Najważniejsze we władzy lokalnej jest to, kto tę władzę sprawuje
Dr Jolanta Itrich-Drabarek
– Dużo władzy jest w samorządach?
– Dużo. Decentralizacja państwa przyniosła taki skutek, że samorządom przekazano zadania, pieniądze i odpowiedzialność.
– Ile pieniędzy?
– Każdy samorządowiec, z którym byśmy rozmawiali, odpowie, że za mało. Że państwo przerzuca odpowiedzialność za wykonywanie zadań na samorządy, zwiększa liczbę zadań, a za tym nie idą pieniądze.
– Ale jakie pieniądze? Ile mają samorządy?
– Każdy budżet jest autonomiczny, ponieważ samorządy mają różne wpływy. Dochody są trzech rodzajów. Po pierwsze, jest to dochód własny, z podatków od nieruchomości, podatku rolnego, leśnego, opłaty od czynności cywilnoprawnych, opłat targowych, opłaty administracyjnej… Samorządy mają też wpływy z tytułu odsetek własnych, z lokat, które pozakładały. Po drugie, państwo przekazuje im subwencje i dotacje celowe. Subwencje są przeznaczane na działalność ogólnopaństwową – państwo opłaca te usługi, które mieszkaniec Polski musi mieć dostarczone. Mamy więc np. subwencję oświatową, wyrównawczą… Gminy otrzymują też dotacje celowe, na zadania, które państwo zleca. Np. na przeprowadzenie ogólnokrajowych wyborów, ogólnokrajowego referendum. Państwo zleca takie zadanie i za tym idą stuprocentowe dotacje. Nie jest tak łatwo wyliczyć, ile samorządy mają pieniędzy.
– A z badań wynika, że kto lepiej gospodaruje – samorządy czy państwo?
– Lepiej gospodarzą samorządy. Bo mają do czynienia z potrzebami, które powinny zaspokajać na co dzień. Ale jest też kwestia czynnika ludzkiego. Lider – to postać kluczowa. On i grupa, która w danej gminie zarządza pieniędzmi – od nich zależy najwięcej. Dlatego jedne gminy zarządzają swym majątkiem umiejętnie, chociaż mają mniejsze dochody, a drugie zarządzają gorzej, bo liderzy są słabsi.
Jak rozszyfrować wójta?
– Jak rozpoznać dobrego lidera, a jak złego?
– Nie wystarczy reklama! Dobry lider umie skupić wokół siebie grupę osób. Sukcesem rozwoju lokalnego jest zaangażowanie wszystkich grup żyjących w danej społeczności lokalnej. Osób, które opowiedzą się po stronie lidera.
– W powszechnym przekonaniu jest tak, że ten, który buduje drogi, wodociągi, jest dobry.
– Owszem. Ale to nie jest tak do końca prawdą. Samo budowanie nic nie znaczy, jeśli gmina coraz bardziej się zadłuża. W Polsce ten problem jest ukryty, nie mówi się o nim głośno. Tymczasem gminy są coraz bardziej zadłużone.
– Dlaczego?
– Jeżeli gmina chce wykonać jakąś inwestycję, wymaga się od niej wkładu własnego. Jeżeli jest biedna, nie ma wkładu własnego, nie może rozpocząć inwestycji. Dlatego musi się zadłużyć, żeby cokolwiek zrobić dla mieszkańców.
– A gmina może zbankrutować?
– Nie. Gmina nie może zbankrutować, bo istnieje nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej, która zatwierdza jej budżet. I jest jasne, że długi gminy w jej budżecie nie mogą przekroczyć limitu 60%. Poza tym zawsze stoi za nią państwo.
– Toczy nasze gminy choroba sitw…
– Niestety… Powstają grupy, które mają wpływ na władzę lokalną, i coraz bardziej się utrwalają. To są grupy od lat zaangażowane w funkcjonowanie samorządu, utrwalają tę władzę, a potem zaczynają realizować własne interesy. Z punktu widzenia politologa to nie brzmi groźnie, ale z punktu widzenia samorządności, społeczności lokalnej, gdzie chodzi o zaspokajanie potrzeb wszystkich mieszkańców…
– …a nie kilku grup…
– …jest groźne. To utrwala
się w samorządzie. Mamy jeszcze jedno negatywne zjawisko – egoizm gminny. Czyli gmina funkcjonuje tylko po to, żeby załatwić swoje zadania, sprawy swoich mieszkańców, nie współpracuje z sąsiadami, troszczy się tylko o własne sprawy. I mamy takie sytuacje, że jedziemy drogą lokalną, jest piękny asfalt, kończy się gmina i wpadamy w dziurę, bo w następnej są już tylko dziury. Milanówek-Brwinów pod Warszawą – świetny przykład. Milanówek ma. A Brwinów już nie.
– Wokół Warszawy jest kilka gmin wybijających się.
– Grodzisk Mazowiecki ciągle wygrywa w różnych rankingach. Jest Lesznowola, gdzie rządzą same kobiety. Panie rządzą bardzo efektywnie i dopiero wtedy zorientowały się, że są samymi paniami w rządach, kiedy się okazało, że mają wystawić reprezentację do piłki nożnej. Zobaczyły, że nie ma komu grać. Ale poszły grać i wójcina została królem, przepraszam, królową strzelców.
– A poza warszawskim obwarzankiem?
– Jest bardzo ciekawa gmina, Węgierska Górka, na Żywiecczyźnie, gdzie wójt był wójtem roku. Jest to gmina wiejska, a nigdy nie zlikwidowała małej szkoły. Zawsze była w tej szkole stołówka. Jak państwo dawało na nią pieniądze – to dobrze, jak nie – to sami mieszkańcy się zrzucali, przywozili ziemniaki i gotowali dzieciom obiady. Cała gmina jest skanalizowana, wszędzie są dobre drogi, chodniki. A teraz budują halę sportową i chcą budować basen.
– A mają pieniądze, żeby to utrzymać?
– To jest gmina turystyczna. W związku z tym nastawiają się na turystów, atrakcyjną bazą chcą ich przyciągnąć, by wypoczywali latem i zimą.
Na wschodzie bez zmian
– Czy to prawda, że w gminach na wschodzie, położonych na terenach dawnej Kongresówki, ludność jest mniej chętna do organizowania się, gminy działają tam gorzej?
– Tradycyjnie tak się uważa. Że brakuje tam tradycji samorządności, samoorganizowania, samodziałania. Ale to wynika również z innych czynników.
– Jakich?
– Najważniejszy jest lider. Inny czynnik to audyt strategiczny – czyli ktoś go przeprowadzi, zbada, co ta gmina może osiągnąć, w jakim kierunku pójść, jaką drogę rozwoju jej zaproponować. Kolejny element to położenie. Ten czynnik jest niekorzystny dla gmin wschodnich. Ważne są też związki z innymi gminami i związki z partnerami zagranicznymi – o co gminom wschodnim trudniej. Teoretycznie mogą one wykorzystywać agroturystykę, ekologię, czyste środowisko. Ale nie chciałabym ich wpychać w strukturę skansenu.
– Tak trochę jest.
– Niestety. Jeśli proponuje się im ścieżkę rowerową od Suwałk do Rzeszowa jako rozwiązanie problemów, to znaczy, że wpycha się je w formułę skansenu.
– Na wschodzie jest coraz mniej ludzi.
– To kolejny problem – wyludnianie, niekorzystna struktura demograficzna w postaci starych kawalerów; brakuje kobiet, czyli nie są zakładane kolejne rodziny… Czyli społeczność się starzeje. Wiele czynników wpływa na to, że te gminy mają większe kłopoty niż gminy zachodnie.
– A miasta? Jak sobie radzą?
– Są miasta na prawach ziemskich i są na prawach grodzkich. I jeśli się porównuje powiaty ziemskie i powiaty grodzkie, to te pierwsze wypadają znacznie ubożej. Powiat ziemski to miasto plus przylegające do niego gminy. I tam, okazuje się, cała infrastruktura techniczna jest dużo gorsza. Kanalizacja, drogi, telefony, infrastruktura społeczna – czyli mniej jest przedszkoli, mniej szkół, ośrodków zdrowia, są też gorzej wyposażone. W powiatach grodzkich jest łatwiej.
– Dobry starosta nie jest w stanie tu czegoś zdziałać?
– Ma ograniczone pole manewru. Powiaty, w myśl reformy prof. Kuleszy, nie były stworzone po to, żeby zarabiały pieniądze, ale zostały stworzone do wydawania pieniędzy. 85% pieniędzy, którymi dysponuje powiat – to pieniądze od państwa. 15% – dochody własne.
– Nie wygląda to ciekawie.
– Powiaty przejęły część zadań z zakresu administracji publicznej, rządowej. W związku z tym powinny otrzymywać wystarczające dotacje i subwencje.
– I dostają?
– To są niewystarczające pieniądze. Ale dobrze, że są. Bo gdyby nie było powiatów, to te pieniądze, zamiast iść do małych i średnich miast, zostawałyby w miastach wojewódzkich.
Gdzie lewica, gdzie prawica?
– Czy miasta i gminy zarządzane przez lewicę różnią się od tych zarządzanych przez prawicę? Czy można to rozróżnić?
– Nie widać takiej różnicy. Wszystko zależy od człowieka, lidera. Obserwowałam akcję szczepień 12-, 13-letnich dziewczynek przeciw rakowi szyjki macicy. Sprawdzałam, kto rządził w tych gminach, w których przeprowadzono szczepienia. Teoretycznie powinna to być domena gmin zarządzanych przez lewicę, to przecież lewicowe podejście, żeby każdą dziewczynkę, biedną i bogatą, zabezpieczyć. Ale nie było tego przełożenia.
– A dożywianie dzieci w stołówkach?
– Też nie było tego przełożenia. Różnie się zdarzało. Byli lewicowi wójtowie, którzy zamykali małe szkoły, stołówki, a np. PSL-owcy postępowali na odwrót, bronili szkół i dożywiania. Reguły politycznej tu nie było.
– Nie ma więc korelacji politycznej ze sposobem wydawania publicznych pieniędzy?
– Na razie nie ma. Gdy rozmawiam z samorządowcami, to oni tylko o jednym – pieniądze. Że brakuje. Pieniądze i wizja…
– A jaka wizja?
– Przeważnie jest taka: wybudować drogę. Wybudować boisko, małą szkołę zamknąć… Bo przecież ona generuje koszty, bo przecież dzieci mają lepiej, dojeżdżając do dużej szkoły, gimbusami się je wozi. Mają tam wszystko, mają komputery. Nikt nie myśli o społecznej stronie zagadnienia. O tym, że zamyka się jedyne miejsce, w którym mieszkańcy mogliby się spotkać, porozmawiać, zobaczyć swoje dzieciaki, jak recytują, grają. Przecież większość nie pojedzie do dużej szkoły na szkolne przedstawienie.
– Telewizja zawłaszczyła czas wolny. Czy raczej jego resztki.
– Niestety, królują konsumpcjonizm i pełna makdonaldyzacja. Choć są też punkty, gdzie tylko pozazdrościć. Mamy przeszło 250 szkół społecznych, które pozakładali rodzice, zdesperowani, że gminy im zamknęły małe szkoły. Więc się zorganizowali, założyli szkołę, utrzymują ją. A wójt zrozumiał, że i tak musi pieniądze na dzieci przekazać. Te małe szkoły funkcjonują doskonale.
– Wszystko więc zależy od tego, czy znajdzie się dwóch, trzech ludzi, którzy potrafią się skrzyknąć i poświęcić swój własny czas?
– Tak! Chociaż działalność społeczna wciąż jest wyśmiewana. W pewnym momencie czyn społeczny skojarzono z Polską Ludową. Działalność na rzecz swojego środowiska stała się naganna na początku lat 90. i w związku z tym w Polsce teraz już się nie mówi „czyn społeczny”, tylko „wolontariat”. Żeby uciec od starego pojęcia. Ale jak się zerknie na badania, to się okaże, że w latach 2000-
-2001 było około miliona wolontariuszy, a już w 2007 r. było ich tylko 600 tys. Co to oznacza? Że mamy spadek, a nie wzrost tego typu działalności. Mimo że zarejestrowanych jest ponad 55 tys. organizacji pozarządowych.
Mała ojczyzna (partyjna)
– Czy samorządy zostały zawłaszczone przez partie?
– Oczywiście, że tak! To ustawodawca tak zrobił. Wszystko w parlamencie poszło w tym kierunku, żeby upolitycznić samorząd. Dziś na poziomie samorządu wojewódzkiego mamy do czynienia z prawie stuprocentową przynależnością partyjną. Na poziomie powiatów – z przeszło dziewięćdziesięcioprocentową. Jedynie w gminach do 20 tys. mieszkańców możemy mówić o pewnej samorządności tych, którzy nie są związani z jakąkolwiek partią polityczną. Ale powyżej, niestety, rządzą partie. Mówię „niestety”, ponieważ idea samorządności nie wiąże się z upartyjnieniem, tylko miała wypełnić obszar między partią polityczną a obywatelem, tę pustkę. A partie w nią weszły. Bo ustawodawca np. napisał, że pierwszeństwo zgłaszania kandydata ma partia polityczna lub koalicja partii politycznych. Że kandydat na wójta nie musi mieszkać w gminie, w której kandyduje. Więc przyjeżdża dwóch smutnych panów z teczkami i przywozi kandydata. A partia dysponuje pieniędzmi i organizacją, robią mu reklamę i on jest wybierany.
– Czy partie traktują samorząd jako łup?
– Tak. Zjawisko patronażu jest tu ewidentne. Na zasadzie: przejmujemy władzę i podejmujemy decyzje korzystne dla naszej partii. Mam bardzo dobrą pracę magisterską o upolitycznieniu samorządów w Polsce w latach 1992-2008. Tam jest udowodnione, że proces upolitycznienia nie wpływa na rozwój samorządności, wręcz przeciwnie.
– Ale inną pozycję mają prezydenci dużych miast. Wybierani są w bezpośrednich wyborach, daje im to siłę.
– Niektórzy prezydenci dużych miast bronią się przed upartyjnieniem, są niezależni. To wynika z potencjału, jakim dysponują miasta – kadrowego, instytucjonalnego, finansowego. Prezydenci mogą więc zbudować własne zaplecze. Ale w małych miejscowościach, które w sumie żyją z dotacji i subwencji, jest inaczej…
– Dla mnie frapujący jest przykład prezydenta Rzeszowa Tadeusza Ferenca. Wywodzi się z lewicy, więc teoretycznie w prawicowym Rzeszowie nie powinien mieć szans. A wygrywa…
– Wszystko zależy od tego, jak przekonał mieszkańców do swojej działalności. Jeśli pokazał, że jego decyzje nie mają charakteru partyjnego, że wpłynęły na poprawę jakości życia, to ludzie się do niego przekonują. I na niego głosują.
Zawodowcy 2010
– Czy działacze samorządowi stają się w coraz większym stopniu zawodowcami?
– Ba! Nastąpiła już specjalizacja, zawód – samorządowiec. Nie wiem, czy to dobrze. Taka sytuacja umacnia kliki, koterie. Gdyby obowiązywała kadencyjność, wymuszałoby to zmiany. Bo nie zawsze jest tak, że ten, który jest wybierany, to najlepszy wybór. Znam przypadek burmistrza, którego policja złapała, gdy jechał po pijanemu. Odwołano go z funkcji. Ale wystartował w następnych wyborach i jakimś cudem przeszedł. Potem, w kolejnych, już w pierwszej turze dostał 80% poparcia.
– Bo dobry administrator?
– Bo swój chłop! Nawet jeździ samochodem tak jak wszyscy!
– A jak wygląda sprawa nadużyć, korupcji, na szczeblach administracji samorządowej?
– W Polsce całą uwagę skupiamy na administracji rządowej. Mamy hasła taniego państwa, zwalniania pracowników, wielką wagę przywiązuje się do naboru, zatrudniania, zwalniania, media poświęcają temu wiele uwagi. A tak naprawdę większość urzędników pracuje w jednostkach samorządu terytorialnego. To oni mają na co dzień do czynienia z klientem, z mieszkańcami, to oni świadczą o wizerunku państwa. Tymczasem w administracji samorządowej mimo ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r. nie dzieje się dobrze. Bo tak naprawdę to ciągle wójt decyduje o przyjęciu do pracy. Mimo że wprowadzono konkursy. Ale jak przeprowadza się konkursy w jednostkach samorządu terytorialnego, to mamy przykład w mieście stołecznym Warszawa. Gdzie Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że były ustawione pod konkretne osoby.
– Raport NIK dotyczył czasów pani Gronkiewicz-Waltz?
– Tak. Kontrola obejmowała województwo mazowieckie. Okazało się, że w całym województwie mazowieckim 97% stanowisk kierowniczych było obsadzonych poza konkursem. A jeśli był konkurs – to ustawiony. W Warszawie szukano np. takiego pracownika, który m.in. znał szwedzki. To był warunek. Okazało się, że ten język znała tylko jedna osoba, człowiek już wcześniej zatrudniony, który miał ten konkurs wygrać. I wygrał. Bardzo mało o takich sprawach się pisze.
– Te wybory to będzie bitwa o ile stanowisk? Wiele rodzin walczy o życie. To znaczy – lepsze życie.
– Mamy około 2,5 tys. gmin, 379 powiatów, 16 województw. Rada gminy liczy minimum 15 osób, maksimum 45. Rada powiatu – minimum 15 osób, maksimum 29. Samorząd województwa – w zależności od liczby mieszkańców. 54 radnych liczy samorząd mazowiecki. Do tego dochodzi miasto stołeczne Warszawa, gdzie mamy 60 radnych oraz radnych w każdej dzielnicy. liczba stanowisk jest imponująca.
– Do tego dochodzą organy wykonawcze, plus stanowiska w instytucjach, spółkach, zależnych od miasta czy gminy.
– Burmistrz, prezydent, wójt, ich zastępcy, skarbnik, sekretarz, kierownicy poszczególnych referatów, dyrektorzy szkół, bo też mamy tu konkursy w różnej postaci i wydaniu… Stanowisk jest mnóstwo. Ale też nie ma co się gorszyć – bo wcześniej o ich obsadzie decydowała Warszawa, szły polecenia z góry. Teraz decyduje kartka wyborców.
– Jak więc jest? Udał się eksperyment samorządowy czy nie?
– Oczywiście, że się udał. 20 lat to pokazuje. Decentralizacja była potrzebna. Przeniesiono masę spraw na niższe szczeble. Państwo uwolniło się od ciężaru, z którym sobie nie radziło. A mieszkańcy zaczęli decydować o kierunku rozwoju swoich miejscowości. Jak popatrzymy – to gołym okiem widać, że decydują dobrze.
_________________________
Dr Jolanta Itrich-Drabarekpracuje w Zakładzie Nauki o Państwie i Administracji Publicznej, w Instytucie Nauk Politycznych UW. W sferze jej zainteresowań badawczych znajdują się sprawy administracji publicznej i samorządowej oraz etyka w sferze publicznej.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy