Śmieci na wejściu, śmieci na wyjściu

Autor: Marek Czarkowski | 2 grudnia, 2013

Przy dużych projektach informatycznych bardziej potrzebne są renomowane kancelarie prawne niż programiści

Informatycy znają powiedzenie „Śmieci na wejściu, śmieci na wyjściu”. Oznacza ono, że jeśli do poprawnie działającego programu komputerowego wprowadzimy nieprawdziwe dane, po ich przetworzeniu otrzymamy fałszywe wyniki. To powiedzenie najlepiej oddaje też sytuację, w jakiej znalazły się wielkie i niezwykle kosztowne rządowe projekty, których celem jest budowa e-administracji w naszym kraju.
Na razie wymiernymi sukcesami na tym polu może się pochwalić jedynie Centralne Biuro Antykorupcyjne, które pod nadzorem prokuratury zaczęło wyłapywać podejrzanych o korupcję. Od dwóch tygodni część mediów żyje kolejną „największą aferą III RP” związaną z nieprawidłowościami, do jakich miało dojść w ostatnich latach przy przetargach informatycznych związanych, najogólniej mówiąc, z administracją. Nikogo nie oburzyła wysokość rzekomych łapówek, która miała sięgnąć kilku milionów złotych, co może być zaskakujące, bo wartość podpisanych kontraktów oszacowano najpierw na 1,5 mld zł, a potem kwota urosła do 3 mld. Czyżby urzędników wysokiego szczebla można było u nas kupić za paciorki?
Pierwsza fala zatrzymań objęła 20 osób, lecz jedynie wobec trzech – Krzysztofa K., byłego wiceprezesa GUS, Moniki F., byłej urzędniczki w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, oraz mało znanej Agnieszki P. zastosowano środek zapobiegawczy w postaci aresztu. Pozostali – związani z niewymienionymi z nazwy firmami informatycznymi – zostali jedynie przesłuchani. Z aresztu za kaucją wyszedł też Witold D., były wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, który miał wydać pracownikom Centrum Projektów Informatycznych polecenie zawarcia niekorzystnych umów z podmiotami zewnętrznymi, co może oznaczać przestępstwo z art. 231 par. 1 Kodeksu karnego, czyli przekroczenie uprawnień, niedopełnienie obowiązków. Po czym na temat „infoafery” zapadła głucha cisza. Zajęto się Ukrainą. Tymczasem sprawa jest poważna. Odsłania bowiem mechanizmy rządzące naszym krajem.

Korupcja!
Jaka korupcja?

Informatyzacja administracji publicznej w latach 2007-2013 to jedno z głównych zadań realizowanych w ramach unijnej polityki spójności. Zarezerwowane na ten cel kwoty to dziesiątki miliardów złotych. Część owych środków napędzała i nadal napędza koniunkturę rodzimej branży informatycznej. Na przykład projekt „Elektroniczna Platforma Gromadzenia, Analizy i Udostępniania Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych”, którego realizacja rozpoczęła się w listopadzie 2007 r., uzyskał łączne dofinansowanie w wysokości 671 731 959,59 zł. Jest on realizowany przez Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (CSIOZ) podległe resortowi zdrowia.
Według danych dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, system powinien ruszyć pod koniec przyszłego roku. Jednak w czerwcu 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli ostrzegła, że istnieje poważne ryzyko przekroczenia tego terminu. Uważna lektura dokumentów NIK wskazuje, że do końca 2012 r. nie udało się rozstrzygnąć przetargu na budowę kluczowego dla całego projektu podsystemu. Poza tym CSIOZ przekazywało ministerstwu dane powoli, z opóźnieniami i w szczątkowej formie.
W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych jest jeszcze ciekawiej. Wart ponad 294 mln zł (dofinansowanie unijne prawie 250 mln zł) projekt o nazwie „pl.ID – polska ID karta, elektroniczny dowód osobisty” ma być zakończony 31 marca 2015 r. Rzecz jasna, nie obyło się bez kłopotów. W latach 2008-2009 sugerowano, że budżet całego projektu ma sięgnąć 370 mln zł. Nic więc dziwnego, że gdy ogłoszono przetarg, pojawiło się wielu chętnych. Na liście spółek dopuszczonych do składania ofert znalazły się m.in. Wasko, Sygnity, Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych, Gildia oraz konsorcjum Consortia. W połowie kwietnia 2012 r. przetarg unieważniono. Na przełomie września i października spółka Sygnity skierowała sprawę do sądu, uznając, że decyzja ta była nieskuteczna. Prawnicy reprezentujący spółkę domagali się wielomilionowego odszkodowania.
W marcu tego roku CBA złożyło do prokuratury doniesienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przy budowie systemu informatycznego CEPiK (Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców). Było ono wynikiem kontroli, którą agenci prowadzili w resorcie spraw wewnętrznych i administracji od 2005 r. Podobnych przypadków jest więcej, lecz nikogo to nie niepokoi. Można odnieść wrażenie, że przy realizacji dużych projektów informatycznych, obejmujących zasięgiem cały kraj, wykonawcom bardziej od programistów potrzebne są renomowane kancelarie prawne.
Nic dziwnego, że na takim podglebiu rodzą się pokusy, by wybrać drogę na skróty. Czy może to oznaczać uciekanie się do propozycji korupcyjnych? Oczywiście. Ale trzeba tego dowieść. Bo o tym, czy mieliśmy do czynienia z patologią, zdecyduje ostatecznie sąd, a nie politycy, media czy funkcjonariusze CBA działający pod nadzorem prokuratury. Sądy zaś w Polsce są nierychliwe. Bez wątpienia jednak w przypadku dużych projektów informatycznych mamy do czynienia z o wiele groźniejszym zjawiskiem – typowym dla naszego kraju bałaganem. Prawnym i organizacyjnym.

20 groszy z każdej złotówki

Osoby pracujące w administracji i odpowiedzialne za przygotowanie tego rodzaju projektów nie zdają sobie sprawy, że nawet najlepszy program komputerowy nie zlikwiduje owego bałaganu. Przeciwnie, wprowadzi jeszcze większy chaos.
Na początku lat 90. przekonała się o tym francuska firma Bull, która za prawie 85 mln dol. podjęła się komputeryzacji polskich urzędów skarbowych. Przedsięwzięcie to przeszło do historii pod nazwą POLTAX. Być może w Ministerstwie Finansów nadal pracują osoby pamiętające, co się wówczas działo. I jakie były konsekwencje chciejstwa i zaniedbań.
W maju 1999 r., w raporcie Najwyższej Izby Kontroli „Podatki w świetle wyników kontroli NIK” znalazło się takie oto zdanie: „Zaległości w czterech głównych podatkach osiągnęły poziom ok. 90% deficytu budżetowego w 1997 r. i 40% w 1998 r.”. W praktyce fiskusowi udawało się wówczas odzyskiwać jedynie 20 gr z każdej złotówki.
Inspektorzy NIK pisali: „Przewlekłe i niezakończone wdrażanie informatycznego systemu podatkowego było jedną z ważniejszych przyczyn niskiej skuteczności egzekucji podatkowej. (…) Nie zinformatyzowano w pełni księgowości podatkowej, ewidencji podatników, zobowiązań i zaległości podatkowych. Rejestr podatkowy funkcjonował w postaci cząstkowej. Konieczne było wykorzystywanie aplikacji lokalnych bądź stosowanie PROCEDUR RĘCZNYCH!”.
Mogłoby się wydawać, że ktoś na szczeblu rządowym wyciągnie wnioski z tej katastrofy. Zastanowi się, jak w przyszłości uniknąć podobnych kłopotów. Otóż nic bardziej mylnego. Na przełomie stuleci spółka Prokom walczyła z komputeryzacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. I podobnie jak w przypadku systemu POLTAX niczego nie udało się wykonać w terminie. A i jakość produktu była, delikatnie mówiąc, nie najwyższa. Przez lata ZUS przekazywał zaliczkowo środki pracowników na rachunki otwartych funduszy emerytalnych. Potrzeba było czasu i dodatkowych pieniędzy, by w końcu system informatyczny zaczął działać jak należy. Dziwne, że osoby odpowiedzialne za sprawne wdrażanie projektów finansowanych ze środków unijnych nie pamiętają o tamtych doświadczeniach.
Można by uniknąć nieprawidłowości – także o charakterze korupcyjnym – gdyby większy nacisk kładziono na rozwiązanie kwestii prawnych i organizacyjnych w naszej administracji. Tworzenie oprogramowania i złożonych systemów informatycznych musi być nie początkiem zmian, lecz ich zwieńczeniem.

Diabelska alternatywa

Pojawiła się informacja, że Komisja Europejska, dowiedziawszy się o nagannych praktykach, wstrzyma nam do wyjaśnienia kilkaset milionów euro. Może więc to nie przypadek, że akurat teraz opinia publiczna epatowana jest obrazkami funkcjonariuszy, którzy o godz. 6 rano dynamicznie wchodzą do mieszkań podejrzanych? Notabene w przeszłości nieraz oglądaliśmy podobne sceny, a po latach okazywało się, że nie było podstaw do takich działań. Nie zdziwię się więc, jeśli w przyszłości śledztwo CBA okaże się wygodną wymówką, która pomoże rządzącym wykazać, że co prawda nie udało się nam osiągnąć założonych celów, ale co nieco zrobiono. Na jakiej podstawie opieram swoje podejrzenia? Na oficjalnych dokumentach resortu finansów.
Pracownicy ministerialnego Departamentu Ochrony Interesów Finansowych Unii Europejskiej oraz 16 urzędów kontroli skarbowej, którzy co roku sprawdzają realizację części projektów unijnych, chcąc uzasadnić, dlaczego dokładnie nie prześwietlili dwóch projektów będących w gestii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych („pl.ID – polska ID karta” oraz „Ogólnopolska Sieć Teleinformatyczna na potrzeby obsługi numeru alarmowego 112”), napisali w sprawozdaniu: „Wylosowany w próbie projekt poz. 26 załącznika nr 2 nie został objęty szczegółowym badaniem w ramach audytu z uwagi na fakt, iż oryginalna dokumentacja została zatrzymana przez Centralne Biuro Antykorupcyjne na potrzeby prowadzonego śledztwa”.
Rząd wycofał z certyfikacji wydatki w kwocie 65 649 541,84 zł związane ze wspomnianą polską ID kartą. W przypadku zaś drugiego unijnego projektu, dotyczącego obsługi numeru alarmowego 112, zalecono resortowi spraw wewnętrznych monitorowanie stanu postępowania prowadzonego przez CBA, a po jego zakończeniu podjęcie odpowiednich działań.
Bruksela, która otrzymała owo sprawozdanie, nie zareagowała. Dlatego bez trudu mogę sobie wyobrazić, że gdy zajdzie potrzeba, polscy urzędnicy, chcąc wyjaśnić, co się działo wokół ponad stu przetargów, o których dziś czytamy, że nie do końca były uczciwe, oświadczą Komisji Europejskiej, że nie mogą pomóc, ponieważ dokumentacja trafiła do prokuratury. I ze względu na dobro śledztwa musi pozostać tajna. To eleganckie rozwiązanie przyda się w latach 2014–2015, gdy przyjdzie Polsce rozliczyć się z otrzymanej pomocy.
O tym, że z realizacją dużych projektów informatycznych jest źle, minister Michał Boni, który szczęśliwie uskoczył z funkcji przy ostatniej rekonstrukcji rządu, wiedział doskonale już na początku 2012 r. W raporcie „Państwo 2.0 – Nowy start dla e-administracji” przygotowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, w rozdziałach „Syntetyczna ocena realizacji projektów informatycznych” oraz „Ocena wpływu projektów realizowanych w ramach osi priorytetowej 7.” aż roi się od takich uwag: „Brakuje kompleksowego, wielowymiarowego perspektywicznego podejścia do zadań cyfryzacyjnych”, „Brakuje logicznej sekwencyjności w opracowywaniu i realizacji projektów”, „Różne instytucje rozwijają równolegle systemy, nie myśląc o ich kompatybilności i wzajemnej komunikacji”, „Brakuje analiz kosztów utrzymania projektów, sieci oraz systemów po wdrożeniu”, „Część decyzji finansowych dotyczących niektórych działań w latach 2007-2010 nie była tak przejrzysta, jak być powinna”.
I najważniejszy wniosek odnoszący się do przyszłości: „Efekty osiągane przez projekty, jak na przykład jakość dostarczanych produktów, mogą być niezadowalające, jeśli okres zamknięcia i rozliczenia zbyt wielu projektów skumuluje się w końcowej fazie tego okresu budżetowania UE. Wielu beneficjentów (realizatorów projektów) przesuwa terminy oddawania projektów do krańcowych dat okresu akceptowalnego przez UE, czyli na przełom lat 2014-2015. W natłoku projektów ocena realizacji naturalnie skupi się na rozliczeniu formalnym, zaniedbując funkcjonalność i realne korzyści dla obywateli”. Przeciętnej wielkości projekt (ok. 40-80 mln zł) to nawet 10 tys. stron dokumentacji księgowej i formalnej, obejmującej także opis aspektów technicznych i wyniki testów projektów informatycznych (przynajmniej kilkaset stron kluczowych od strony merytorycznej). Nie ma na świecie administracji zdolnej do obsłużenia procesu weryfikacji formalnej i merytorycznej kilkudziesięciu takich projektów skumulowanych w perspektywie np. 12 miesięcy. Ponieważ weryfikacja formalna jest warunkiem sine qua non rozliczenia środków unijnych – uwaga skupi się na poprawności księgowej, a nie adekwatności realizacji projektów. Na audyty merytoryczne będzie za późno.