Reforma nie zaczęła się od Balcerowicza – rozmowa z prof. Zdzisławem Sadowskim

Autor: Krzysztof Pilawski | 12 listopada, 2013

Rozmowy na 25-lecie

Prezydent Bronisław Komorowski zapowiedział huczne obchody 4 czerwca 2014 r. My jubileusz ćwierćwiecza zasadniczej zmiany ustrojowej postanowiliśmy uczcić poważną refleksją, cyklem „Rozmów na 25-lecie”. Zapytamy historyków, ekonomistów, socjologów, filozofów, politologów i polityków, dlaczego ta zmiana była możliwa, jak do niej doszło, jaki jest jej bilans – co się udało, a co się nie powiodło, co należałoby zrobić w drugim ćwierćwieczu III Rzeczypospolitej.

Gdy w 1989 r. premier Mazowiecki zapowiedział, że jego rząd skończy z systemem centralnego planowania, nie wiedział, że go już nie ma

Prof. Zdzisław Sadowski – honorowy prezes Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, współautor reform gospodarczych w latach 80.

Panie profesorze, jeśli dziś mówi się o reformach, nikt nie odnosi ich do okresu wcześniejszego niż reforma Leszka Balcerowicza. Tymczasem pan już w 1981 r. został zastępcą pełnomocnika rządu ds. reformy gospodarczej. Skąd się wziął ten urząd?
– Drogę do niego utorował wybuch „Solidarności”, ale w Polsce była silna tradycja myślenia o reformie systemowej, już kilka razy próbowano ją wprowadzić. W 1980 r. powstało szerokie forum dyskusyjne, nazwane Partyjno-Rządową Komisją ds. Reformy Gospodarczej. A pod wpływem wydarzeń roku 1981 władze państwowe na serio uznały, że najwyższy czas dokonać głębokich zmian w systemie gospodarczym.

W jakim kierunku?
– Dla rządzących stało się wówczas jasne, że system nakazowo-rozdzielczy, system centralnego planowania, a właściwie centralnego zarządzania, nie zdaje egzaminu. Ekonomiści wiedzieli to od dawna, w ich środowisku idea reformowania gospodarki w kierunku systemu sprawnie działającego, czyli rynkowego, była stale obecna. Utworzona w 1957 r. przez Sejm Rada Ekonomiczna z Oskarem Langem, Czesławem Bobrowskim, Michałem Kaleckim i Edwardem Lipińskim wystąpiła z koncepcją reformy gospodarczej, która była zbieżna z wysuwanymi wówczas w zakładach pracy hasłami zwiększenia roli samorządów, kierowania się zasadą rentowności. Chodziło o nadanie przedsiębiorstwom większej samodzielności w – jak wtedy mówiono – realizowaniu zadań planowych. Rada Ekonomiczna zdawała sobie sprawę, że system planowania jest święty i nie może go podważać. Jej koncepcje miały więc z konieczności charakter ograniczony. Ta wczesna próba reformy z okresu Władysława Gomułki nie mogła więc się udać, systemu nakazowo-rozdzielczego nie dało się pogodzić z samodzielnością przedsiębiorstw. Samorządom załogi też nie można było zapewnić odpowiednich warunków działania wobec silnej pozycji dominujących w przedsiębiorstwach komitetów PZPR.

Edward Gierek nie wrócił do reformy samorządowej.
– We wczesnej fazie dekady Gierka została przygotowana przez władze i wprowadzona w życie tzw. reforma WOG-owska. Po wcześniejszym nieudanym doświadczeniu uznano, że samodzielność należy dać nie przedsiębiorstwom, lecz zjednoczeniom gałęziowym, które nazwano wielkimi organizacjami gospodarczymi. Ta reforma nie powiodła się z innego powodu niż poprzednia – WOG stały się monopolami branżowymi, co nie pozwoliło na uruchomienie konkurencji, a więc nie stworzyło podstaw gospodarki rynkowej.

Trzy S i kartki

Po 1980 r. idea samorządu znowu odżyła.
– Tak. Komisja ds. Reformy Gospodarczej przygotowała ważny projekt, „Podstawowe założenia reformy gospodarczej”. Przewidywał on oparcie gospodarki na samodzielnych przedsiębiorstwach i dostosowanie do nich struktury organów administracji rządowej – przez znaczne ograniczenie roli ministerstw i urzędów centralnych. 25 września 1981 r. Sejm uchwalił dwie fundamentalne dla reformy ustawy: o przedsiębiorstwach państwowych i samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego. Nieco wcześniej Sejm powołał nowy urząd – Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Gospodarczej. Na jego czele stanął prof. Władysław Baka. Zostałem jego zastępcą. Wydawało się, że m.in. dzięki dobremu rozpoznaniu przyczyn niepowodzenia poprzednich prób powstaje odpowiedni grunt do przeprowadzenia głębokich reform gospodarczych opartych na zasadzie trzech S – samodzielności, samofinansowania i samorządności przedsiębiorstw.

Po niespełna trzech miesiącach od uchwalenia obu ustaw wprowadzono stan wojenny.
– Moją reakcją na tę decyzję było napisanie rezygnacji. Zostałem zastępcą pełnomocnika jako człowiek nie tylko bezpartyjny, ale wręcz niemający nic wspólnego z partią rządzącą. Z tą rezygnacją poszedłem na naradę do swojego urzędu. Po długiej dyskusji uznaliśmy jednak, że sytuacja nie blokuje reformy, odwrotnie, nawet jej sprzyja, bo władza jest uległa i gotowa na przyjęcie zaproponowanych przez nas rozwiązań.

Tak rzeczywiście było?
– Dziś już nikt nie pamięta, że w pierwszych miesiącach stanu wojennego, a dokładnie 26 lutego 1982 r., Sejm uchwalił przygotowaną przez nas ustawę o planowaniu społeczno-gospodarczym, która likwidowała obligatoryjne planowanie centralne jako zasadę sterowania gospodarką. Gdy w 1989 r. premier Tadeusz Mazowiecki w historycznym exposé sejmowym zapowiadał, że jego rząd skończy z systemem centralnego planowania, nie wiedział, że już go nie ma. To była wielka rzecz, świadcząca o tym, że otrzymaliśmy błogosławieństwo władz na stopniowe wprowadzanie mechanizmu rynkowego. Ale w samych władzach, aktywie partyjnym i gospodarczym było jeszcze wielu wpływowych przeciwników zmian. Górnictwo węgla kamiennego nie chciało reformy, broniło się przed nią, bo jego potęga była oparta na dotacjach państwowych. Wokół górników tańczono, by stworzyć im jak najlepsze warunki, węgiel stanowił przecież podstawowe źródło pozyskiwania dewiz. Telefonował do mnie minister górnictwa i energetyki gen. Czesław Piotrowski: „Profesorze, co wy chcecie zrobić z naszym górnictwem?”. Miał bardzo silną pozycję, dlatego górnictwo wyłączono z ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, nadając kopalniom status przedsiębiorstw specjalnego znaczenia.

Górnicy do dziś mają opinię grupy, która opiera się wszelkim reformom. Czy wtedy też zawalili proces zmian?
– Nie, reforma, choć z oporami, szła naprzód, mieliśmy stały postęp. W 1987 r. zdołaliśmy ponownie wejść na ścieżkę wzrostu gospodarczego. Ale było bardzo trudno. Jeszcze zanim zostałem zastępcą pełnomocnika, mówiłem na posiedzeniu Komisji ds. Reformy Gospodarczej, że są dwa wyjścia: albo podwyżka cen, albo system kartkowy. Zostałem zakrzyczany, że ani jedno, ani drugie nie wchodzi w grę. Jeszcze zanim powstał urząd pełnomocnika, grupa robocza z Komisji Planowania z moim udziałem opracowała propozycje reformy cenowo-dochodowej z trzema wariantami: ostrym, łagodnym i pośrednim. Byłem zwolennikiem wariantu ostrego, łagodny bowiem wymagał ostatecznie większej skali zmian cen. Jednak władza pomna smutnych doświadczeń wciąż obawiała się każdego ruchu w cenach żywności, zwłaszcza mięsa. Wszystkie nasze warianty zostały odrzucone, zostaliśmy na dłużej z nieszczęsnym systemem kartkowym.

Obowiązywał on przez prawie całe lata 80. – zlikwidował go rząd Mieczysława Rakowskiego. Kartki w żaden sposób nie dają się pogodzić z rynkiem.
– Zanim w 1988 r. opuściłem stanowisko wicepremiera, przygotowaliśmy program odejścia od systemu kartkowego – przekazałem go Rakowskiemu, który ten program wykonał. Po zakończeniu stanu wojennego władze polityczne były gotowe do stopniowego znoszenia systemu kartkowego, jednak ciągle obawiały się reakcji społeczeństwa na podwyżkę. Dlatego reformom cenowo-dochodowym lat 80. zabrakło konsekwencji. Jednak już w 1982 r. zaczęliśmy stopniowo odchodzić od cen urzędowych regulowanych przez państwo. „Trybuna Ludu” zamieściła zdjęcia tych samych towarów z dwóch pobliskich sklepów. Były różne. „Jak żyć w takich warunkach?”, pytała oburzona gazeta. Wtedy to była zaskakująca nowość. Zaczynał działać mechanizm uwalniania cen. Wcale nie taki przyjemny dla szerokiej publiczności.

Samorządowa szkoła rynku

A jak w tym wszystkim radziły sobie samodzielne przedsiębiorstwa?
– Znalazły się w nowej sytuacji, nie wszyscy rozumieli jej sens. Kiedyś, jadąc samochodem, słuchałem wywiadu radiowego z jakimś dyrektorem oceniającym reformę. Chwalił sobie samodzielność przedsiębiorstwa, za to krytykował zasadę samofinansowania. Nie rozumiał jeszcze, że samodzielność i samofinansowanie to dwie strony tego samego medalu. Dyrektorzy przedsiębiorstw nie nawykli przecież do poszukiwania środków finansowych, przyzwyczaili się, że przyznaje je państwo. Samorządy załóg też nie od razu były gotowe do sprawnego działania, a w przedsiębiorstwach nadal istniały komitety partyjne. Rywalizowano, kto jest ważniejszy. Samorząd był już wyposażony w szerokie uprawnienia ustawowe. Komitet PZPR, choć formalnie żadnej władzy nie miał, reprezentował z kolei „przewodnią i kierowniczą siłę” – rządzącą partię. Była to trudność, z którą życie radziło sobie różnie w rozmaitych przedsiębiorstwach. A pozycja dyrektora? Biedak miał nad sobą trzech panów: ministerstwo (organ założycielski przedsiębiorstwa), samorząd i komitet partyjny. W tej skomplikowanej układance kształtowała się bardzo różna rzeczywistość, a zadaniem reformatorów było jej wygładzanie zgodnie z główną koncepcją reformy. Pociechą było to, że w wielu przedsiębiorstwach samorząd rzeczywiście zdobywał sobie poważną pozycję.

Samorząd często był aktywem pierwszej „Solidarności”.
– Tak. Żaden inny kraj socjalistyczny nie zaszedł tak daleko na drodze reformy samorządowej. Nawet Węgrzy byli hen, hen za nami.

W latach 80. w samorządach działały setki tysięcy osób. To była wielka szkoła edukacji ekonomicznej, ci ludzie poznawali mechanizm funkcjonowania gospodarki, uczyli się zarządzania – wielu wykorzystało swoją wiedzę i doświadczenie w budowie gospodarki rynkowej po 1989 r.
– Całkowicie się z tym zgadzam. W dziedzinie prorynkowej edukacji ekonomicznej też nie mieliśmy sobie równych w krajach socjalistycznych. Dbaliśmy, żeby reforma miała nagłośnienie. Ciągle jeździłem na spotkania z aktywem gospodarczym i partyjnym. W radiu i telewizji emitowano programy popularyzujące reformę, w mediach ciągle pojawiał się prof. Czesław Skowronek, tłumacząc, o co nam chodzi. Próbowaliśmy przekształcić sposób myślenia, choć nie było to łatwe.

Jednak reforma chyba nie bardzo się powiodła, skoro w 1987 r. proklamowano jej drugi etap. O co chodziło?
– To ciekawe pytanie. W 1987 r. rzeczywiście nastąpiło pewne tąpnięcie – rozwiązano urząd pełnomocnika ds. reformy. Władysław Baka został prezesem Narodowego Banku Polskiego, a ja szefem Konsultacyjnej Rady Gospodarczej. W tym czasie w Poznaniu odbyła się duża konferencja oceniająca reformę. Wystąpienie premiera Zbigniewa Messnera odebrano jako wycofanie się ze zmian. Dziennikarz „Życia Warszawy” poprosił mnie o komentarz do wypowiedzi premiera. Nie znałem jej treści, ale postanowiłem wykorzystać sytuację. Oświadczyłem, że premierowi chodziło o wzmocnienie kierunku reformy i rozwinąłem tę myśl po swojemu. Jako osoba spoza układu politycznego nie miałem nic do stracenia. Po publikacji tekstu w „Życiu Warszawy” zadzwonił do mnie premier Messner: „Panie profesorze, chciałem panu podziękować, bo ja miałem dokładnie takie intencje, o jakich pan mówił”. Minęło jeszcze kilka dni i otrzymałem od szefa rządu propozycję objęcia stanowiska wicepremiera ds. reformy gospodarczej. Nie wahałem się ani chwili, bo przecież duszą i ciałem byłem już zaangażowany w tę reformę. Właśnie w okresie zamieszania związanego z obawami o wycofywanie się władz ze zmian w gospodarce narodziła się idea drugiego etapu reformy. Ze swoim zespołem opracowałem jego program. Nadal jestem z niego dumny – szczegółowo omówiliśmy działania, jakie należy podjąć, sposób ich realizacji, a nawet terminy. Jednym z głównych punktów programu była operacja cenowo-dochodowa, niezbędna do zrównoważenia rynku. Uznałem, że trzeba ją wreszcie doprowadzić do końca. Tzw. nawis inflacyjny, czyli gorący pieniądz, rujnował rynek – ludzie wykupywali towary, nawet jeśli nie były im do niczego potrzebne. Biuro Polityczne KC PZPR, obawiając się skutków podwyżek, postanowiło przeprowadzić ogólnonarodowe referendum w sprawie drugiego etapu reformy.

Referendum pogrążyło reformę

Jedno z dwóch pytań brzmiało: „Czy jesteś za pełną realizacją przedstawionego Sejmowi programu radykalnego uzdrowienia gospodarki, zmierzającego do wyraźnego poprawienia warunków życia, wiedząc, że wymaga to przejścia przez trudny dwu-, trzyletni okres szybkich zmian?”.
– Byłem zasadniczo przeciwny temu referendum.

Dlaczego?
– Uważałem, że to nie jest sprawa, którą należy poddawać pod osąd społeczeństwa. Byłem pewien, że jeśli chcemy rzeczywiście zreformować gospodarkę, to nie ma odwrotu od reformy cenowo-dochodowej. Władze polityczne przedstawiły własny argument: nie można zaskakiwać społeczeństwa, lepiej mieć referendum niż ludzi na ulicach.

Trudno się dziwić temu stanowisku – PZPR nie miała legitymizacji w ramach autentycznej demokracji przedstawicielskiej, chciała ją uzyskać w ramach demokracji bezpośredniej.
– Może i tak, ale główna sprawa – w jaki sposób przeprowadzić reformę wymagającą wzrostu cen przy hamowaniu wzrostu dochodów – była nie do obejścia. Musieliśmy przecież doprowadzić do równowagi rynkowej i likwidacji kartek. Samo referendum było jednak bardzo ciekawym wydarzeniem. Brałem udział w przygotowaniu tekstu wyjaśnienia. W niesłychanie uczciwy sposób tłumaczyliśmy, jakie będą nie tylko korzyści, lecz także koszty i trudności związane z wprowadzeniem zmian. Referendum okazało się wielkim sukcesem, wzięło w nim udział 17 mln osób. Wynik – 12:5 na naszą korzyść. Tyle że zgodnie z ówczesną konstytucją referendum byłoby wiążące, gdyby zgodę wyraziło co najmniej 50% uprawnionych do głosowania. To niewykonalne, i wtedy, i dziś. Mam podstawy do twierdzenia, że ówczesne najwyższe władze, wchodząc w referendum, nie zdawały sobie sprawy z konstytucyjnego wymogu jego ważności. Sytuację wykorzystały siły przeciwne reformom, ogłaszając klęskę referendum. Obywatele, obawiając się podwyżek, rzucili się do sklepów, powiększając braki w zaopatrzeniu i głośno narzekając na spadek dochodów. Władze ugięły się i postanowiły zrekompensować podwyżki cen wzrostem dochodów, co musiało ponownie zwiększyć nawis inflacyjny, konserwując wielką nierównowagę rynkową. Był to potężny cios dla drugiego etapu reformy.

Mimo tego niepowodzenia sporo rzeczy się udało. To rząd Messnera zlikwidował branżowe ministerstwa – łącznie z potężnym resortem górnictwa i energetyki. Rząd Tadeusza Mazowieckiego nie musiał tych zmian dokonywać, co więcej, przejął kadrę urzędników, którzy wiedzieli, na czym polega reforma.
– Bez wątpienia tak było. Pamiętam pewną symptomatyczną sytuację. Jako oficjel zwiedzałem wystawę w Pałacu Kultury poświęconą dorobkowi reformy gospodarczej. Prezentowały się na niej przedsiębiorstwa, które funkcjonowały po nowemu. Zatrzymałem się obok stoiska producenta drukarek do komputerów osobistych – wówczas była to absolutna nowość. Jedna z towarzyszących mi osób, zwracając się do dyrektora tej firmy, zasugerowała, że bez reformy nie ruszyłby z produkcją. Dyrektor bardzo się zdziwił i zaprzeczył. Ta jego reakcja niezmiernie mnie ucieszyła – reforma nie była dla niego czymś nowym, była już stanem normalnym.

Po pana odejściu z rządu pojawiła się rewolucyjna ustawa o swobodzie przedsiębiorczości, tzw. ustawa Wilczka.
– To była moja ustawa zrealizowana przez rząd Mieczysława Rakowskiego. Jej historia jest taka: premier Messner wystąpił z tezą, którą potem przypisano Rakowskiemu, że wszystko, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Ta myśl z prawnego punktu widzenia nie była pewnie za mądra, ale w tamtym momencie miała swoją noś­ność. Zapowiadała swobodę działania, uzasadniała ustawę o swobodzie przedsiębiorczości. Napisaliśmy ją i skierowaliśmy do Sejmu. Następny rząd otrzymał w spadku gotowy projekt, ale wprowadził do niego niezbyt udane poprawki – np. dopuszczono swobodny obrót alkoholem.

USA blokowały reformę rynkową

Mówi się, że reformę należy wdrażać, kiedy gospodarka jest w niezłym stanie. W latach 80. Polska była bankrutem.
– Sprawa dewiz trzymała nas za gardło. Polska nie była w stanie spłacać nie tylko rat zaciągniętych kredytów, ale nawet odsetek. Jako ciekawostkę mogę podać fakt, że po dekadzie Gierka zostało 27 mld dol. długów, w latach 80. oddaliśmy 27 mld, a mimo to w 1989 r. zadłużenie Polski wzrosło do 45 mld. Obcięto je o połowę po zmianie politycznej.

Rząd Tadeusza Mazowieckiego otrzymał wsparcie państw wierzycieli i międzynarodowych instytucji finansowych. Wy nie mogliście na nie liczyć.
– W 1985 r. wznowiliśmy członkostwo w Międzynarodowym Funduszu Walutowym, ale współpraca nie przyniosła spodziewanych efektów. MFW wycofał się z projektowanego porozumienia w sprawie programu naprawczego, który miał być realizowany od początku 1989 r. To pewnie skutek zamieszania po referendum, a w dużej mierze także oporu Departamentu Stanu USA.

USA blokowały reformy rynkowe w Polsce?
– Tak właśnie było. Amerykanie żywo interesowali się tym, co robimy, wielokrotnie z nimi rozmawiałem. Pozostawali jednak wstrzemięźliwi, nie chcieli się angażować. Uważali, że jesteśmy „pod butem sowieckim”. Ciągle powtarzali głupie pytanie, czy pierestrojka w Związku Radzieckim pomogła nam uruchomić proces reform. A przecież było dokładnie na odwrót – to nasza reforma pomogła pierestrojce. Gen. Wojciech Jaruzelski długo tłumaczył w Warszawie sens zmian Michaiłowi Gorbaczowowi i można sądzić, że miał dobry odbiór. Oficjele radzieccy, planiści rządowi, początkowo bardzo nieufni wobec naszej reformy, stopniowo zaczynali ją doceniać. A prywatnie radzieccy ekonomiści, z którymi rozmawiałem, byli nią wręcz zachwyceni. Mówili, że marzą im się podobne zmiany w ich kraju.

Gdyby Polska w tamtym okresie otrzymała wsparcie z Zachodu, reforma mogłaby się udać, a nasza gospodarka uzyskałaby stan równowagi nawet pod rządami PZPR?
– Reforma mogła się udać, ale potrzebowała nie tyle wsparcia, ile czasu. Nie chodziło w niej jednak o utrzymanie rządów PZPR, przeciwnie, powodzenie reformy musiałoby postawić rządy partii pod znakiem zapytania. Na wsparcie z Zachodu raczej nie było szans, bo Zachód czekał nie na powodzenie naszej reformy, lecz na zasadniczą zmianę polityczną. Program pomocowy uruchomiono, gdy pojawiły się rząd Mazowieckiego i program Balcerowicza, którego koncepcja zrównoważenia gospodarki nie różniła się co do zasady od naszego programu. Gdyby naszą reformę cen i dochodów udało się zrealizować dwa lata wcześniej, skala podwyżek i ich bolesnych skutków społecznych byłaby znacznie mniejsza. Ale za moich czasów nie można było jeszcze myśleć o terapii wstrząsowej. Balcerowicz mógł ją przeprowadzić, gdyż po zmianie politycznej naród opanowała euforia. Ludzie byli gotowi znieść wszelkie niedogodności, bo byli przekonani, że za pół roku do Polski spłyną wszystkie dobrodziejstwa zachodniego kapitalizmu.

Dziś prawie nikt nie pamięta o reformach podejmowanych w latach 80. Czy nie żałuje pan tamtego wysiłku?
– Nie, żałować mogę tylko tego, że nie udało się zrealizować zamierzeń. Cieszę się jednak, że udało się zacząć i porządnie pchnąć naprzód proces przemian. To później pomogło w szybkim dokonaniu zmiany systemu gospodarczego. A że nie jest pamiętane? Przecież nie o to chodziło.

Rządy solidarnościowe zachowywały się tak, jakby trafiły na pustynię i pierwsze zaczynały reformę.
– W 1981 r., gdy przyszedłem do biura pełnomocnika ds. reformy, jej sens rozumiało tylko dwóch ludzi: Władysław Baka i ja. Gdy władzę przejmowała „Solidarność”, ta wiedza była już dostępna tysiącom: urzędnikom, kadrze zarządzającej przedsiębiorstwami, samorządowcom, wielu działaczom PZPR, dziennikarzom… Z pewnością ułatwiliśmy reformowanie gospodarki po 1989 r. W niedocenieniu przez następców nie ma niczego niezwykłego. Już rząd Mieczysława Rakowskiego zachowywał się tak, jakby to on pierwszy robił reformę.

PS Wkrótce druga część wywiadu z prof. Zdzisławem Sadowskim zawierająca ocenę przemian gospodarczych po 1989 r.