizacja planu wicepremiera, ale zastąpienie go programem adekwatnym do realiów i akceptowanym przez większość
Co najmniej do końca 2002 r. SLD przypominał o nieszczęściu spowodowanym przez rząd Jerzego Buzka – dziurze budżetowej. Potem przez rok Leszek Miller podkreślał, że Polskę uratował i dziurę zatkał. Od kilku miesięcy słyszymy jednak, że narodową sprawą… jest naprawa finansów publicznych.
Potencjalny w dziele naprawy aliant – tzn. PO – ogłosił, że będzie współdziałać z rządem z pobudek patriotycznych. Od czasu gdy Rokita obiecał, że gotów jest umrzeć za Niceę, w naszej polityce rośnie w siłę nurt insurekcyjny. W tym przypadku jest jednak pewien kłopot: PO chce ratować narodowy pieniądz, odbierając go tym, którzy mają niewiele, i dodając tym, którzy już solidnie się obłowili. Mimo entuzjazmu tych drugich ci pierwsi mogą nie zachować się patriotycznie.
Czy istnieje problem ratowania finansów publicznych? Tak – i jest to problem poważniejszy niż ten, który rzekomo rozwiązał rząd w latach 2001-2002. Z różnych przyczyn spadek stopy wzrostu w okresie 1998-2001 przyniósł efekt nieomal podręcznikowy – zmniejszyły się dochody, a wydatki okazały się sztywne. Znaczny deficyt stał się problemem. Przyczynił się jednak do ponownego wejścia gospodarki na ścieżkę wzrostu. Rząd w tym czasie działał tradycyjnie – sięgnął przede wszystkim do płytkich, ale bardzo licznych kieszeni (akcyza na prąd, opodatkowanie małych oszczędności – duże przeniosły się do funduszy inwestycyjnych) i ograniczył niektóre wydatki. Obecnie tempo wzrostu jest większe i gdyby nie pewne czynniki ekstra, nie byłoby pożaru, choć nie brakuje powodów, by wiele w finansach publicznych spokojnie zmieniać.
Są jednak dwie ważne okoliczności dodatkowe: obniżka podatków od działalności gospodarczej oraz – sprawa poważniejsza – konieczność sfinansowania akcesji do Unii. Jedno wydaje się pewne – nie należało obniżać podatków, jeżeli została podjęta decyzja o akcesji.
Grzegorz Kołodko obliczył, że akcesja będzie kosztować budżet w ciągu trzech lat około 90 mld zł. Ale ten
rachunek nie obejmuje
wszystkich kosztów, a szczególnie nakładów na krajowy aparat biurokratyczny konieczny dla kontaktowania się z Brukselą. Jaki będzie ostateczny rezultat, okaże się dopiero w praktyce, ale nikt dziś nie może twierdzić kategorycznie, że bilans transferów między Polską a Unią (uwzględniając nasze koszty) na pewno nie będzie dodatni (natomiast w budżecie państwa powstanie wysoki niedobór).
Plan Hausnera to nie tylko rachunek za Unię. To także propozycja oszczędności kompensujących obniżki podatków dochodowych (w warunkach porównywalnych – zakładając, że dane z uzasadnienia do budżetu są poprawne – to jest 8-10 mld zł rocznie).
Ci, którzy plan Hausnera zachwalają, lubią mówić o różnych projektach krótko: „Nie stać nas na to”! O ostatniej zmianie podatkowej jednak tego nie mówią, a politycy Platformy próbują uzależnić akceptację oszczędnościowych kroków Hausnera od dodatkowych gigantycznych obniżek podatków (a bardziej jeszcze od przerzucenia wielkiej części ciężarów na uboższych obywateli), choć już decyzja o podatku liniowym dla przedsiębiorców jest krokiem niebywałym. Oto rząd, który nazywa się lewicowym, uchwala (a „lewicowy” prezydent akceptuje) ogromne przywileje podatkowe dla niewielkiej grupy najzamożniejszych obywateli, w sytuacji gdy budżet znajduje się w wielkich tarapatach. To zresztą rząd utworzony przez tych samych polityków, którzy kilka lat wcześnie, w korzystniejszej sytuacji budżetowej, wszelkimi środkami blokowali liniowy projekt Balcerowicza. Tamten projekt ostatecznie zawetował prezydent.
Beneficjentami obecnej zmiany podatkowej nie są drobni przedsiębiorcy. Przejście na liniowe 19% opłaca się generalnie tym, którzy w przeszłości płacili efektywnie w granicach 25% lub więcej. W tej grupie niewielu było drobnych przedsiębiorców. W naszym systemie drobny przedsiębiorca potrafi na ogół ukryć w kosztach nawet dość wysokie dochody. Skorzystają więc najwięksi przedsiębiorcy, a także takie grupy jak adwokaci, notariusze, niektórzy agenci handlowi itp. Ponieważ to ludzie bardzo zamożni, oczekuje się, że poważnie wzrosną oszczędności, a w ślad za tym inwestycje przyniosą ożywienie. To jest możliwe, ale niezbyt prawdopodobne. Jeżeli popyt na krajowe produkty będzie słaby – a wiele na to wskazuje – to dodatkowe pieniądze pójdą raczej na dodatkową, ostentacyjną konsumpcję (powiększając głównie import). Ponadto oszczędności wcale nie muszą być ulokowane w Polsce, a inwestycje mogą mieć przede wszystkim pracooszczędny charakter, co dla zatrudnienia nie będzie korzystne.
W obecnej sytuacji obniżki podatków nie powinny być wprowadzane, a jeżeli już, to powinny to być obniżki dla ludzi o niskich dochodach. To oni płacą relatywnie wysokie podatki, a koszt ich pracy jawi się przedsiębiorcom jako wygórowany. Obniżka podatków w tej grupie mogłaby (choć w niewielkiej skali) przynieść zmniejszenie bezrobocia.
Faktem jednak jest, że decyzja o akcesji została podjęta i zapadła też decyzja o zmianach podatkowych. Czy więc oszczędności wydatków w wielkiej skali są bezwzględnie konieczne? Czy powinny one mieć taki charakter, jaki proponuje Hausner?
Argumentem na rzecz drastycznych oszczędności jest przede wszystkim zapis konstytucyjny określający limit długu publicznego. Waldemar Kuczyński wykazał rzecz oczywistą, ale przecież powszechnie ignorowaną, że konstytucyjne bariery znaczenia nie mogą mieć praktycznego. Jeżeli zostaną przekroczone, to tylko szaleniec może się zachować zgodnie z konstytucyjną dyspozycją – odpowiedzialni politycy muszą
dążyć do zmiany konstytucji.
To zresztą nie przypadek, że takich norm nie ma chyba w żadnej innej niż polska konstytucji, a w wielu krajach (także należących do strefy euro) zadłużenie publiczne jest dużo większe, niż przewiduje to nasza norma.
Niestety, są powody znacznie ważniejsze niż konstytucyjne, skłaniające do przeciwstawienia się kumulacji zadłużenia. Tu łatwo można się zgodzić „analitykami bankowymi”: koszt finansowania deficytu, wypychanie, a więc również droższy kredyt dla przedsiębiorstw i ludności, a także wymuszona – przez wysokie koszty obsługi długu – sztywność polityki budżetowej to realne skutki utrzymywania wysokiego deficytu i kumulacji długu. Ponadto, wobec perspektywy ponownego wzrostu deficytu na rachunku bieżącym obrotów zagranicznych, wysoki deficyt budżetowy będzie wzmagał ryzyko nerwowego zachowania zagranicznych spekulantów. Pesymistyczna ocena choćby części z nich co do możliwości obsługi długu publicznego i antycypacyjna ucieczka kapitału mogą zrodzić gwałtowną deprecjację złotówki, wybuch nowej inflacji i konieczność jej tłumienia, co zawsze prowadzi do recesji lub co najmniej zasadniczego spowolnienia wzrostu.
Nie brakuje poważnych powodów, by nie wchodzić na ścieżkę powiększania czy choćby utrzymania obecnego poziomu deficytu budżetowego. Nie wiemy jednak konkretnie, jak wielki deficyt będzie akceptowany przez rynki. Można jednak powiedzieć, że tolerancja dla przejściowego – nawet wysokiego – wzrostu deficytowego będzie większa, gdy perspektywy wzrostu gospodarki będą optymistyczne i gdy wprowadzone zostaną zmiany gwarantujące w długim okresie utrzymanie długu publicznego w ryzach.
Przyjmuje się, że w najbliższych kilku latach możliwy jest wzrost PKB w tempie około 5%. Jednak wstąpienie do Unii niesie też niepewność. Nie można wykluczyć, że nacisk konkurencyjny będzie bardzo silny, a transfery finansowe z Unii jeszcze mniejsze od oczekiwanych. W takim przypadku wzrost mógłby zostać zdławiony i mogłaby poważnie się pogorszyć nierównowaga w obrotach zagranicznych. Nie byłoby więc rozważne przyjmowanie optymistycznej hipotezy co do tempa wzrostu. Rozsądek nakazuje, by wzmocnić gwarancje kontrolowania długu publicznego. Czy program Hausnera to gwarantuje?
Nie ma pełnej jasności, co zawierają propozycje Hausnera. Pakiet jest niedoprecyzowany i podlega ciągłym zmianom. Nie wiadomo też, co za swoje poparcie uzyska PO. Ale ogólny kierunek zmian jest wyraźny – koszty akcesji i obniżki podatków dla grup najzamożniejszych mają być pokryte przez oszczędności wydatków socjalnych. Mówi się też o ograniczeniach kosztów administracyjnych, ale mówi się w stylu gomułkowskim (mniej wiceministrów i służbowych samochodów) – bez koncepcji zmiany systemowej. Zresztą – w obliczu wymogów, jakie narzuca Bruksela – ograniczanie administracji rządowej nie jest rozsądne.
Część ograniczeń socjalnych proponowanych przez Hausnera (wydłużenie wieku emerytalnego, weryfikacja rent inwalidzkich czy uzależnienie składek na ubezpieczenie rolników od dochodu) to postulaty zasadne, ale albo nieistotne ze względu na oszczędności, albo zadziwiająco niekonsekwentne.
Wydłużenie efektywnego wieku emerytalnego jest absolutnie konieczne, ponieważ wobec zmian demograficznych zapewnienie świadczeń na rozsądnym poziomie (nawet o kilka punktów procentowych niższym niż obecnie) wymagałoby dalszego systematycznego powiększania wysokości składki. Trudno sobie to nawet wyobrazić. Alternatywą jest zmniejszenie już niewysokich świadczeń lub właśnie
wydłużenie wieku emerytalnego.
Hausner słusznie proponuje rozciągnąć tę reformę w czasie i odroczyć jej rozpoczęcie, ale to oznacza, że ta zmiana nie ma znaczenia dla bieżącej sytuacji budżetu.
To prawda, że jakaś część świadczeń rentowych została wyłudzona. Ale warto pamiętać, że gdy się to dokonywało, rząd celowo nie interweniował, bo dążył do ukrycia faktycznego bezrobocia. Było to zresztą działanie generalnie racjonalne. Próba weryfikacji tych decyzji będzie dzisiaj dla większości tych ludzi nie tylko okrutna, ale też z finansowego punktu widzenia bezsensowna. Weryfikacja będzie drogo kosztować, a w jej następstwie renty utraci pewnie 20-30 tys. osób. Znaczna ich część trafi do opieki społecznej. Ten pomysł, choć pryncypialnie słuszny, jest politycznie i ekonomicznie po prostu niemądry. Na marginesie warto zauważyć, że wyobraźnia wicepremiera jest wielce selektywna. Po naszych drogach krążą setki tysięcy osobowych samochodów z kratką (w tym luksusowe limuzyny, dżipy, a nawet samochody sportowe), z których ogromna większość za kratką może przewieźć tylko teczkę właściciela. Mimo to samochody traktowane są jako ciężarowe, więc VAT od ich zakupu przedsiębiorcy wliczyli w koszty. Przyniosło to uszczuplenie dochodów budżetu szacowane nawet na 5 mld zł. Sąd swego czasu orzekł, że podatek powinien zostać zapłacony, ale Ministerstwo Finansów… zrezygnowało z niego. Proceder zresztą się nie zakończył. Hausner widzi jednak tylko rencistów.
Uzależnienie składek na ubezpieczenie rolnicze od dochodu jest też absolutnie słuszne, ale jeszcze wcale nie wiadomo, czy zasada ta obejmie samozatrudnionych poza rolnictwem (propozycje są niejasne, a protesty PO już głośne). Tymczasem obowiązują tu reguły obrażające zasady równości obywateli. Praktycznie wszyscy samozatrudnieni płacą składkę w tej samej wysokości. Dla niektórych, szczególnie startujących, to nieraz więcej niż ich dochód, ale dla osiągających wysokie dochody to zaledwie kilka procent. Rozsądnie przeprowadzona zmiana naliczania składek (nie tylko rolniczych) może przynieść nawet kilka miliardów złotych oszczędności na dotacjach do ZUS. Może jednak być zablokowana (a właściwie powinna być), jeżeli nie będzie krokiem wyrównującym obciążenia różnych grup – jeżeli rząd ulegnie naciskowi PO.
Pozostałe pomysły na cięcia wydatków socjalnych – zmiany waloryzacji emerytur, likwidacja emerytur pomostowych, ograniczenie zasiłków chorobowych – powinny być odrzucone z powodów pryncypialnych. Owszem, dla oszczędności kosztów transakcyjnych można zmienić techniczne reguły waloryzacji i nie podwyższać świadczeń o mniej niż np. 5%. Ale nie wolno rezygnować z ułamkowej choćby waloryzacji świadczeń z tytułu wzrostu wynagrodzeń, a skutki rocznej inflacji powinny być wyliczane i po stosownym oprocentowaniu uwzględniane przy najbliższej waloryzacji. Można by długo uzasadniać powody, dla których ten pomysł należy odrzucić. Z braku miejsca powiem tylko, że jest on po prostu nieprzyzwoity.
Likwidacja emerytur pomostowych nigdy nie powinna być definitywna, choć ograniczenia można i należy wprowadzić, gdy… wskaźnik bezrobocia będzie niższy niż np. 8%. Dziś ta propozycja powinna być odrzucona nie tylko z powodów socjalnych, ale przede wszystkim dlatego, że musiałaby się przyczynić do zahamowania restrukturyzacji. Przyniesie więcej szkód niż pożytków.
Nie do przyjęcia jest pomysł dalszego
ograniczenia zasiłków chorobowych.
W Polsce udział środków prywatnych w wydatkach na ochronę zdrowia już jest bardzo wysoki. Już od dawna choroba jest dla rodzin także nieszczęściem finansowym. Zwiększenie tego nieszczęścia jest nie tylko etycznie naganne, ale i ekonomicznie niecelowe, bo będzie popychać ludzi do odraczania rozsądnych terminów leczenia. Zawsze prowadzi to do zwiększenia kosztów. Zresztą powinniśmy zmierzać w kierunku budowy systemu ze współpłatnością za usługi ochrony zdrowia, ale bez powiększania obciążeń pacjentów. Celowe jest więc wprowadzenie pełnego ekwiwalentu za okres choroby, a nie jego obniżanie.
Jeśli rząd będzie zdeterminowany wprowadzić program wicepremiera, to można sobie wyobrazić realizację jednego z dwóch scenariuszy: uzyskanie minimalnej społecznej akceptacji za cenę usunięcia z programu szeregu postulatów albo rozpoczęcie realizacji pełnego programu (powiększonego o niektóre postulaty PO) w warunkach społecznej kontestacji. W pierwszym przypadku ten program nie będzie na miarę potrzeb. W drugim albo się załamie w obliczu protestów, albo nagrodę za rozpoczęcie jego realizacji odbierze po wyborach Samoobrona – ze wszystkimi tego następstwami. Nie tylko dlatego za Hausnera nie należy umierać. Również dlatego, że wyobrażalna jest rozsądna alternatywa dla polityki rządu.
W krótkim okresie (do końca 2004 r.) niewiele można zrobić, choćby dlatego, że prawie wszystkie zmiany wymagają nowych regulacji ustawowych, a w wielu kwestiach zmiany można wprowadzić dopiero od nowego roku. Ale też – jeżeli akcesja nie przyniesie załamania trendu wzrostowego – nie widać powodów, dla których realizacja tegorocznego budżetu miałaby ulec załamaniu. Nie ma fundamentalnych powodów, by oczekiwać gwałtownego załamania kursu złotówki, ale dobrze by było gdyby „analitycy bankowi” nie podgrzewali atmosfery, bo rynki są wrażliwe na emocje.
Jednak dwa działania – w ramach alternatywnego programu – powinny być podjęte: porozumienie ze związkami zawodowymi precyzujące działania rządu w ramach uchwalonego budżetu oraz zredukowanie zadłużenia zagranicznego w oparciu o rezerwy walutowe NBP (np. o 3-5 mld dol.). Nie jest to przedsięwzięcie proste, ale rezerwy walutowe są wysokie. Nie są one ani własnością rządu, ani NBP. Są własnością państwa polskiego, które jest w wielkiej potrzebie. Jeżeli będzie zgodna wola rządu i NBP, to techniczne rozwiązanie powinno się znaleźć.
Zarówno porozumienie ze związkami zawodowymi, jak i doraźna redukcja zadłużenia zagranicznego tworzyłyby swoistą zakładkę stabilności w okresie akcesji do Unii. Jest oczywiste, że porozumienie ze związkami nie jest możliwe bez odstąpienia od programu Hausnera, ale alternatywna polityka właśnie to zakłada.
Nie ulega wątpliwości, że
pomysły rządu Millera
spotykają się ze znacznym sprzeciwem, a już na pewno SLD nie ma mandatu wyborczego do realizacji tej polityki. Jednak to nie wyklucza uzyskania takiego mandatu w kolejnych wyborach. Wcześniejsze wybory (jesienią br.) są więc celowe. SLD może się ubiegać, korzystając ewentualnie ze wsparcia PO, o poparcie wyborców dla swojego programu. Nic też nie stoi na przeszkodzie, by wcześniej przygotowane zostały projekty konkretnych ustaw. Jeżeli SLD uzyska odpowiednie poparcie, to zwiększy też szanse na sukces swojej polityki.
Rzecz w tym, że obywatele będą mogli racjonalnie rozstrzygać w wyborach, tylko wtedy gdy będą mieli też do dyspozycji program alternatywny i istnieć będzie ugrupowanie zdolne ten program realizować. Kto może się podjąć tej roli? Partie nazywające się lewicowymi (SLD z dodatkiem UP) forsują prawicowo-liberalny program Hausnera. Także PSL, dotąd znane z socjalnych skłonności, postanowiło ratować się przed losem UW przez wsparcie pokrętnych, ale raczej liberalnych pomysłów (być może nowy szef ten zwrot unieważni). Socjalne akcenty można odnaleźć w partiach określających się jako prawicowe: PiS i LPR. Szczególnie PiS ma szanse (choć ostatnie propozycja podatkowe są zgoła księżycowe) wypracowania odpowiedzialnej alternatywy wobec liberalnej opcji SLD-PO. Oznaczałoby to nową strukturyzację sceny politycznej i nadzieję na realny pluralizm programowy.
Co może zawierać, alternatywny względem pomysłów Hausnera, program naprawy finansów publicznych. Wiele elementów. Ogromne oszczędności można uzyskać przez likwidację jednego szczebla samorządowego (oczywiście całkowicie zbędnego powiatu). Nie ma tu żadnych ważnych argumentów ekonomicznych ani społecznych przemawiających przeciw, ale trzeba się liczyć z zaciekłym oporem aparatów partii politycznych. Ich działacze znaleźli w powiatach masę synekur. Wiele można zaoszczędzić na szeroko rozumianej administracji, ale najmniej na rządowej. Potrzebna jest ustawa określająca jako sumę wydatków na wszystkie podmioty administracji – od Kancelarii Prezydenta przez rząd, a na samorządach kończąc – w procentach (raczej ułamkach procenta) PKB. Podziału środków na poszczególne instytucje dokonywałby Sejm. Już na starcie trzeba by założyć, że wydatki będą o 15-20% niższe od zrealizowanych w 2003 r. W następnych dwóch latach powinny spadać o kolejne 10%, tak by współczynnik na stałe był o jedną trzecią niższy do wyjściowego. Na marginesie, zarówno SLD, jak i PO opowiadają się za likwidacją Senatu, ale jakoś nie podejmują obecnie tej kwestii. Bo ważne jest chyba, by gonić króliczka, nie by go złapać.
Wielkie oszczędności można uzyskać w systemie emerytalnym. Najważniejsze jest rozciągnięcie zasady proporcjonalności składki do dochodu na rolników i na samozatrudnionych poza rolnictwem (z zachowaniem – ale na obniżonym poziomie – normy minimalnej). Co najmniej podwyższenia wymaga pułap dochodu, powyżej którego dochód nie podlega obciążeniu składkowemu. Nie widać też uzasadnienia dla utrzymywania przymusu przekazywania określonej części składki ubezpieczeniowej do PTE, które dzięki temu
mają zbiorowy monopol.
Trzeba decyzje oddać w ręce pracowników. Pewnie pozwoliłoby to na zmniejszenie dotacji do ZUS, ale przede wszystkim zmusiłoby PTE do obniżenia swoich wysokich kosztów i zysków.
Konieczne są też zmiany w systemie podatkowym, a szczególnie cofnięcie niebywałych przywilejów przyznanych najbogatszej grupie samozatrudnionych. Odzyskane w ten sposób środki mogą i powinny być przeznaczone na sfinansowanie choćby skromnych ulg z tytułu wychowania dzieci. Przemawia za tym mnóstwo argumentów.
Na uwagę zasługują też niektóre postulaty PO. Szczególnie te dotyczące PFRON i likwidacji środków specjalnych. Także niektóre postulaty Hausnera warto podjąć. Zresztą katalog oszczędności ekonomicznie rozsądnych i społecznie akceptowanych można jeszcze znacznie rozbudować.
* * *
Polska prawie przez cały okres transformacji buduje model kapitalizmu przyjazny dla grup, które wygrywają w rynkowym wyścigu. Dodatkowe preferencje uzyskały środowiska zajmujące w okresie PRL-u pozycje uprzywilejowane. Polska już się rozpadła na przegraną większość i zwycięską mniejszość. Rząd SLD, próbując cały ciężar akcesji przerzucić na już przegraną większość i zapewnić dodatkowe preferencje wąskiej zamożnej grupie, nie działa w interesie rozwoju gospodarczego. Przeciwnie, sprzyjając dalszemu wzrostowi nierówności, poszerza też poziom społecznego konfliktu i zwiększa prawdopodobieństwo politycznej niestabilności, to zaś musi godzić w perspektywy rozwojowe Polski. Polską racją stanu nie jest realizacja programu Hausnera, ale zastąpienie go programem adekwatnym do trudnych realiów i zarazem akceptowanym przez większość. Po ewentualnym odrzuceniu rządowego planu nie powinna jednak powstać próżnia. Naprawa jest zadaniem naglącym.
Autor jest ekonomistą, byłym przewodniczącym Unii Pracy
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy