Otwarte fundusze emerytalne są najpoważniejszym źródłem narastania długu publicznego i stanowią zagrożenie dla finansów państwa
Otwarte fundusze emerytalne (OFE) istnieją od 1999 r. i stanowią drugi, obok ZUS, obowiązkowy filar systemu emerytalnego. Ponad 14,5 mln pracujących Polaków przekazuje do OFE co miesiąc część składki emerytalnej naliczanej w stosunku do wynagrodzenia (składka 19,52% dzielona jest pomiędzy OFE – 7,3% i ZUS – 12,22%). Przez ponad 11 lat do OFE trafiło ponad 140 mld zł. Środki te zostały faktycznie wyjęte z finansów publicznych i przekazane do zarządzania prywatnym instytucjom finansowym, jakimi są powszechne towarzystwa emerytalne (PTE). Ten ogromny ubytek w dochodach budżetowych trzeba było pokryć dodatkową emisją papierów skarbowych. Państwo musiało dodatkowo się zadłużyć, by finansować wydatki budżetowe. Faktyczny wzrost zadłużenia z powodu OFE to nie tylko te 140 mld zł, lecz także odsetki od narastającego długu za 11 lat, co daje dodatkowo kilkadziesiąt miliardów złotych.
Niedostatek środków w budżecie wymuszał dotychczas
zaciąganie przez ZUS kredytów w bankach komercyjnych
oraz płacenie OFE odsetek z tytułu opóźnień w przekazywaniu im składek. Marnotrawstwo to jest bezpośrednim skutkiem pozbawienia budżetu składek emerytalnych przekazywanych do OFE. Uderzające jest to, że żadna instytucja państwowa dotąd nie przyjrzała się bliżej temu zjawisku. Jeszcze większy niepokój budzi związany z OFE mechanizm przepływu pieniędzy publicznych. Jego istota polega na tym, że najpierw rząd publiczne pieniądze przekazuje instytucjom prywatnym, a potem zabiega o to, by zechciały one pożyczyć mu te pieniądze na procent i za dodatkową opłatę. Od 2010 r. PTE pobierają sobie opłatę 3,5% (do końca 2009 r. było to 7%, a poprzednio nawet 10%) od całości otrzymanych od ZUS składek. Poza tą opłatą PTE pobierają także opłaty za zarządzanie aktywami, co ostatecznie skutkuje w ciągu ponad 40 lat oszczędzania na emeryturę obniżeniem nawet o kilkanaście procent kwoty składek przekazanych do OFE. Poza Ameryką Łacińską i naszym regionem trudno znaleźć inne kraje, które zgodziły się na tak niekorzystne rozwiązanie.
OFE zatem nabywają obligacje skarbowe, które w istocie nie musiałyby być emitowane, gdyby tych obowiązkowych funduszy nie było. Miesięcznie do OFE w 2010 r. trafi średnio ok. 2 mld zł, a rocznie będzie to ok. 24 mld zł. Rząd musi więc emitować te dodatkowe obligacje, by w budżecie zrekompensować brak tej kwoty. Jeżeli zniesione zostanie ograniczenie w inwestowaniu przez OFE środków za granicą (wynoszące obecnie 5%), to fundusze będą mogły kupować zagraniczne papiery skarbowe (a także inne papiery, finansując rozwój innych krajów). Polski rząd na swoje obligacje, które powstają, by pokryć ubytek składki przekazanej do OFE, będzie musiał znaleźć innych nabywców, oferując coraz wyższe odsetki, lub też pokornie zabiegać, by środki OFE zostały zainwestowane w polski dług. Już dziś widoczne jest rysujące się uzależnienie władz naszego kraju
od dobrej woli zagranicznych banków
i innych instytucji finansowych, będących głównymi udziałowcami PTE. Proces ten będzie narastał i w pewnym momencie suwerenność rządu stanie pod znakiem zapytania.
Ta swego rodzaju pułapka związana z istnieniem OFE przejawia się także w mało komfortowej sytuacji naszego kraju, jeśli chodzi o prywatyzację. Ubytek z finansów publicznych ogromnej kwoty przekazanej do prywatnych funduszy i związany z tym niedostatek środków w budżecie był jednym z głównych czynników forsowania prywatyzacji firm państwowych. W wielu przypadkach prywatyzacja ta nie musiałaby nastąpić albo przynajmniej nie byłaby realizowana za wszelką cenę, gdyby budżet nie został pozbawiony pieniędzy przekazanych do OFE. Absurd tej sytuacji polega na tym, że to właśnie m.in. te fundusze inwestowały posiadane środki w akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw, a zwolennicy OFE podkreślali, jak wielki udział mają fundusze w skutecznej prywatyzacji i jak dobroczynną rolę odgrywają jako inwestor na giełdzie papierów wartościowych. Wiadomo, że plany prywatyzacyjne rządu na 2010 r. są też bogate, co nie dziwi, zważywszy na potrzeby budżetu. Martwić powinno to, że Polska była i jest zmuszona kontynuować prywatyzację także w warunkach wielkiego kryzysu światowego, kiedy uzyskanie godziwej ceny za nasz majątek jest mało prawdopodobne. Niebawem niemal wszystko będzie sprywatyzowane i wpływy z prywatyzacji nie będą już w stanie łagodzić problemów dla finansów publicznych wynikających z OFE.
OFE okazały się najpoważniejszym źródłem narastania długu publicznego w Polsce. To właśnie z ich powodu powstało około jednej czwartej tego długu. Na koniec 2009 r. mógłby on wynosić ok. 37% PKB, a nie ok. 50% PKB. W 2010 r.
dług przekroczy znacznie 700 mld zł
i istnieje poważna obawa, że zbliży się do poziomu 55% PKB. Potem nie tak daleka jest już droga do przekroczenia konstytucyjnego limitu 60% PKB. Przy rocznym deficycie budżetowym rzędu 5-6% PKB w tym i następnym roku dojście do tego limitu może nastąpić dość szybko. Art. 217 konstytucji RP stanowi, że „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy trzy piąte wartości rocznego produktu krajowego brutto”. W takiej sytuacji nie będzie można już uchwalić budżetu z deficytem i konieczne będzie podjęcie szerokiego programu sanacyjnego przewidującego drastyczne cięcia wydatków budżetowych oraz zwiększenie podatków. Działania takie powinny już być podjęte, gdy relacja długu publicznego do PKB przekroczy 55%. Konstytucyjny zakaz zaciągania pożyczek, gdy dług osiągnie 60% PKB, stawia pod znakiem zapytania możliwość terminowego spłacania przez Polskę kolejnych rat długu już zaciągniętego. Dług ten dotychczas spłacany był dzięki nowym pożyczkom. Obawy takie wśród naszych wierzycieli nie tylko wpłyną na podwyższenie odsetek od tych pożyczek, ale mogą też poważnie utrudnić pozyskanie jakichkolwiek środków na rynku finansowym przez polski rząd, spowodować ucieczkę kapitału z kraju i gwałtowną deprecjację złotego. Dodatkowo konieczność zrównoważenia budżetu stworzy
zagrożenie terminowej spłaty odsetek od długu.
W budżecie na 2010 r. na obsługę długu zaplanowano ok. 35 mld zł, czyli niemal 12% ogółu wydatków budżetowych. By uniknąć totalnego kryzysu płatniczego, pieniądze na obsługę długu muszą znaleźć się w budżecie w pierwszej kolejności, ciąć więc trzeba będzie gwałtownie inne wydatki. By zrównoważyć budżet i zlikwidować deficyt rzędu 52 mld zł (taki zaplanowano na 2010 r. przy łącznych wydatkach 301 mld zł i dochodach 249 mld zł), trzeba będzie zredukować wydatki o co najmniej taką kwotę, jaka na ten rok została w budżecie przewidziana łącznie na finansowanie obrony narodowej, policji, oświaty, szkolnictwa wyższego, ochrony zdrowia i kultury. Jeśli deficyt byłby większy, to konieczne zmniejszenie wydatków byłoby jeszcze boleśniejsze.
Zważywszy na te zagrożenia, samo przybliżenie się do konstytucyjnego limitu dla długu narazi nasz kraj na poważną utratę wiarygodności kredytowej i może spowodować, że Polska znajdzie się w sytuacji podobnej do tej, w jakiej obecnie znajduje się Grecja. Wtedy nie tylko trzeba będzie przeprowadzić brutalną operację ratowania finansów publicznych, lecz także zabiegać o pomoc międzynarodową. Na przykładzie Grecji, która znalazła się na krawędzi faktycznej niewypłacalności, widać, w jak żałosnej sytuacji jest kraj, który nie był w stanie odpowiednio wcześnie podjąć rozsądnych działań i bagatelizował wszelkie ostrzeżenia.
Najpoważniejszą kwestią w debacie publicznej na temat OFE powinno być to, że istnienie tych funduszy jest nie do pogodzenia z progami ostrożnościowymi zapisanymi w ustawie o finansach publicznych (50% i 55% PKB) oraz progiem konstytucyjnym 60% PKB. OFE są samonapędzającym się mechanizmem tworzenia długu publicznego, powodują przyrastanie tego długu w tempie ok. 2% PKB rocznie. Jest zatem tylko kwestią czasu dojście długu do 60% PKB. Może to niestety nastąpić stosunkowo szybko. By utrzymać OFE i nie przekroczyć tego konstytucyjnego limitu, nie doprowadzić do załamania się kredytowej wiarygodności Polski, rząd będzie musiał zdecydować się na
gigantyczne cięcia wydatków budżetowych
oraz podwyżki podatków. Problemy dotknęłyby nie tylko banki i inne instytucje finansowe, dla których istnienie OFE jest źródłem stałego, atrakcyjnego dochodu. Nie można się więc dziwić, że instytucje te prowadzą silny lobbing za utrzymaniem funduszy i nie martwią się potencjalnymi problemami związanymi ze wzrostem długu publicznego w Polsce. Eksperci, działający w imieniu PTE (za stosownym wynagrodzeniem), starają się nakierować rząd na redukcję wszelkich wydatków budżetowych, aby tylko odciągnąć jego uwagę od OFE i pozostawić je w praktycznie niezmienionej postaci. Proponowane przez nich usprawnienia w polityce inwestycyjnej OFE, w istocie kosmetyczne, mają znaczenie drugorzędne dla zlikwidowania związanych z nimi problemów. Nawet gdyby politykę tę poprawić i zwiększyć rentowność tego inwestowania, nie zmieni to faktu, że z powodu OFE Polska może zakumulować taki dług publiczny, z którym trudno będzie sobie poradzić. W niezbyt odległym czasie natomiast trzeba będzie realizować drastyczne cięcia wydatków na wiele obszarów ważnych dla życia społeczeństwa, w tym na lekarstwa w szpitalach, płace w policji, wojsku, sądownictwie, szkolnictwie i inne.
Warto mieć świadomość, że będą to poświęcenia w imię utrzymania OFE jako kosztownego i nierozsądnego rozwiązania, gdyż skarb państwa ostatecznie i tak ponosi całą odpowiedzialność za emeryturę mającą pochodzić z tych funduszy. Dwie trzecie środków OFE ulokowanych jest w obligacjach skarbowych, gdy zatem obecny uczestnik OFE przejdzie na emeryturę, to z tych pieniędzy będzie mógł skorzystać, tylko jeśli za 20-30 lat państwo będzie miało za co wykupić te obligacje. A to z kolei zależy od tego, czy pracujące wówczas pokolenie Polaków wpłaci do budżetu odpowiednio wysokie podatki i składki. Trzeba więc zadbać o to, by pracowało wtedy jak najwięcej osób, a nie
marnotrawić środki publiczne
na fikcję w postaci OFE (zob. szerzej artykuł „Zlikwidować OFE” http://archiwum.polityka.
pl/art/zlikwidowac-ofe,426865.html).
Przedstawiony przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej projekt zakładający redukcję z 7,3% do 3% składki przekazywanej przez ZUS do OFE jest rozwiązaniem dobrym, ale niewystarczającym. Jest to rozwiązanie częściowe: redukuje problem w 60%. Czemu ma służyć zostawienie w OFE pozostałej części składki? Wszystkie koszty i zagrożenia, w nieco mniejszym wymiarze, będą występowały nadal. Martwić może to, że w przedstawionym przez premiera w dniu 29 stycznia Planie Rozwoju i Konsolidacji Finansów Publicznych nie bierze się pod uwagę marnotrawstwa i zagrożeń związanych z dalszym utrzymywaniem OFE. Jeśli rząd zdecyduje się na dalsze istnienie OFE, będzie to oznaczało, że akceptuje związane z nimi pogrążanie się kraju w zadłużeniu publicznym i że gotów jest poświęcić wydatki budżetowe na rzecz wielu grup społecznych.
Autorka jest profesorem zwyczajnym w Szkole Głównej Handlowej oraz Wyższej Szkole Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego w Warszawie
