Ziemia z polderów

Skarb państwa Holandii jest właścicielem prawie 100 tys. ha gruntów rolnych

Nie tylko w krajach postkomunistycznych, ciągle borykających się z problemami odziedziczonymi po starym systemie, istnieje państwowa własność gruntów rolnych. Tę formę własności można spotkać także w krajach Europy Zachodniej. Przykładem kraju, gdzie obok właścicieli prywatnych ziemia znajduje się także w rękach państwa, jest Holandia. Nie oznacza to jednak, że w kraju tym istnieją PGR-y – ziemię dzierżawi się, a instytucją zajmującą się gospodarowaniem nieruchomościami rolnymi i nierolnymi w imieniu holenderskiego skarbu państwa jest Służba Własności Państwowej.

Właściciel: państwo

Skarb państwa Holandii jest właścicielem prawie 100 tys. ha gruntów rolnych. Polska Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa dysponuje w większości ziemiami po byłych państwowych gospodarstwach rolnych. W Holandii istnieje kilka źródeł, z których pozyskano nieruchomości rolne na rzecz skarbu państwa. Najważniejszym źródłem, które na dodatek jednoznacznie kojarzy się z tym krajem, są poldery. Kilkadziesiąt lat temu rząd holenderski podjął spektakularną decyzję, polegającą na rozpoczęciu ogromnych inwestycji – budowy systemu śluz, tam, przepompowni, jednym słowem – wszystkiego, co potrzebne jest do zagarnięcia kolejnych obszarów zatoki morza i osuszania powstałych w ten sposób jezior. Do tej pory utworzono cztery poldery, piąty jest w trakcie realizacji. Pierwszy polder – Wierigenmeer – powstał w 1930 roku. Ma on powierzchnię 20 tys. ha, z czego aż 87% przeznaczono na cele rolne. Drugi – Północno-Wschodni – zbudowano dwanaście lat później. Ma ponad dwa razy większą powierzchnię (48 tys. ha) i też aż 87% tych gruntów zagospodarowano jako użytki rolne. Kolejne inwestycje zrealizowano już po wojnie. Wschodni Flevoland pochodzi z 1957 roku. 75% z 54 tys. ha jest uprawianych. Południowy Flevoland, powstały w 1968 r., zajmuje obszar 43 tys. ha, z czego połowa służy celom rolniczym. Piąta inwestycja – polder Markenwaard – o powierzchni 41 tys. ha, jest w trakcie realizacji.
Holendrzy pozyskali więc na cele rolnicze dużo nowych terenów na polderach, ale wraz z upływem czasu pod rolnictwo przeznaczano coraz mniej ziemi wyrwanej morzu. Coraz więcej ziemi na polderach przeznacza się na lasy i tereny rekreacyjne, a także handlowo-usługowe. Udział terenów rolniczych zmniejszył się z 87% do zaledwie 50%. Jednocześnie powierzchnia gruntów na cele rekreacyjne zwiększyła się z 3% do 18%, a pod zabudowę z 1% aż do 25%.
Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że Holandia jest dużo mniejszym krajem od Polski i grunty rolne zajmują tam tylko około 2 mln ha, czyli dziewięć razy mniej niż w naszym kraju. Grunty rolne w Holandii, będące własnością tamtejszego skarbu państwa, zajmują zaledwie 4,5% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w tym kraju. Jest to dużo mniej niż w Polsce. Dlaczego tak się dzieje? Odpowiedź jest prosta. Władanie przez państwo holenderskie ziemią rolniczą nie było, jak w czasach Polski Ludowej, pryncypium politycznym, a tylko skutkiem wyrywania przez Holandię ziemi morzu. Poza tym popyt na ziemię w tym kraju jest tak ogromny, że państwo nie ma problemów z jej wyzbywaniem się. Zawsze była taka polityka, żeby sukcesywnie przekazywać ją w prywatne ręce. To ten popyt powoduje, że państwo z każdym rokiem włada coraz mniejszą powierzchnią nowo pozyskanych gruntów.

Dzierżawa

Jednak ostatnio Holendrzy czasowo wstrzymali sprzedaż tej ziemi, co nie było łatwą decyzją polityczną, zważywszy na duże zainteresowanie obywateli ziemią z polderów. W parlamencie holenderskim toczy się obecnie debata, której celem jest analiza sytuacji na rynku gruntów rolnych. Część elit politycznych domaga się, po zbadaniu stanu faktycznego, zmodyfikowania przepisów i procedur stosowanych przy rozdysponowywaniu tych gruntów z zasobu skarbu państwa. Zapewne dojdzie również w Holandii do zmodyfikowania prawa regulującego dzierżawy rolne. Prawo to bowiem bardzo głęboko wkracza w relacje pomiędzy dzierżawcami a wydzierżawiającymi, wpływa ono bardzo na ceny nieruchomości rolnych i powoduje zmniejszenie zainteresowania tą formą gospodarowania, co z punktu widzenia państwa jest zjawiskiem niekorzystnym. W efekcie w ubiegłym roku dzierżawiono zaledwie 0,6 mln ha gruntów rolnych, czyli mniej niż jedną trzecią ogólnej powierzchni ziemi rolniczej w tym kraju, a tymczasem 40 lat wcześniej powierzchnia dzierżawionych gruntów zajmowała ponad połowę ogólnego areału. Część polityków, a także środowiska dzierżawców, postulują liberalizację przepisów dotyczących dzierżawy. Domagają się oni ograniczenia ingerencji państwa w tę dziedzinę.

Szara strefa

Holendrzy zapewne podejmą decyzję o zmianie przepisów, gdyż tendencja do ograniczania dzierżawy wpływa niekorzystnie na stosunki własnościowe na rynku ziemi rolniczej. Holendrzy odnotowują niepokojący fakt powstawania swoistej szarej strefy. Polega ona na zwiększaniu się liczby umów nieformalnych, nie zarejestrowanych. Według niektórych szacunków, ziemia dzierżawiona w ten sposób zajmie powierzchnię aż 25% gruntów oficjalnie wydzierżawionych.

Reguły dawniej…

Zmiany prawa miałyby na celu dostosowanie go do potrzeb i do realiów obecnych. Dzierżawa holenderska opiera się bowiem na ustawie z 1937 roku. Przedtem umowy dzierżawy zawierane były na podstawie kodeksu cywilnego, a nie odrębnej ustawy. Holendrzy zdecydowali się ją uchwalić i wprowadzić w życie, ponieważ popyt ze strony rolników na grunty rolne był ogromny. Tymczasem podaż nie zaspokajała tego popytu. A ponieważ rynek nieruchomości rolnych nie podlegał ingerencji, nie był sterowany odgórnie, w związku z tym, tak jak w normalnej gospodarce towarowej, powodowało to ogromny wzrost cen ziemi, a także wzrost czynszów dzierżawnych. To z kolei wpływało niekorzystnie na całe rolnictwo, ponieważ producenci rolni chcący kupić ziemię, bądź zwiększyć areał uprawianych przez siebie gruntów, musieli dysponować znacznym kapitałem na kupno lub opłacenie czynszów dzierżawnych. Ograniczało to w efekcie ich środki finansowe na inwestycje w samą uprawę, hodowlę i rozwój produkcji rolnej. Dzierżawcy gruntów tracili też motywację do podejmowania długofalowych decyzji inwestycyjnych.

… reguły teraz

Wprowadzona w 1937 roku w życie ustawa o dzierżawie gruntów rolnych zupełnie zmieniła relacje między wydzierżawiającymi a dzierżawcami. Wprowadzono minimalny, ustawowy czas trwania dzierżawy i zobowiązano obie strony do rozliczeń tylko w formie pieniężnej. Wysokość czynszu zaś drastycznie ograniczono. Ponadto wprowadzono zakaz organizowania przetargów na dzierżawę. Przy tym ustawa ta obejmowała wszystkie faktyczne umowy dzierżawy, niezależnie od tego, jakie wybiegi próbowano stosować, aby tę ustawę ominąć. Nie miało na przykład znaczenia, jak się nazwało umowę. Przepisy regulowały bowiem wszystko, co faktycznie było dzierżawą.
Tak daleka ochrona praw dzierżawców wiąże się, oczywiście, z ograniczeniem praw właścicieli. Jeśli decydują się oni na dzierżawienie gruntów, niezależnie od tego, czy zawierają umowy na okres sześciu, dwunastu lat, czy dłużej, to w praktyce oznacza to, że oddają swoją ziemię w stałą dzierżawę. Notabene w ustawie znalazł się nawet termin oddający istotę rzeczy tj. właśnie “stała dzierżawa”. Co prawda zawierana po raz pierwszy umowa obejmuje okres dwunastu lat bądź dłuższy, jeśli dotyczy dzierżawy gospodarstwa wraz z budynkami, a nie tylko samej ziemi, bądź – okres minimum sześciu lat (albo dłuższy), ale w praktyce jest to dzierżawa nie kończąca się. Decyduje o tym zapis dający dzierżawcy prawo żądania przedłużenia umowy, z którego z reguły oni korzystają. Przedłużenie następuje automatycznie na okres kolejnych sześciu lat, potem znowu na sześć lat i tak dalej, i dalej. Wysokość czynszu podlega ograniczeniu przez państwo. Początkowo ten pułap był ustanowiony na znacznie niższym poziomie, niż ustaliłby je faktycznie rynek. Dopiero w ostatnich latach limit ten podniesiono, ale i tak czynsze nie odzwierciedlają faktycznych relacji na wolnym rynku, tj. w tak zwanej szarej strefie. Co prawda, właściciel może zaprotestować przeciwko przedłużeniu umowy dzierżawy, ale wówczas musi dochodzić swoich praw na drodze sądowej. Jeśli zaś weźmie się pod uwagę, że sądy holenderskie wydawały korzystne orzeczenia dla dzierżawców, a nie właścicieli i tylko w wyjątkowych, szczególnych przypadkach szły na rękę właścicielom, to wyjaśnia to uciekanie się przez znaczną ich liczbę do zawierania umów nieformalnych, dających im możliwość odzyskania własności. Taki niekorzystny dla dzierżawcy werdykt sądy wydają tylko wówczas, kiedy rażąco narusza on obowiązujące zasady gospodarowania, albo gdy właściciel zadeklaruje, że sam będzie prowadził gospodarstwo.
Podobnie jak w innych krajach dzierżawcy holenderskiemu przysługuje także prawo pierwokupu użytkowanej w tej formie ziemi. Korzysta z niego znaczna część dzierżawców. Ponad połowa całej powierzchni gruntów znajdujących się w dzierżawie przechodzi na własność dzierżawców.
To, czy grunt jest dzierżawiony, czy też nie, ma ogromny wpływ na jego wartość. Fakt dzierżawy obniża jego wartość rynkową. Cena jednego hektara gruntów rolnych nie obciążonych dzierżawą wynosi przeciętnie 100 tys. guldenów. Ten sam hektar, ale obłożony dzierżawą, wart jest zazwyczaj tylko połowę tej kwoty, a najwyżej 60 tys. guldenów.

Korekta

Od pewnego czasu w Holandii istnieje publiczna zgoda co do konieczności reformy prawa regulującego dzierżawę rolną, czego wyrazem była przeprowadzona pięć lat temu jego nowelizacja. Jednakże nie przyniosła ona oczekiwanych rezultatów, gdyż zdecydowano się na zbyt łagodne zmiany i dotyczyły one głównie wysokości czynszu. Prawodawca holenderski spodziewał się, że zbliżenie dotychczas regulowanego administracyjnie na niskim poziomie czynszu do cen rynkowych pociągnie za sobą pożądane procesy w rolnictwie. Niestety, to nie nastąpiło. Nowela wprowadziła maksymalną wysokość czynszu, równą 2% wartości rynkowej gruntu. Ale faktyczny jego poziom wynosi obecnie na ogół 1,5% tej wartości. Niestety, pozostawiono swobodę działania instytucji rządowej zwanej Radą Kontroli Ziemskiej, która kontroluje zgodność zawartych kontraktów z obowiązującymi przepisami prawa i posiada przywilej zmiany niektórych przepisów umów dzierżawnych, a nawet uznania ich w całości za nieważne. Utrzymuje się ona z obowiązkowych opłat za czynności administracyjne, co w znacznym stopniu obciąża koszty umów.
Umowa dzierżawy może być oficjalnie uznana dopiero, gdy zostanie zaakceptowana przez Radę. Jeśli wystąpią jakieś spory prawne między stronami zawierającymi umowę dzierżawy, rozstrzyga się je w Trybunale do spraw Dzierżawy. Z kolei od postanowień tego Trybunału można odwołać się do werdyktu sądu apelacyjnego, którego zdanie jest ostateczne.
Oprócz zmiany pułapu czynszów nowela wprowadziła nowe formy umów: umowę dzierżawy jednorazowej, dzierżawy na okres uprawy określonej rośliny oraz dzierżawy nieruchomości obejmującej areał poniżej jednego hektara. Ograniczone są one jednak tylko do gruntów i nie obejmują budynków. Wysokość czynszów w tych nowych formach dzierżawy jest ustalana w drodze negocjacji między dzierżawcą a właścicielem, przy czym dzierżawa jednorazowa może być zawarta na okres jednego roku do lat dwunastu i może być ona przedłużana tylko w wyznaczonych ramach czasowych. Po upływie tych dwunastu lat właściciel może ponownie wydzierżawić ziemię, ale już w innej, nie jednorazowej formie. Może też sprzedać nieruchomość.
Umowa dzierżawy na okres uprawy określonej dzierżawy jest zawierana na rok lub dwa lata. Dzierżawa nieruchomości mniejszej niż jeden hektar nie określa ani czasu trwania umowy, ani nie ogranicza możliwości jej przedłużania i pozostawia dużo swobody w określaniu warunków. Te nowe formy dzierżawy dwa lata temu objęły swym zasięgiem około 140 tys. ha, zaś wysokość czynszu za dzierżawę gruntów, na których uprawia się najpopularniejsze rośliny tj. zboża, ziemniaki i buraki cukrowe, nie odbiega od obecnego poziomu czynszów regulowanych przez państwo. Nadal też obowiązuje wymóg uzyskiwania aprobaty Rady Kontroli Ziemskiej warunków ustalonych w kontraktach. Właśnie z tego powodu nowelizacja nie spowodowała zmian, jakich w Holandii oczekiwano. Nadal szara strefa w obrocie gruntami rolnymi jest faktem. Co więcej, skala tego zjawiska nie zmniejsza się w istotny sposób. Ponadto umowy trwałe i długoterminowe funkcjonują na szerszą skalę niż nowe, wprowadzone nowelą formy dzierżaw. To pozorny paradoks, ale fakt, że nowela nie zlikwidowała instytucji dzierżawy stałej decydująco wpłynął na niepowodzenie tego przedsięwzięcia. Nadal bowiem stare umowy, zawarte na zasadach przewidzianych w dzierżawach stałych są w nieskończoność przedłużane, jeśli dzierżawca nie zgodzi się na przerwanie umowy lub zawarcie jej w nowej formie: jednej z trzech zaproponowanej w noweli ustawy. Nowe umowy dzierżawy stałej od kilku lat, co prawda, nie są już zawierane, ale, niestety, nie wpłynęło to w decydujący sposób na globalną sytuację. Problem w tym, że niewielu właścicieli może wywikłać się z umów długoterminowych i stałych, które de facto oznaczają obniżenie wartości rynkowej ich gruntów.
Nieprawdziwe byłoby stwierdzenie, że przyczyną anomalii na rynku ziemi rolniczej w Holandii jest zbyt daleka ingerencja państwa jako właściciela w obrót tą ziemią. W początkowym okresie budowy polderów państwo nie ograniczało się tylko do pozyskiwania nowych terenów i przekazywania ich do rolniczego wykorzystania prywatnym właścicielom oraz dzierżawcom. Odgrywało ono bowiem aktywną rolę w zasiedlaniu i zagospodarowywaniu tych obszarów. Odbywało się to bowiem przez dokonywanie inwestycji w formie budynków mieszkalnych i gospodarczych. Poza tym rolnicy, którzy decydowali się na objęcie gruntów pozyskanych z polderów i utworzenie gospodarstwa specjalizującego się w produkcji mlecznej, uzyskiwali dodatkowo preferencje w postaci tzw. kwot mlecznych, czyli prawa do produkcji określonej ilości mleka. Kwoty te są przedmiotem obrotu i dlatego mają wymierną wartość rynkową przeliczaną na pieniądze. Na przykład prawo do produkcji jednego litra mleka jest wyceniane na około cztery guldeny. Jednakże nie wszyscy rolnicy otrzymywali takie preferencje, a tylko najlepsi. Przy wyborze kandydatów brano pod uwagę wykształcenie, praktyczne umiejętności, wiek, posiadanie lub nieposiadanie następcy zdolnego do przejęcia gospodarstwa, a nawet aktywność społeczną oraz – jako jeden z głównych czynników – doświadczenie w dotychczasowym prowadzeniu gospodarstwa. Preferowano także rolników, których “stare” gospodarstwa były wyłączane z produkcji rolnej i przeznaczane pod zabudowę mieszkaniową lub na powiększanie powierzchni innych gospodarstw drogą scaleń lub wymiany. Wówczas państwo przychodziło z pomocą tym gospodarzom, pokrywając aż dwie trzecie wszystkich kosztów inwestycyjnych.
Państwo jest właścicielem stosunkowo niewielkiej powierzchni gruntów, ale zbyt daleko idąca okazała się ingerencja w zasady prawa regulującego stosunki między właścicielem a dzierżawcą. To, co Francuzom się udało, Holendrom, niestety, nie. Jaka może z tego płynąć nauka dla nas, kraju, w którym dzierżawca ma bardzo słabą pozycję wobec właściciela i chociaż instytucja dzierżawy jest stosowana, to jednak w zbyt małym stopniu. Przyczynia się to do małego przepływu ziemi, wpływa na niską opłacalność produkcji rolnej, bo nie zachęca do gospodarowania w formie dzierżawy nie wymagającej do angażowania znacznego kapitału na zakup gruntów. Wniosek jest taki, że w Polsce niezbędne jest wzmocnienie instytucji dzierżawy rolnej poprzez odrębną ustawę i zwiększenie praw dzierżawców względem właścicieli. Jednakże drastyczne ograniczenie praw właścicieli może zniekształcić niekorzystnie ten rynek. Reforma jest więc potrzebna, ale rozsądna.