Prawo sąsiedzkiego pierwokupu

Jak w Unii Europejskiej zmienia się struktura gospodarstw rolnych

Polityka strukturalna w UE to rezultat wieloletnich doświadczeń, w wyniku których zarówno na poziomie krajowym, jak i na szczeblu wspólnotowym wykształciło się bogate i różnorodne ustawodawstwo. Składa się na nie wiele instrumentów, mechanizmów oraz zasad, które określają sposób funkcjonowania rynku ziemi rolniczej. Ma to zasadniczy wpływ na przebieg przemian agrarnych, nadając im pożądany charakter i przeciwdziałając zjawiskom, które ze strukturalnego punktu widzenia uważane byłyby za niekorzystne.
Zakres, charakter i tempo przemian struktury obszarowej gospodarstw rolnych nie są rezultatem procesów samoistnych ani spontanicznych. Zależą one przede wszystkim od rodzaju i charakteru stosowanych instrumentów, które kształtują sposób funkcjonowania rynku ziemi rolniczej oraz pozarynkowe zasady obrotu tymi nieruchomościami. Różnice w tempie zmian strukturalnych w Polsce i krajach UE to nie tylko wynik różnych poziomów rozwoju gospodarczego, to także efekt funkcjonowania określonych mechanizmów, które procesom tym nadają określony kierunek i charakter. Z różnych krajów UE nadchodzą ostatnio sygnały, wskazujące na przyspieszenie tych procesów. Dokonujące się w ostatnim czasie przemiany świadczą w szczególności o dalszej racjonalnej koncentracji gruntów oraz o zmniejszaniu się liczby gospodarstw rolnych. Wzrost powierzchni i skali produkcji gospodarstw sprzyjają poprawie ich konkurencyjności. Wydaje się, iż Polska staje wobec potrzeby sformułowania i uruchomienia instrumentów tworzących ramy podobnej polityki strukturalnej.

Prawo pierwokupu

W ramach wewnętrznych regulacji prawnych o charakterze strukturalnym, znalazło zastosowanie kilka grup instrumentów, na które warto zwrócić uwagę. Przepisy wspierające koncentrację gruntów, które w sposób uprzywilejowany traktują określone rodzaje gospodarstw w dostępie do gruntów:
Ustawowe prawo sąsiedzkiego pierwokupu gospodarstw rolnych bądź ich części przysługuje rolnikom prowadzącym gospodarstwa rodzinne (np. Włochy, Hiszpania). Ponieważ prawo sąsiedzkiego pierwokupu ma sprzyjać racjonalnej koncentracji gruntów, z reguły wyłączony jest z tego prawa obrót większymi działkami, np. w Hiszpanii przyjęto, że gdy przedmiotem sprzedaży jest działka o obszarze większym niż dwukrotność minimalnej powierzchni uprawnej, sąsiedzkie prawo pierwokupu nie obowiązuje.
Uregulowania prawne chroniące integralność, a zwłaszcza niepodzielność, gospodarstw rodzinnych:
* popieranych przez państwo (rodzinnych) przed nieracjonalnymi podziałami (np. Francja, Szwajcaria);
* stosowanie zasady niepodzielności gospodarstw rodzinnych w postępowaniu spadkowym (np. ograniczenia w swobodzie obrotu ziemią rolniczą mające na celu ochronę gospodarstw rolnych Hiszpania);
* stosowanie dodatkowych mechanizmów ochrony gospodarstw rodzinnych przed nieracjonalnymi podziałami np. poprzez obligatoryjne tworzenie przez współspadkobierców gospodarstw spółek rodzinnych w celu ochrony osoby obejmującej gospodarstwo przed nadmiernie obciążającymi spłatami (np. Francja);
* zakaz (nawet kilkudziesięcioletni) podziału gospodarstw utworzonych w wyniku kompleksowych prac urządzeniowo-rolnych (np. Włochy).
Przepisy przeciwdziałające nadmiernej, niepożądanej koncentracji ziemi. W tej grupie rozwiązań pojawiają się m.in. struktury instytucjonalne, które pozwalają podejmować – w miarę potrzeby – działania interwencyjne na rynku ziemi. Istnieją również przykłady rozwiązań strukturalnych opartych na systemie zakazów i nakazów. Wśród nich warto odnotować:
* poddanie kontroli obrotu ziemią poprzez zastosowanie ustawowego prawa pierwokupu gruntów dla instytucji kształtowania struktur, o ile nabywcą nie jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne (np. Francja – tzw. SAFER, czyli spółki urządzeń i osadnictwa rolnego, Włochy – tzw. Enti di Sviluppo Agrario, Niemcy – tzw. spółki osadnicze);
* podporządkowanie obrotu gruntami rolnymi specyficznym ograniczeniom (Irlandia). Dotyczą one w szczególności osoby, która nabywa gospodarstwo (np. wymóg osobistego zamieszkania w gospodarstwie, ograniczenie liczby posiadanych gospodarstw), jak również samego gospodarstwa, tworzonego lub powiększanego w wyniku zawartej transakcji (wymóg racjonalnego rozłogu, wymóg wyposażenia gospodarstwa w budynki;
* ograniczenie obszarowe i dotyczące rozłogu, a także gospodarstwa, które ma ulec ewentualnemu podziałowi gruntów, przed samą transakcją (wymóg wyposażenia w budynki).
W celu poprawy struktur agrarnych stosowane są także inne rodzaje przepisów, np. przewidujące przymusowe wywłaszczanie gruntów w celu wszczęcia prac urządzeniowych, które doprowadzą do poprawy struktury przestrzenno-obszarowej gospodarstw – komasacji (np. Włochy).
Przedstawione rozwiązania pokazują, jak bogate i zróżnicowane mogą być regulacje wiążące się ze sferą obrotu ziemią rolniczą. Politykę strukturalną uzupełniają często instrumenty finansowe. Wyodrębnienie gospodarstw preferowanych pozwala na udzielanie tej grupie np. preferencyjnych pożyczek, kredytów czy też innych form wsparcia finansowego.

Polityka Wspólnoty

Polityka strukturalna w odniesieniu do rolnictwa jest prowadzona nie tylko na szczeblu poszczególnych państw, lecz także w ramach całej Wspólnoty. Przepisy zmierzające do przebudowy struktur agrarnych stały się częścią ustawodawstwa europejskiego, przyczyniając się do wykształcenia nowych struktur instytucjonalnych. Dokumentem formalnie uznawanym za początek polityki strukturalnej w rolnictwie na szczeblu wspólnotowym była decyzja Rady, dotycząca koordynacji polityki strukturalnej w rolnictwie (Dz.U.W.E. nr L 136 z 17 grudnia 1962 r.). Decyzja ta przesądziła m.in. o utworzeniu Stałego Komitetu Struktur Rolnych (organ konsultacyjny, pośredniczący w sprawach strukturalnych w rolnictwie pomiędzy Radą, Komisją i państwami członkowskimi). Zobowiązała rządy krajów członkowskich do powiadamiania Komisji o wszystkich aktach prawnych z zakresu poprawy struktur agrarnych, niezwłocznie po ich wejściu w życie. Powołano także (decyzja Komisji z 29 lipca 1964 r.) Komitet Konsultacyjny do spraw Polityki Strukturalnej w Rolnictwie – organ społeczny o charakterze ogólnoeuropejskim (46 członków, reprezentujących różne grupy społeczne działające w sektorze rolnym).
W celu ujednolicenia stosowanych mechanizmów strukturalnych 14 czerwca 1966 r. wydano rozporządzenie Rady 70/66, zobowiązując kraje członkowskie do równoczesnego prowadzenia badań w określonych przez Komisję dziedzinach. Intencją tej regulacji było stworzenie możliwości jednoczesnego uzyskiwania porównywalnych danych z całej Wspólnoty, odnośnie określonych aspektów struktury agrarnej. W efekcie istotna część ustawodawstwa strukturalnego, w tym ukierunkowanego na kształtowanie struktur obszarowych, wykształciła się na szczeblu Wspólnoty. Rozwiązania wspólnotowe nie mogłyby jednak funkcjonować samoistnie, lecz jedynie za pośrednictwem omawianych ustawodawstw krajowych, które wykazują duże zróżnicowanie. Trudno się temu dziwić, zważywszy, w jak różnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych kształtowały się te przepisy.
Mimo iż niektóre z instrumentów strukturalnych znalazły zastosowanie w kilku krajach, trudno mówić o powstaniu w UE uniwersalnego modelu polityki strukturalnej. Na mechanizmy kształtowania struktur obszarowych składa się wiele różnorodnych i w dość odmienny sposób ukształtowanych elementów. W ostatnim czasie obserwuje się tendencję do dalszego różnicowania się tej polityki. Jej świadectwem może być np. formuła przyjęta w rozporządzeniu Rady nr 1260/99, w którym założono, że reforma wspólnej polityki rolnej będzie zmierzać m.in. do zwiększenia roli państw członkowskich w prowadzeniu polityki strukturalnej w rolnictwie. Jest to m.in. wynikiem realizacji programu Agenda 2000, ukierunkowującego politykę strukturalną UE na model, gdzie przedmiotem polityki, w coraz większym stopniu, staje się nie tyle rolnictwo jako sektor, co obszary wiejskie.
Mimo tak dużego zróżnicowania charakteru poszczególnych instrumentów, w polityce strukturalnej poszczególnych krajów UE można wyróżnić wiele cech wspólnych. Przede wszystkim w większości krajów Wspólnoty – za pośrednictwem wewnętrznych uregulowań – stworzono ramy prawnej kontroli wielkości gospodarstw. Obejmuje ona nie tylko obrót własnościowy, lecz także wydzierżawianie gruntów. W większości krajów UE w modelu tym określone zostały granice (minimalna i maksymalna) charakteryzujące popierane przez państwo gospodarstwa. Określono także dodatkowe warunki, jakie musi spełnić rolnik, by jego gospodarstwo mogło liczyć na wsparcie ze strony państwa i/lub UE. W ustawodawstwie wspólnotowym wyznaczono status tzw. gospodarstwa rozwojowego. Od uzyskania takiego statusu – a zatem od spełnienia określonych wymogów – Unia uzależniła możliwość uzyskania pomocy na modernizację gospodarstwa. W tym samym celu ustawodawstwo rolne poszczególnych krajów wykształciło status prawny tzw. gospodarstwa rodzinnego. Gospodarstwom rodzinnym, jako modelowi popieranemu, stworzono prawne gwarancje trwałości istnienia, integralności oraz warunki ekonomicznego rozwoju.
Kryteria stosowane do określania rodzinnego charakteru gospodarstwa, zawarte w definicjach krajowych, z reguły stanowią, choć niekoniecznie dosłownie, powtórzenie wymogów, od spełnienia których ustawodawstwo Unii uzależniało uzyskanie pomocy na modernizację gospodarstwa. Należy podkreślić, że status gospodarstwa rozwojowego (na szczeblu Wspólnoty) czy też rodzinnego (na szczeblu krajowym) służył przede wszystkim określeniu cech gospodarstwa, do którego kierowana jest pomoc finansowa (zobowiązując je równocześnie do podjęcia i prowadzenia określonych działań, np. modernizacji). Tym samym kryterium posługiwano się także w celu wskazania gospodarstw preferowanych w dostępie do gruntów, słusznie uznając, że jest to jeden z kluczowych czynników dla rozwoju gospodarstwa.

Pomoc finansowa

Doceniając potrzebę koncentracji gruntów w gospodarstwach rozwojowych, ustawodawstwo unijne stwarzało im preferencje w postaci pierwszeństwa w dostępie do gruntów zwalnianych z produkcji, w związku z przejściem ich właścicieli na emeryturę. M.in. dyrektywa nr 160/72 przewidywała, że grunty takie powinny być co najmniej w 85% sprzedane lub wydzierżawione minimum na 12 lat rolnikom, którzy spełniają warunki korzystania z pomocy modernizacyjnej. W odniesieniu do niewielkich obszarowo gospodarstw UE dopuszczała, by pomoc modernizacyjna udzielana ze środków wspólnotowych była wykorzystywana na zakup ziemi. Także wobec gospodarstw położonych w regionach opóźnionych w rozwoju, UE dopuszczała dofinansowanie ok. 45% kosztów zakupu ziemi, nakładając równocześnie ograniczenia obszarowe (3 ha – minimalna powierzchnia gospodarstwa objętego pomocą, powyżej 60 ha – pomoc była obniżana o połowę).
Pomoc finansowa UE (w formie refundacji wydatków poniesionych przez państwa członkowskie) była też stosowana w celu komasacji gruntów tych gospodarstw. Dodatkowej pomocy na zakup ziemi, z własnych środków, mogą też udzielać poszczególne kraje. Mechanizm finansowego wspierania koncentracji ziemi jest w ograniczonym wymiarze stosowany nie tylko w UE, lecz np. w USA. Występuje on tam w postaci specjalnych pożyczek dla właścicieli drobnych gospodarstw rodzinnych, przeznaczonych na zakup gruntów.
Jak widać, instrumenty znajdujące zastosowanie w szeroko rozumianym ustawodawstwie unijnym (kraje członkowskie plus szczebel wspólnoty) są różnorodne. Mają one jednak zawsze jasno wyznaczone ramy – przede wszystkim wyraźnie określoną grupę gospodarstw, do której instrumenty te są kierowane.
Istotne jest, by dostrzegać nie tylko różnorodność stosowanych rozwiązań i instrumentów, lecz także ich zmienność w czasie. Obecne ustawodawstwo ukształtowało się w wyniku długotrwałej ewolucji. Niektóre przepisy strukturalne powstały jeszcze w XIX w. Mimo tak długiej historii, w odróżnieniu od instrumentów oddziaływania rynkowego, są uznawane za rozwijającą się część ustawodawstwa rolnego Wspólnoty. Na przykład A. Lichorowicz uważa, że ustawodawstwo to wciąż pozostaje w początkowej fazie rozwoju.
Polityka strukturalna UE niewątpliwie ewoluuje, poszukując wciąż nowych instrumentów oddziaływania, bardziej adekwatnych do zmieniających się uwarunkowań i potrzeb. W wyniku tej ewolucji ustawodawca europejski w ramach programu Agenda 2000 zrezygnował z posługiwania się pojęciem gospodarstwa rozwojowego. Obowiązujące obecnie ustawodawstwo traktuje pomoc strukturalną jako jeden z elementów szeroko rozumianego systemu wsparcia dla krajów członkowskich. Pomoc strukturalna UE ma służyć realizacji trzech zasadniczych celów – wśród nich mieści się także wsparcie rozwoju obszarów wiejskich.
AW