Więcej niż doradztwo

Formy współpracy Agencji WRSP z gminami

Jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza gminy, to dla Agencji ważny partner w procesie racjonalnego zagospodarowania gruntów i obiektów Zasobu. Jednak w miarę upływu czasu zmienia się ranga poszczególnych zadań, i tak w pierwszym etapie restrukturyzacji szczególne miejsce zajmowało współdziałanie mające na celu opracowanie programów restrukturyzacyjnych. Obecnie większość gruntów Zasobu jest rozdysponowana przy wykorzystaniu tych programów, nie oznacza to, że ten aspekt współdziałania jest już zakończony. Współpraca Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z gminami obok kontynuacji wielu dotychczasowych zadań podejmuje nowe. Uzasadnia to ponowne1 przedstawienie płaszczyzn tej współpracy. Należy do nich m.in. przegląd gruntów Zasobu realizowany pod kątem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Skutki gospodarcze i społeczne restrukturyzacji i prywatyzacji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa widoczne są przede wszystkim w skali lokalnej. Dlatego proces ten obejmuje kompleks zagadnień, którymi najbardziej zainteresowane są miejscowe społeczności. Restrukturyzacja i prywatyzacja Zasobu WRSP przynoszą nie tylko zmiany strukturalne i własnościowe w sferze mienia służącego produkcji rolniczej, ale także przyczyniają się do zmian funkcjonalnych oraz przeobrażeń przestrzennych terenów wiejskich. Ich konsekwencją są zmiany w strukturze podmiotów gospodarczych działających na terenach wsi, powodujące także zmiany w strukturze zawodowej ludności wiejskiej.
Z tych właśnie względów kluczową rolę odgrywa odpowiednio zorganizowana i we właściwy sposób realizowana współpraca Agencji z samorządami terytorialnymi. Dotyczy to zwłaszcza współdziałania w tych dziedzinach, które należą do zadań własnych gmin, jak również w obszarach, gdzie można znacznie usprawnić przebieg procesów prywatyzacyjnych. W szczególności dotyczy to:
– opracowywania i aktualizowania programów restrukturyzacji gospodarstw skarbowych Zasobu,
– udziału w komisjach przetargowych, w przetargach organizowanych przez Agencję,
– prowadzenia w imieniu Agencji – na zasadzie zadania zleconego – wydzierżawiania i sprzedaży mniejszych nieruchomości (głównie gruntów byłego PFZ),
– nieodpłatnego przejmowania niektórych składników mienia Zasobu, w szczególności nieruchomości przeznaczonych na cele infrastrukturalne,
– współpracy w aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod kątem właściwego, docelowego zagospodarowania gruntów Zasobu.
Gminy mogą oczywiście uczestniczyć w procesach transformacji własnościowej, podobnie jak inne podmioty nabywające prawa własności na ogólnie obowiązujących zasadach (a więc uczestnicząc w przetargach). Z uwagi na fakt, że gminy same nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, przypadki takie miały miejsce zazwyczaj wtedy, gdy gmina dążyła do rozwiązania problemu zadłużenia. Zadłużenie z reguły było skutkiem niespłaconych przez miejscowy PGR zobowiązań podatkowych. Problem ten rozwiązywano, zawierając z Agencją transakcję nabycia mienia Zasobu przy wykorzystaniu potrącenia z tej należności.

Ukierunkowanie restrukturyzacji

Restrukturyzacja mienia przejętego do Zasobu z byłych PGR-ów zmierza przede wszystkim do organizacyjnego, przestrzennego, funkcjonalnego i ekonomicznego wyodrębnienia składników tego mienia przeznaczonych do pełnienia różnych funkcji. Kluczowy element w tym procesie stanowią programy restrukturyzacyjne. Dlatego Agencja wdrożyła w praktyce zasadę, że „bez przygotowania i zatwierdzenia programu restrukturyzacji nie jest dopuszczalne rozdysponowanie mienia Zasobu WRSP”.
Doceniając, jak ważne jest skorelowanie procesu restrukturyzacji Zasobu z zadaniami pozostającymi w kompetencjach gminy, Agencja wprowadziła dodatkowo zasadę konsultowania i opiniowania programu restrukturyzacyjnego przez lokalne samorządy. Otwarto więc przed gminami realne możliwości kształtowania tego procesu, doprowadzając równocześnie do jego jawności, a tym samym – pośrednio – także do poddania go społecznej kontroli.
Praktyczne możliwości uczestniczenia gminy w tym procesie są następujące:
– zgłoszenie wniosków o występowaniu ograniczeń, w szczególności wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedstawienie wstępnych propozycji ukierunkowania procesu restrukturyzacyjnego,
– udostępnienie wykonawcy programu niezbędnych materiałów i informacji o gminie i społeczno-gospodarczych uwarunkowaniach jej rozwoju, w tym o zapotrzebowaniu rolników indywidualnych na grunty,
– rzeczowa ocena wstępnych założeń przyjętych do programu przez wykonawcę, wskazanie – po ich publicznej prezentacji i dyskusji – kierunków korekty tych założeń,
– zaopiniowanie sporządzonego programu i zgłoszenie ewentualnych uwag.
Może się wydawać że – w związku z rozdysponowaniem większości Zasobu – kwestia pracy nad programami restrukturyzacji nie jest dziś aktualna. W rzeczywistości prowadzona przez Agencję polityka jest ukierunkowana na maksymalną otwartość Zasobu i na przemiany zachodzące w otoczeniu, w tym w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Dlatego programy niejednokrotnie są aktualizowane np. przy powtórnej restrukturyzacji nieruchomości, a w związku z rozwiązaniem lub wygaśnięciem umów powracają z dzierżawy.
Doświadczenia Agencji wskazują, że programy najlepiej dostosowane do miejscowych uwarunkowań powstają zwykle tam, gdzie współpraca samorządu lokalnego z autorem programu restrukturyzacyjnego nie ograniczała się do jego formalnego zaakceptowania, lecz polegała na aktywnym i twórczym uczestnictwie przedstawicieli gminy na wszystkich etapach jego tworzenia.

Udział w procedurach prywatyzacyjnych – komisje przetargowe

Przy przetargach na dzierżawę dużych, zorganizowanych nieruchomości z reguły stosuje się przetargi ofertowe, które bazują na ocenie różnych, niekiedy trudno wymiernych kryteriów. Jednym z istotnych elementów jest na przykład wiarygodność oferenta – Agencja ocenia go przede wszystkim przez system przedłożonych zabezpieczeń, a także na podstawie poprawności przedstawianego programu użytkowania mienia. Jest to więc ocena raczej formalna.
Od kwietnia 1994 r. istnieje możliwość, by w przetargach organizowanych przez Agencję w komisjach przetargowych nie uczestniczyli jej pracownicy. Także gminy, poprzez delegowanie swojego przedstawiciela, mogą wpływać na wybór użytkownika mienia. Szczególnie cenna dla Agencji jest pomoc gmin w ocenie przedkładanych w ofertach przetargowych programów użytkowania gospodarstw (nieruchomości), z uwagi na zgodność tych programów z ograniczeniami i preferencjami przyjętymi w planach rozwoju gminy. Ponadto – jeżeli oferent jest lokalnym rolnikiem lub przedsiębiorcą – Agencja niejednokrotnie może tą drogą poddać weryfikacji deklarowane kwalifikacje i przygotowanie zawodowe oferenta.

Pośrednictwo w wydzierżawianiu i sprzedaży nieruchomości Zasobu

Udział gmin w prywatyzacji to także wydzierżawianie i sprzedaż gruntów byłego Państwowego Funduszu Ziemi jako zadania zleconego. Funkcję tę gminy realizowały przed powstaniem Agencji. Po wejściu w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (1 stycznia 1992 r.) kompetencje w tym zakresie przesunięto do Agencji. Większość gmin jednak ponownie wykazała chęć podjęcia się tego zadania na zlecenie Agencji, realizując tę funkcję na zasadach określonych w ustawie z 19 października 1991 r. Około 1700 gmin, a więc 2/3 ich ogólnej liczby, uczestniczyło w tych procedurach jako podmiot działający na zlecenie Agencji.
Uczestnictwo gmin w tym procesie znajduje racjonalne uzasadnienie. Większość nieruchomości Zasobu pochodzących z byłego PFZ to niewielkie i rozproszone w terenie działki gruntowe. Realizacja tego zadania przez gminy sprzyja więc lepszej dostępności tych gruntów dla rolników zainteresowanych ich nabywaniem i wydzierżawianiem.
Nie wszystkie gminy były taką współpracą zainteresowane. I nie wszystkie, które podjęły się tego zobowiązania, należycie je wykonały, dlatego zadania te przeszły na inne podmioty, biura geodezji czy prywatne firmy pośrednictwa w obrocie nieruchomościami rolnymi.

Nieodpłatne przejmowanie mienia

Nieodpłatne przekazywanie nieruchomości i innych składników mienia na rzecz gmin ma miejsce w ściśle określonych warunkach. W praktyce najczęściej związane jest to z inwestycjami infrastrukturalnymi służącymi wykonywaniu zadań własnych gminy (art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi SP).
Przez określenie „inwestycja infrastrukturalna” należy rozumieć taką inwestycję, której realizacja wynika z zadań gminy określonych w przepisach ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ma na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Do inwestycji takich zaliczyć można głównie inwestycje gminne: drogi, ulice, mosty i place, oczyszczalnie ścieków komunalnych oraz wysypiska i miejsca utylizacji odpadów komunalnych, obiekty ochrony zdrowia, pomocy społecznej, oświaty, porządku publicznego i ochrony pożarowej, a także cmentarze komunalne.
Przepisy przewidujące tę formę zagospodarowania mienia nie oznaczają dla Agencji obligatoryjnego wymogu nieodpłatnego przekazywania nieruchomości i innych składników majątkowych w każdym przypadku, gdy gmina się o to zwróci. Dlatego, by uniknąć dowolności i uznaniowego trybu postępowania, przyjmowane są ściśle określone warunki i zasady stosowania tej właśnie formy zagospodarowania Zasobu. Przyjęto między innymi taką regułę, że lokalizacja każdej inwestycji infrastrukturalnej powinna być ujęta w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w dokumencie, który determinuje zarówno rodzaj inwestycji, jak i wytycza jej granice, zaś występująca o nieruchomość gmina musi wcześniej podjąć stosowną uchwałę.
Z uwagi na ograniczony zakres możliwych tytułów nieodpłatnego przekazania nieruchomości ma ono charakter warunkowy. Oznacza to, że gmina może dysponować mieniem tym w taki sposób, jaki ustalono w umowie będącej podstawą przekazania. W razie przeznaczenia przez nabywcę nieruchomości na inne cele niż określone w umowie, Agencji przysługuje zwrot pieniężnej równowartości nieruchomości.
Do końca 2000 r. Agencja przekazała z Zasobu nieodpłatnie 18,1 tys. ha gruntów dla jednostek samorządu terytorialnego. Jednostkami tymi były głównie gminy (możliwość nieodpłatnego przekazania nieruchomości innym niż gminy jednostkom samorządowym istnieje dopiero od nowelizacji ustawy z 6 maja 1999 r.).
Możliwość nieodpłatnego przekazywania na rzecz gmin obejmuje nie tylko nieruchomości (grunty), lecz także inne składniki majątkowe znajdujące się w Zasobie, a pochodzące ze zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Są to w szczególności obiekty socjalne, kulturalne, sportowe, oświatowe i ochrony zdrowia.
W niektórych przypadkach dotyczy to także przekazywania gminom części zasobów mieszkaniowych – są to domy i lokale mieszkalne wraz z niezbędnymi gruntami. Przekazanie w tych przypadkach może mieć miejsce, gdy najemcy powiadomieni przez Agencję o przeznaczeniu mieszkań do sprzedaży nie złożą w przewidzianym ustawowo terminie (dwa miesiące) oświadczenia o zamiarze nabycia mieszkań. Z chwilą przekazania tych mieszkań gminie najemcy tracą uprawnienie do ich nabycia na warunkach określonych w ustawie z 19 października 1991 r.

Aktualizacja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

Działalność Agencji ściśle wiąże się z przemianami zachodzącymi w przestrzeni wiejskiej, dlatego współpraca z gminami jest nieodzowna dla uporządkowanego i kompleksowego postępowania także przy alternatywnym zagospodarowaniu nieruchomości. Niezbędne jest w tym zakresie zwłaszcza zapewnienie zgodności sposobu wykorzystania nieruchomości z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez stosowne zmiany i aktualizacje tych planów. Działania takie warunkują możliwości sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu np. na cele inwestycyjne, sprzyjają też zagospodarowaniu gruntów na cele ochrony środowiska przyrodniczego (np. w parkach krajobrazowych i ich otulinach) czy na zalesianie.
Oddziały terenowe Agencji od szeregu lat współpracują w tym zakresie z gminami, dokonując sukcesywnie przeglądu Zasobu na tle miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przegląd ten jest dokonywany w szczególności pod kątem:
– zidentyfikowania gruntów atrakcyjnych z uwagi na ich lokalizację,
– uporządkowania statusu gruntów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (np. ujawnienia w planach faktycznego charakteru gruntów Zasobu stosownie do art. 50 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa),
– układu przestrzennego gruntów Zasobu na tle układu przestrzennego innych gruntów rolnych w gminie.
Przeglądy te mają na celu m.in. przyspieszenie rozdysponowania gruntów na cele nierolnicze, a także zainicjowanie lub przyspieszenie działań sprzyjających zagospodarowaniu rolniczemu gruntów. Przeglądy, którymi objęto większość gmin, są sukcesywnie realizowane przez oddziały terenowe. Według stanu na koniec 2000 r. na ogólną liczbę 2154 gminy przewidziane do zinwentaryzowania, objęto nią 1426 gmin, z czego w 1229 już zakończono. Do końca 2000 r. objęto atrakcyjne grunty o łącznej powierzchni 73,3 tys. ha. W wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji ustalono między innymi, że w stosunku do 24,1 tys. ha gruntów należy złożyć wnioski o aktualizację, zmianę lub opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto są przygotowywane, a następnie składane wnioski o wszczęcie postępowań scaleniowo-wymiennych.
Agencja dąży do tego, by w wyniku dokonanych przeglądów miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego – poprzez wprowadzenie stosownych zmian i aktualizacji, względnie poprzez sporządzenie nowych planów – zostały dostosowane do ustaleń wynikających z tych przeglądów. W szczególności plany te powinny odzwierciedlać faktyczne, docelowe przeznaczenie gruntów Zasobu.
Gminy są na ogół zainteresowane zarówno przeglądami, jak i zmianami planów, co wynika m.in. z korzyści, jakie – na mocy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – przynosi gminie sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu. W razie zbycia takiej nieruchomości gminie przysługuje jednorazowo opłata wynosząca do 30% wartości wzrostu nieruchomości wynikającej z dokonanej w planie zmiany. Mając na uwadze to, że niektórym gminom może brakować bieżących środków finansowych na opracowanie planów lub ich zmiany, przewidziano możliwość wsparcia finansowego w drodze preferencyjnej pożyczki udzielanej ze środków Agencji, o ile zmiany planów obejmują m.in. grunty Zasobu, które następnie mogą być sprzedane na cele inwestycyjne. By usprawnić tę procedurę – na początku 2001 r. – w przepisach wewnętrznych Agencji wprowadzono możliwość udzielania takiej pożyczki na podstawie decyzji dyrektora oddziału terenowego. Pożyczki udzielane przez Agencję na okres do roku są oprocentowane w wysokości nie mniejszej niż 0,5% stopy redyskontowej, na okres powyżej roku – nie mniejszej niż 0,7%.

Inne formy współpracy Agencji z gminami

Ogłoszenia Agencji o zamiarze sprzedaży czy wydzierżawienia nieruchomości Zasobu stanowią ofertę zachęcającą do inwestowania w gminie, a zatem w istotnym stopniu służą promocji gminy i kreują jej rozwój. Zarówno ogłoszenia, jak i wymagane przepisami wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i dzierżawy muszą być ogłoszone również w siedzibach urzędów właściwych terytorialnie gmin. Dlatego także w tym zakresie oddziały terenowe Agencji, działając wspólnie z zainteresowanymi gminami, wypracowały szczególne formy realizacji tego wymogu ustawowego. Są to np. specjalne zamykane tablice ogłoszeniowe z logo Agencji, umieszczane w siedzibach urzędów poszczególnych gmin.

AWR

1 A. Kołodziej „Płaszczyzny współdziałania AWRSP i gmin”, „Agroprzemiany” nr 5 (31)/1995 s.1-6.