Szpiedzy w dyplomacji

Autor: Jerzy Sułek | 31 stycznia, 2000

Czy wydalenie 9 Rosjan i 9 Polaków było zasadne w świetle prawa?

Niedawna decyzja Polski o uznaniu 9 rosyjskich dyplomatów w Warszawie za personae non gratae i rosyjska retor­sja wobec 9 polskich dyplomatów w Moskwie ma – poza wewnętrznym – również ważny kontekst międzynaro­dowy. Budzi wśród wielu z nas pytanie o sens współczesnej dyplomacji, a zwłaszcza o normy prawno-między­narodowe i zwyczaje, które obowiązują w tego rodzaju sytuacjach.

Stare jak świat

Szpiegostwo w dyplomatycznym ka­muflażu nie jest wcale – choć tak wła­śnie dość powszechnie się sądzi – wstydliwą przypadłością współczesnej dy­plomacji.

Narodziło się wraz z prapoczątkami dyplomacji. Poprzez wieki było jej nie­odłączną częścią składową. Jest bowiem związane z najstarszą funkcją, ja­ka od swego powstania spełnia dyplo­macja, a mianowicie z funkcją informa­cyjną. W jej ramach dyplomata zawsze donosił swym władzom (czyli państwu wysyłającemu) o różnorakich aspek­tach rozwoju wewnętrznego i polityce zagranicznej kraju swego urzędowania (czyli państwa przyjmującego), a nie­rzadko także o państwach trzecich. W ciągu ubiegłych kilku tysięcy lat sankcjonowania dyplomacji powszech­nej nie było norm prawa międzynaro­dowego, które by kreśliły granice między tym, co legalne i nielegalne w dzia­łaniach dyplomacji. Rządził nią zwy­czaj upowszechniany stopniowo przez wieki i sankcjonowany praktyką mię­dzynarodową.

Złoty wiek XX

To zrodzone od początku ściśle złą­czenie w praktyce dyplomacji ze szpie­gostwem weszło jako utarty powszech­nie zwyczaj również w wiek XX. Kon­flikt ideologiczny komunizmu z kapita­lizmem i rywalizacja ZSRR z USA o prymat w świecie wyraźnie sprzyjały nasileniu tego zjawiska. W okresie zimnej wojny szpiegostwo pod przy­krywką dyplomatyczną przeżywało swój największy rozkwit. W latach 90. wyraźnie zmniejszyła się liczba ujaw­nionych przypadków szpiegostwa dy­plomatycznego. Służby specjalne wielu państw – byłych wrogów, ideologicz­nych poczęły nawet podejmować mię­dzy sobą jawną współpracę, m.in. za pośrednictwem biur łącznikowych, in­stalowanych na zasadzie wzajemności przy swych misjach dyplomatycznych.

Ale zagrożenie szpiegostwem, w tym także, dyplomatycznym, pozo­stało. Aktualnie zjawisko to jest nace­chowane wieloma paradoksami, które na pozór mogą się wydawać niezrozu­miałe. Tak np. dominuje faryzeuszowskie zapewnienie, wyznawane niemal przez wszystkich, iż “nasi dyplomaci nie szpiegują – robi to tylko druga stro­na”. Wiele przypadków ujawnianych w prasie światowej wskazuje jednak, iż robią to chyba, niestety, niemal wszyscy. Duży udział w tym procederze ma wprawdzie nadal dyplomacja rosyjska, o czym w latach 90. świadczyły liczne wydalenia dyplomatów rosyjskich z wielu państw, w tym m.in., z USA, W. Brytanii, Francji, RFN, Finlandii czy Polski. Ale jednocześnie nie brak też przykładów udowodnionego szpiego­stwa również między państwami za­przyjaźnionymi (np. “afera Pullarda” w relacji USA-Izrael czy “afera Lee” w relacji USA-ChRL) lub wręcz mię­dzy sojusznikami (np. “afera Orcana” w relacji W. Brytania-RFN), Proceder ten nie karmi się więc ideologią przez państwa rozwinięte uprawiany jest dla określonych korzyści – przede wszyst­kim gospodarczych i technologicz­nych, a także militarnych.

Dyplomatyczne “Święte krowy”?

Stosownie do zasad i norm prawa międzynarodowego, żadne suwerenne państwo nie powinno jednak tolerować u siebie działalności obcych wywia­dów, także tych w przebraniu dyploma­tycznym. Proceder szpiegostwa godzi bowiem z reguły w najbardziej żywot­ne interesy państwa, związane z ich su­werennością bezpieczeństwem czy go­spodarką. Państwa przyjmujące u sie­bie obcych dyplomatów nie są też wca­le bezbronne wobec nadużywania sta­tusu dyplomatycznego do działalności wywiadowczej,

W ostatnich dziesięcioleciach prawo dyplomatyczne i konsularne jako część prawa międzynarodowego wyposażyło państwa przyjmujące w całkiem sku­teczne instrumenty obrony przed “działalnością pozadyplomatyczną”. Główną podstawę stanowią tu przede wszystkim obie Konwencje Wiedeń­skie o stosunkach dyplomatycznych (z 1961 r.) i stosunkach konsularnych (z 1963 r.), do których przystąpiła rów­nież Polska. Przyznają one dyploma­tom szereg ważnych immunitetów i przywilejów niezbędnych dla wykonywania przez nich podstawowych funkcji dyplomatycznych. Należą do nich przede wszystkim: immunitet nie­tykalności osobistej i immunitet jurys­dykcyjny (karny i cywilny).

Ale nie oznacza to jednak wcale, że tego rodzaju pseudodyplomata pozo­staje w pełni bezkarny. Konwencje Wiedeńskie wyraźnie bowiem nakłada­ją na każdego dyplomatę obowiązek poszanowania zasad i norm prawa mię­dzynarodowego oraz respektowania prawa i obyczajów państwa przyjmują­cego, jego suwerenności i zasady niemieszania się w sprawy wewnętrzne. Co więcej – wykonywanie funkcji in­formacyjnej przez dyplomatę może odbywać się tylko “legalnymi sposoba­mi”, a więc w drodze kontaktów służ­bowych i prywatnych, przez analizę prasy i wydawnictw, wizyty oficjalne itd. Zabronione jest natomiast korzysta­nie z nielegalnych form pozyskiwania informacji, które są szpiegostwem – ta­kich jak: organizowanie sieci agentów, stosowanie podsłuchu czy podglądu, fotografowanie i filmowanie niedo­zwolonych obiektów, szantażowanie czy opłacanie informatorów itp. W ra­zie zaistnienia tego rodzaju niedyplomatycznej działalności władze państwa przyjmującego dysponują szeroką ga­mą możliwości reagowania: mogą składać protesty dyplomatyczne lub żądać odwołania dyplomatów, a jeżeli to nie pomoże – uznać ich za personae non gratae (osoby niepożądane) i wydalić ze swego terytorium.

Z kuchni dyplomatycznej

Tego rodzaju kroki są zazwyczaj po­przedzane działaniami bardziej dys­kretnymi. Należą do nich “życzliwe ostrzeżenia”, wypowiadane przez przedstawicieli państwa przyjmującego wobec przedstawicieli państwa wysyła­jącego o potrzebie dobrowolnego wy­cofania szpiegów z grona dyplomatów lub choćby zredukowania ich liczby, w celu uniknięcia napięć i zadrażnień związanych każdorazowo z upublicz­nieniem tego rodzaju przypadków. Do reguł gry dyplomatycznej należy wtedy utrzymywanie sprawy w całkowitej dyskrecji. Czasem takie ostrzeżenia by­wają powtarzane, a szczebel rozmów­ców – podwyższany. Bywa jednak, iż państwa będące adresatem tych ostrze­żeń ignorują je. Wtedy zarzuty o dzia­łalności szpiegowskiej danej ambasa­dy są podnoszone zazwyczaj albo w mediach w postaci świadomie inspi­rowanych “przecieków” dziennikar­skich, albo też są zawarte w publicz­nych wypowiedziach oficjeli państwa przyjmującego.

Tego typu zabiegi rzadko jednak okazują się skuteczne, albowiem mu­siałyby prowadzić do zredukowania personelu dyplomatycznego o “niedyplomatycznym przeznaczeniu” tylko przez jedną ze stron, stąd dużo większe uznanie zdobył sobie w praktyce drugi wariant, oparty na zasadzie obustronnej redukcji dyplomatycznych szpiegów. Odwołują ich więc oba państwa oddzielnie, bez rozgłosu w mediach, w całkowitej tajemnicy i dyskrecji, nie­rzadko stosując przyspieszone odwoła­nia dyplomatów do kraju ojczystego lub też przeniesienie ich na placówki dyplomatyczne do państw trzecich.

Natomiast dużo rzadziej stosowany jest wariant trzeci – taki właśnie, jaki władze polskie zastosowały kilka tygo­dni temu wobec 9 dyplomatów rosyj­skich. Uznanie nie pojedynczego dy­plomaty, ale niemałej grupy dyploma­tów za personae non gratae, połączone z żądaniem opuszczenia terytorium państwa przyjmującego w określonym terminie i nagłośnieniem w mediach – jest zawsze decyzją trudną. Albowiem z góry założyć trzeba, że pociągnie to za sobą poważne skutki negatywne. Ta­ka decyzja zwyczajowo prowadzi do retorsji, a ta z kolei – do zakłócenia w stosunkach oficjalnych obu państw. Czasem nawet nie jest też bez znacze­nia dla państw trzecich, przede wszyst­kim dla sojuszników jednej ze stron. Z tego względu państwa sojusznicze są z reguły konsultowane lub co najmniej wyprzedzająco informowane. Jednakże decyzję o wydaleniu obcych dyploma­tów każde państwo podejmuje samo, w ramach posiadanej suwerenności, zgodnie z własnym porządkiem pra­wnym i w trybie przewidzianym w pra­wie dyplomatycznym. Najczęściej de­cyzja taka zapada na najwyższych szczeblach władzy państwowej. Uzna­jąc dyplomatę państwa obcego za per­sona non grata i żądając jego odwoła­nia, państwo przyjmujące – wbrew te­mu, co się powszechnie sądzi – nie ma obowiązku przedstawienia państwu wysyłającemu konkretnych dowodów szpiegowskiej działalności jego dyplo­maty. Wystarczy jedynie podanie mu motywów takiego kroku. Z kolei brak jakiejkolwiek motywacji przy uznaniu za persona non grata występuje w prak­tyce dyplomatycznej niezmiernie rzad­ko, a mianowicie w wyjątkowych sytu­acjach poważnego zaostrzenia stosun­ków między obu państwami. Żądanie odwołania dyplomaty jest zazwyczaj przekazywane państwu wysyłającemu, przy pomocy noty dyplomatycznej (procedura ustna jest rzadziej stosowana). Dyplomata, który został uznany za persona non grata, jest zobowiązany opuścić wraz z rodziną terytorium państwa przyjmującego w terminie wyzna­czonym przez państwo przyjmujące; w razie odmowy – następuje przymusowe wydalenie, albowiem po upływie wyznaczonego terminu dyplomata staje się osobą prywatną – wraz z rodziną tra­ci status dyplomatyczny i przysługują­ce mu wcześniej immunitety. Okres 7 dni zastosowany przez władze polskie w celu umożliwienia opuszczenia Pol­ski przez 9 rosyjskich dyplomatów mieścił się w umiarkowanym standar­dzie dyplomatycznym; w tego rodzaju przypadkach bywają bowiem stosowa­ne rygory ostrzejsze; a mianowicie krótsze terminy – 24 czy 48 godzin.

Podobnie retorsja zastosowana przez Rosję wobec dyplomatów polskich nie była ani ostra, ani łagodna; była po pro­stu standardowa i w pełni adekwatna do kroku strony polskiej (uznanie za per­sonae non gratae też 9 dyplomatów z żądaniem opuszczenia Rosji też w ciągu 7 dni). Praktyka dyplomatycz­na pokazuje, że retorsja jest niekiedy większa niż krok podjęty przez, pań­stwo przyjmujące, co skłania je z kolei do wyrównania liczby przymusowo odwoływanych dyplomatów przez obie strony. Bywa też, że w odpowiedzi na retorsję adekwatną państwo przyjmują­ce czyni dragi krok i uznaje za perso­nae non gratae kolejnych dyplomatów państwa przyjmującego, co prowadzi z reguły do kolejnej retorsji. W obu przypadkach efektem jest postępująca eskalacja nieprzyjaznych działań dy­plomatycznych po obu stronach, pro­wadząca czasem do niemal całkowite­go przejściowego zredukowania perso­nelu misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych obu państw. Tak było np. w relacji ZSRR-W.Brytania na począt­ku lat 70., kiedy to ofiarą “wojny dy­plomatycznej” padło ponad 100 dyplo­matów po każdej ze stron.

Business as usual?

Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w relacji RP-Rosja. Działania obu państw pomieściły się więc w ramach określonych przez prawo i praktykę dyplomatyczną w odniesieniu do przypadków szczególnie trudnych, utrzymanych w granicach niezbędnej stanowczości, ale zarazem rozsądku i rozwagi.

Nie należy jednak wyciągać z tego zbyt pochopnych wniosków. Dalszy rozwój nie będzie już wcale determino­wany prawem międzynarodowym, ale względami czysto politycznymi. Straty, jakie już nastąpiły w wyniku tego incy­dentu dyplomatycznego, są już obecnie wystarczająco duże. Czy okażą się być jeszcze większe, bardziej rozległe i trwałe? Zależeć to będzie przede wszystkim od woli politycznej obu rzą­dów, opartej na interesach Polski i Rosji względem siebie, ale także od po­trzeb wynikających z ich sytuacji we­wnętrznej oraz od uwarunkowań mię­dzynarodowych. W takim ujęciu dalszy bieg wydarzeń może być więc uznany za dość nietypowe “równanie aż z 3 niewiadomymi”.

Autor jest dziekanem Wydziału Dyplomacji i Służb Zagranicznych Prywatnej Wyższej Szkoły Businessu i Administracji w Warszawie