W PPK wynagrodzenie firm zarządzających funduszami emerytalnymi będzie jeszcze wyższe niż w OFE
Według rządowych projektów od początku przyszłego roku mają ruszyć pracownicze plany kapitałowe (PPK). Nie należy ich mylić z pracowniczymi planami emerytalnymi – PPE, które już istnieją, choć mają marginalne znaczenie, ponieważ uczestniczy w nich ok. 380 tys. pracowników na ok. 16 mln pracujących. Założenia dotyczące wprowadzenia PPK przedstawione przez rząd 15 lutego br. nie są bynajmniej oryginalnym pomysłem na kolejną reformę emerytalną. Powtarzają one rozwiązania, które z początkiem tego roku, po wieloletnich debatach, weszły w życie w Niemczech, a wcześniej znalazły zastosowanie w Wielkiej Brytanii.
Czy polityczne decyzje o rozwijaniu możliwości dobrowolnych ubezpieczeń (obok obowiązkowego systemu zarządzanego przez ZUS) i to, że polski rząd podąża tu za wzorcami wysoko rozwiniętych społeczeństw, należy przyjmować jako modernizację korzystną dla przeciętnego Polaka? Odpowiadając sobie na to pytanie, wykorzystałam informacje Departamentu Analiz Ekonomicznych Banku Zachodniego WBK z lutego tego roku („Pracownicze Plany Kapitałowe”, 16.02.2018, skarb.bzwbk.pl).
OFE po liftingu
„Nowy” projekt rządowy pod wieloma względami przypomina zasady ustalone niegdyś dla tzw. otwartych funduszy emerytalnych (OFE), które zostały wdrożone w 1999 r. Tamtą innowację kolorowe reklamy przedstawiały jako rozwiązanie problemu biedy na emeryturze, a raporty specjalnej rządowej agencji zapewniały o „bezpieczeństwie dzięki różnorodności”. Nowością było wydzielenie z obowiązkowo odprowadzanych do ZUS składek emerytalnych części, którą zarządzały prywatne firmy finansowe. W odróżnieniu od ZUS, który na zasadzie repartycyjnej, tzn. na założeniu, że pracująca część społeczeństwa bierze na siebie utrzymanie emerytów i rencistów, wypłaca składki w formie bieżących emerytur, prywatne firmy finansowe inwestowały fundusze na rynkach kapitałowych i na rynku papierów skarbowych. Nie dość wyraźnie podkreślany był fakt, że równocześnie z „oszczędzaniem z funduszami” wprowadzona została formuła Defined Contribution (DC), przerzucająca większą część ryzyka inwestycyjnego na płacących składki. Państwo de facto wycofywało się z odpowiedzialności za godziwy poziom świadczeń emerytalnych, pozostawiając troskę o wynik inwestycji firmom zarządzającym funduszami emerytalnymi na bazie kapitałowej. Jednak prawo praktycznie nie karało ich za straty, ponieważ uzależniało ich wynagrodzenie nie od wyników, ale od aktywów zgromadzonych w OFE, czyli w zasadzie od powierzonych oszczędności emerytalnych. Równocześnie nie przewidywało dla właścicieli kont żadnych gwarancji, że kapitał nie zmaleje poniżej sumy wpłaconych składek.
W rezultacie koszty związane z nietrafionymi inwestycjami bądź dekoniunkturą na rynkach kapitałowych ostatecznie przejmują ubezpieczeni w postaci utraty części kapitału emerytalnego (jak to się np. zdarzyło w Polsce w latach 2008 i 2011). Tak jak OFE, pracownicze programy kapitałowe mają być oferowane przez prywatne firmy finansowe, którym następnie zostanie powierzone zarządzanie zgromadzonymi funduszami przy zachowaniu formuły DC. OFE są stopniowo wygaszane1, gdyż okazały się nie udźwignięcia przez budżet państwa.
Fundusze te powstały w następstwie nałożenia na ZUS obowiązku przekazywania jednej trzeciej składek pod zarząd prywatnych spółek. Dlatego znacznie pomniejszyły one wpływy, którymi ZUS mógł finansować wypłaty świadczeń. Aby emerytury mogły być wypłacane na bieżąco, luka między wpływami i wypływami w bilansie ZUS – gwałtownie powiększona przez reformę – musiała być pokrywana większymi dotacjami z budżetu państwa. Wobec braku nadwyżek budżetowych w praktyce pokrywana była z pożyczek zaciąganych przez skarb państwa. W tym celu m.in. państwo polskie emitowało obligacje, których ważnym nabywcą były… OFE. Kosztu tego długu, w postaci odsetek płaconych OFE od każdej nabytej obligacji skarbowej, można by uniknąć, gdyby składki emerytalne pozostały w ZUS. Determinacja ministra Rostowskiego przy odwracaniu reformy z 1999 r. w części dotyczącej opisanego układu była niewątpliwie spowodowana względami fiskalnymi i naciskiem Unii Europejskiej na ograniczenie deficytu budżetowego i długu publicznego. Inne części tej reformy, dotyczące udziału prywatnych firm zarządzających oraz formuły rozkładającej ryzyko niekorzystnie dla ubezpieczonych, nie zostały porzucone.
Przymusowa dobrowolność
Co nowego przynosi koncepcja PPK? Po pierwsze, wynagrodzenie dla firm zarządzających „planami”, a w istocie funduszami powstałymi ze zgromadzonych składek, będzie jeszcze silniej niż w OFE powiązane z wielkością powierzonych oszczędności zamiast z efektywnością ich inwestowania. Podstawą opłaty za zarządzanie będzie wielkość aktywów ustalona na 0,5% (wobec 0,45% średnio dla wszystkich OFE w 2016 r.). Opłata powiązana z wynikami funduszu jest rozważana jako dodatkowo możliwa.
Po drugie, składki będą gromadzone na zasadzie domyślnego przypisania (automatic enrollment) do PPK. Kiedy pracodawca wybierze jeden z oferowanych „planów” i podpisze kontrakt z firmą zarządzającą, wówczas od wynagrodzeń brutto wszystkich jego pracowników co miesiąc odprowadzane będą określone procentowo kwoty do danego funduszu lub raczej subfunduszy zarządzanych przez wybraną firmę finansową.
Pracownikom przysługiwać będzie prawo złożenia deklaracji o chęci wystąpienia z planu (opt out). Precedens już był, kiedy w 2014 r. ubezpieczeni, którzy nie złożyli deklaracji, że chcą nadal być członkami OFE, zostali przypisani do ZUS. Nie można się oprzeć wrażeniu przymusowości w tym rozwiązaniu – wbrew retorycznym zwrotom o wyborze i dobrowolności. Przymusowość była także podstawową zasadą utworzenia OFE. To „nowe” instytucjonalne rozwiązanie pozostawia członkowi prawo jedynie do wypisania się z programu (odnosi się do pracowników w wieku do 55 lat).
W dodatku według rządowego projektu, osoby, które raz zrezygnują z PPK, co dwa lata będą ponownie automatycznie do niego zapisywane2. Jeżeli możliwość opt out nie będzie wykorzystywana na dużą skalę z powodu niedoinformowania, gapiostwa lub bierności zatrudnionych, wówczas firmy zarządzające programami emerytalnymi w trzecim filarze będą mogły odnotować gwałtowny wzrost domniemanych członków i tym samym tytułów do pobierania wpłat oraz opłat i prowizji odliczanych od wynagrodzeń tych osób3.
Eksperci BZ WBK przyznają, że „[w] praktyce ucieczka przed PPK będzie kłopotliwa”. Lansowane rozwiązanie dałoby firmom zarządzającym dobrowolnymi ubezpieczeniami emerytalnymi komfort zbliżony do tego, jakim cieszyły się firmy zarządzające obowiązkowymi oszczędnościami emerytalnymi. Drugą stroną medalu jest pomniejszenie pracowniczych dochodów z wynagrodzeń na zasadzie innej niż w IKE i IKZE.
Po trzecie, składki odprowadzane do PPK na zasadzie quasi-przymusu najprawdopodobniej powiększą łączne obciążenie wynagrodzeń składkami emerytalnymi. Przymusowe składki do ZUS, w tym ich część przekazywana do OFE, po reformie 1999 r. stanowiły 19,52% wynagrodzenia brutto. Po likwidacji OFE stawka ta prawdopodobnie zostanie utrzymana. Projekt wprowadzający PPK zakłada stawki 2-4% po stronie pracownika i 1,5-4% po stronie pracodawcy. Z tego wynika, że po wdrożeniu PPK od wynagrodzeń wielu osób odprowadzane będą dodatkowe składki w wysokości 3,5-8% oprócz prawie 20% odprowadzanych do ZUS. Pracownicy powinni się zatem liczyć ze wzrostem udziału składek emerytalnych w wynagrodzeniu brutto. Zmiana ta może dotyczyć większości osób ubezpieczonych. Wprowadzenie tego rozwiązania jest zatem okazją do zwiększenia wpływów do systemu emerytalnego za pomocą wyższych składek, raczej niepopularnego wśród wyborców.
Lobbyści nie tracili czasu
Z dotychczasowego przeglądu wynikałoby, że z punktu widzenia osób utrzymujących się z płacy, projektowana „innowacja” nie daje powodów do zadowolenia. Dlaczego wobec tego rozwiązania instytucjonalne o podobnej konstrukcji zostały zaakceptowane przez organy ustawodawcze w innych krajach? Pełna odpowiedź musiałaby mieć rozmiary rozprawy naukowej. Posłużę się więc przykładem. W Niemczech różne formy oszczędzania na emeryturę w zakładzie pracy zostały powiązane z dotacjami z budżetu federalnego. Ci pracownicy, którzy za sprawą swojego pracodawcy zostaną objęci ubezpieczeniem i nie zadeklarują wystąpienia z programu emerytalnego, oprócz składek odciąganych od wynagrodzeń mają na mocy ustawy zagwarantowane dodatkowe wpłaty na otwarte dla nich konto.
Taka materialna zachęta ze strony państwa nie wystarczyła, by utrzymać w programach wszystkich, którzy podpisali umowy o otwarciu konta, kiedy udział był dobrowolny. Obecnie, po wprowadzeniu zasady „wyboru domyślnego” z opcją opt out (Betriebsrentenstärkungsgesetz 2018), może stanowić osłodę ograniczenia wolności wyboru.
Podobnie polski rząd planuje dopłaty do zgromadzonych środków z budżetu centralnego (poprzez Fundusz Pracy). Dodatkową zachętę ma stanowić składka powitalna. Oba rodzaje subwencji będą uwarunkowane wielkością sum wpłacanych w imieniu ubezpieczonego oraz jego stażem członkowskim w planie4. Natomiast wypłaty z konta emerytalnego będą zwolnione z podatku, o ile nie przekroczą określonej wysokości (opcja jednorazowa) bądź jeżeli będą miały określoną postać (renty, wkładu mieszkaniowego lub opłat za leczenie poważnej choroby) itd. BZ WBK podaje, że dopłaty wnoszone przez państwo i przez pracodawców łącznie stanowiłyby prawie tyle, ile wkład pracownika, przy założeniu minimalnej składki dla przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw.
Wydaje się zatem, że państwo polskie, które właśnie wycofało się z nadmiernie kosztownego programu wspierania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych na bazie kapitałowej, angażuje pieniądze podatników we wspieranie nieco innej formy tych ubezpieczeń, ryzykując przy tym ponownie pogłębienie deficytu budżetowego. Dopłaty miałyby bowiem dotyczyć kont ponad 11 mln pracowników, dla których – według szacunków Ministerstwa Finansów – PPK miałyby być dostępne.
Rozwinięcie segmentu ubezpieczeń emerytalnych w tym kierunku odbywać się będzie na koszt budżetu, natomiast Ministerstwo Finansów może liczyć, że w zamian towarzystwa zarządzające PPK będą – podobnie jak w przeszłości OFE – nabywcami obligacji skarbowych. Słaby to jednak argument na rzecz wprowadzenia innowacji po doświadczeniach z lat 1999-2013. W 2013 r. hałas medialny wokół OFE mógł sprawiać wrażenie, że minister Rostowski wyrzucił przez okno koncepcję przymusowego oszczędzania na emeryturę z prywatnie zarządzanymi funduszami wraz z popierającym ją lobby. Było to złudzenie. Ta koncepcja to złoty interes dla firm ubezpieczeniowych, banków i funduszy inwestycyjnych. Nie bez powodu cieszy się więc poparciem nie tylko transgranicznych konglomeratów finansowych, ale również takich instytucji jak Bank Światowy. Lobbyści i zorganizowane reprezentacje interesów w Polsce nie tracili czasu, co pokazuje wyraźnie projekt PPK.
Przywileje firm zarządzających funduszami zachowuje on w takim stopniu, że można by mówić o powrocie zainteresowanych firm przez bramę triumfalną, gdyby nie dyskretne przykrycie utkane z retoryki dobrowolności i wyboru, haftowane złotą nicią materialnych zachęt.
Co w tej sytuacji pozostaje nam, zjadaczom chleba? Należy poważnie liczyć się z tym, że projekt rządowy stanie się obowiązującym prawem. Trzeba zachować czujność, aby skorzystać z prawa do wystąpienia z planu. I poprzez wszelkie dostępne kanały optować na rzecz takiego uregulowania polityki inwestycyjnej towarzystw emerytalnych, które ograniczyłoby wysokie ryzyko związane ze zwrotem na rynkach finansowych, bowiem to członków planów emerytalnych tym ryzykiem obarczono.
1 W rzeczywistości chodzi nie tyle o likwidację, ile o przekształcenie OFE w odchudzone Otwarte Fundusze Inwestycyjne Polskich Akcji.
2 Zasady występowania z planu pracowników małych i średnich firm mają być nieco inne (wystąpienie zbiorowe, nie indywidualne), ale konstrukcja jest ta sama.
3 W niektórych krajach anglosaskich (w tym w Wielkiej Brytanii), gdzie reguła „automatycznego zapisu” została wdrożona i jej zakres jest konsekwentnie rozszerzany, rzeczywiście doszło do znacznego wzrostu kapitałowych funduszy emerytalnych.
4 Przy dowolnej sumie składek wpłacanych w imieniu ubezpieczonego, która przekroczy limit 450 zł rocznie, dopłata wynosiłaby 240 zł na rok. Składka powitalna wypłacona byłaby jeden raz w wysokości 250 zł.
Prof. dr hab. Anna Ząbkowicz jest kierownikiem Katedry Ekonomii Instytucjonalnej i Polityki Gospodarczej Uniwersytetu Jagiellońskiego, członkiem Rady Naukowej Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy