Gdzie znikają złotówki na edukację, czyli o skutkach oświatowej biurokracji

Autor: Małgorzata Żuber-Zielicz | 8 października, 2018

Nauczyciel musi dziś poświęcać znacznie więcej czasu tworzeniu szkolnej dokumentacji niż swoim uczniom

Polska wydaje na edukację – czyli swoją przyszłość! – w relacji do PKB na tle UE stosunkowo niewiele, nie mówiąc już o kwotowych rocznych wydatkach na jednego ucznia czy studenta. Deklaracje prezydenta Dudy o podniesieniu nakładów na cele militarne o 25% nie skłaniają do optymizmu w tej materii. Co więcej, nawet tak niskie nakłady są w bezprzykładny sposób marnotrawione. Często pod hasłami troski o lepszą edukację.

Magiczne słowo: ewaluacja

Najważniejszym zasobem polskich szkół jest czas nauczycieli i innych pracowników pedagogicznych. Na wykupienie tego czasu (czyli ich zatrudnienie) przeznaczana jest większość wydatkowanych na edukację środków publicznych, pochodzących z naszych podatków. Problem w tym, że ogromna część tego zasobu bynajmniej uczniom nie służy. Pożera go przede wszystkim masowa produkcja papierów różnego rodzaju oraz zdobywanie i wstawianie pieczątek i podpisów.

Do mniej więcej roku 1999, czyli reformy Handkego, porcja papierów produkowanych przez szkołę i nauczyciela była niewielka. Świadectwa, arkusze ocen i dzienniki – do tego w zasadzie sprowadzała się szkolna dokumentacja zarówno w II RP, w PRL, jak i w pierwszej, „złotej” dekadzie edukacyjnej wolności w III RP. Była jeszcze dokumentacja egzaminacyjna i na tym w zasadzie koniec. Gdy byłam dyrektorem warszawskiego Liceum i Gimnazjum im. Stefana Batorego (2002-2006), zaszokował mnie plan pracy szkoły z lat 70., który wpadł mi w ręce. Zaledwie cztery kartki formatu A4, na których mieściło się wszystko – przydziały godzin i zadań, główne kierunki działania itd. Oczywiście zaakceptowane i podpisane przez dzielnicowe „czynniki” oświatowe i partyjne. Ja miałam już cztery segregatory takich planów, a moja obecna następczyni co najmniej cztery półki. Ktoś mógłby zaprotestować, że ma to raczej w swoim komputerze. Nic bardziej błędnego – szkolna biurokracja wymaga, poza elektroniczną, także papierowej wersji prawie wszystkich dokumentów z podpisami, pieczątkami itp.

W podobnym tempie rosła dokumentacja wymagana od nauczycieli, szkolnych pedagogów i psychologów oraz innych pracowników pedagogicznych. Jednocześnie nadzór nad pracą szkoły i nauczyciela nabrał wyłącznie formalnego charakteru. Dziś już tylko czystym przypadkiem nauczyciel czy dyrektor szkoły spotyka w czasie kontroli osobę znającą się na uczeniu jego przedmiotu czy rozumiejącą problemy i specyfikę jego szkoły. W kuratoriach przestała istnieć funkcja nauczyciela metodyka od danego przedmiotu czy określonych zagadnień. Na kontrolę (lub inną jej formę, zwaną dla niepoznaki ewaluacją) przychodzi urzędnik lub urzędnicy i kontrolują wszystko. Wszystko, czyli papiery od strony formalnej, bo o meritum nie mają pojęcia. Parę lat temu trafiła do mediów „ewaluacja” warszawskiej Poniatówki – stuletniego liceum z pierwszej dziesiątki w stolicy i dwudziestki w Polsce, zarówno pod względem wyników matur, jak i sukcesów olimpijskich. Szkole wystawiono najniższą ocenę, kwalifikującą ją do wymiany dyrektora. W obronie swojego liceum wystąpili zgodnie uczniowie, rodzice, nauczyciele i absolwenci. Szybko ustalili (ach ten internet!), że osoba kontrolująca liceum – specjalistka od nauczania początkowego – niewiele wcześniej została w trybie dyscyplinarnym (!) usunięta z funkcji dyrektora dolnośląskiej podstawówki. Ocenę podniesiono, ale sprawa ta ilustruje dobitnie kompetencje merytoryczne wielu kontrolerów.

Generatory biurokracji

Narzuca się pytanie o genezę takiego rozrostu szkolnej dokumentacji od pewnego, łatwego do ustalenia momentu. Nie przypadkiem wspomniałam wcześniej o reformie, która nie do końca słusznie zwana bywa gimnazjalną. Wprowadzała ona bowiem – czy raczej miała wprowadzić – niezależnie od nowej struktury szkolnictwa jeszcze przynajmniej trzy istotne elementy: relację klient-usługodawca w stosunkach między uczniem/rodzicem a nauczycielem (w ramach modnego wówczas rynkowego podejścia do edukacji), nowy system awansu zawodowego oraz system egzaminów zewnętrznych. I właśnie one, a nie zmiana struktury, pociągnęły za sobą wypuszczenie biurokratycznego dżina z butelki. Chciano też, by pedagodzy oderwali się od doświadczeń z minionej epoki i zaczęli myśleć po nowemu – bo w niewłaściwym ponoć sposobie myślenia nauczycieli o szkole autorzy reformy (niesłusznie!) widzieli podstawowy powód tego, że szkoła działała wówczas tak, jak działała. Przy czym urzędnikom wydawało się, że 18-godzinne pensum pozostawia nauczycielom ogromną ilość wolnego czasu, którego owocne wykorzystanie trzeba na nich wymusić. No i to był powód czwarty, nie wiem, czy nie najważniejszy.

Zacznijmy od tego pierwszego czynnika. Autorzy reformy, o czym mówili wprost, chcieli zmienić świadomość pedagogów i zmusić ich do przemyślenia sposobu podejścia do wychowania, nauczania i oceniania oraz relacji z uczniami i rodzicami. No i wymyślili znakomity, jak im się wydawało, sposób – wprowadzili administracyjny (!) wymóg stworzenia i posiadania przez szkołę bądź nauczyciela masy różnych programów, systemów, planów, zasad itd. oraz najważniejszych ponoć dokumentów szkoły, zwanych szumnie statutami. Gdy nauczyciele będą je tworzyć, to i owo sobie przemyślą. Do najważniejszych, poza statutem, należały szkolne systemy oraz programy wychowawcze i profilaktyczne, szkolne i przedmiotowe systemy oceniania, szkolne programy nauczania itp., itd. Nawet reklamowano to jako przejaw autonomii szkoły i nauczyciela, bo każda szkoła i każdy pedagog mieli z założenia być tych dokumentów autorami.

Żaden plan, system, statut, program bądź inny dokument jeszcze nikogo nie nauczył ani nie wychował. Robi to nauczyciel. Tymczasem kuratoria coraz swobodniej, korzystając z otrzymanej władzy, zaczęły ingerować w „autonomiczne” dokumenty. Podstawowym celem ich twórców stało się więc nie meritum, tylko uzyskanie akceptacji dokumentów przez kontrolerów. Również w ramach swojego PR kolejni ministrowie radośnie wprowadzali zmiany – kazali dokumenty łączyć lub dzielić, zmieniać ich nazwy czy wprowadzać w nich kolejne poprawki. Co roku ministrowie, a potem i kuratorzy, z tych samych PR-owskich powodów ogłaszali swoje priorytety, które „musiały znaleźć odzwierciedlenie”… Ktoś to wszystko musiał tworzyć i zmieniać, a w szkole jedynym takim ktosiem są nauczyciele. Przeciętna polska szkoła o ponad 500 uczniach i setce nauczycieli ma do wszystkich prac biurowych zaledwie jedną sekretarkę. Nic dziwnego, że prace te spadają na nauczycieli, zwłaszcza wychowawców klas. Przy czym nauczyciele nie są specjalistami od tworzenia aktów prawnych, więc ich wytwory nie są doskonałe, mówiąc oględnie. Żmudne cyzelowanie tych dokumentów (jak również one same) niczemu nie służy. Efektywne dydaktycznie i wychowawczo relacje ucznia i nauczyciela to relacje człowieka z człowiekiem, a nie petenta z urzędnikiem czy klienta z usługodawcą.

Reforma Handkego wprowadzała jeszcze dwa elementy, które generowały tworzenie kolejnych dokumentów i zbieranie na nich podpisów. Pierwszym był system egzaminów zewnętrznych. Rodziców należało poinformować o samych egzaminach oraz prowadzących do nich kolejnych etapach. Na każdym etapie zaś – zebrać od rodziców poświadczenia, że zostali poinformowani. Drugim takim czynnikiem był nowy system awansu zawodowego. Lekką ręką unieważniono poprzedni, wzorowany na medycznym, system stopni specjalizacji, uznając za niebyłe już zdobyte stopnie. Nowy wprowadzał rozbudowane plany rozwoju, a potem jeszcze bardziej rozbudowane sprawozdania z ich realizacji, w których nauczyciel dokumentował, głównie papierami i podpisami, różne elementy swojej pracy. To w tym momencie zwrot „nauczyciel dokumentuje” zrobił w polskiej edukacji zawrotną karierę. A potem już lawina ruszyła…

Radosna twórczość minister Hall

Minister Mirosław Sawicki uznał wystawienie każdej oceny rocznej czy semestralnej – nie tylko niedostatecznej – za coś w rodzaju decyzji administracyjnej z procedurami odwoławczymi. Żeby było ciekawiej, od życiowo ważnych ocen z egzaminów zewnętrznych odwołań wtedy nie wprowadzono. Spowodowało to dramatyczne przekierowanie uwagi uczniów, rodziców i nauczycieli z poznawania i uczenia się na wystawianie ocen.

Prawdziwą erupcję papierów polska szkoła przeżyła jednak dzięki ministrowaniu Katarzyny Hall i działalności jej współpracowniczki Joanny Berdzik. Obie panie wprowadziły dwa niesłychanie wydajne generatory szkolnej dokumentacji. Pierwszym jest tzw. ewaluacja. Całkowicie i programowo (zapisano to w oficjalnych dokumentach) ignorując efekty pracy szkół i nauczycieli, wymusza ona tworzenie dokumentacji, z której wynikałoby, że nauczyciele się starają, analizują swoją pracę, współpracują itp. Nawet ci, których uczniowie uzyskali najlepsze w Polsce wyniki matur, muszą udowodnić protokołami z posiedzeń tzw. zespołu przedmiotowego (często dwóch-trzech osób), że analizowali wyniki, ankietowali uczniów, doskonalili swoją pracę… Podobnie nauczyciele przygotowujący największą w Polsce liczbę laureatów olimpiady ze swojego przedmiotu muszą protokołami, ankietami itd. udowadniać, że to nie przypadek, że naprawdę się starali, doskonalili, analizowali. Po czym w obu przypadkach są jeszcze poddawani poniżającym krzyżowym przesłuchaniom (chodzi o wykrycie niezgodności w „zeznaniach” poszczególnych osób). To autentyczne sytuacje.

Drugim generatorem kolekcjonowania papierów i podpisów stworzonym i wdrożonym dzięki wysiłkom pań Hall i Berdzik jest system tworzenia indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych (IPET) dla uczniów o szczególnych potrzebach edukacyjnych. Takich dzieci jest w polskich szkołach coraz więcej. Nauczyciele, szczególnie wychowawcy i szkolni pedagodzy, zamiast im pomagać, tworzą papiery, zwołują spotkania i zebrania dla każdego ucznia osobno, biegają za podpisami kolegów (pod dokumentem muszą się podpisać wszyscy nauczyciele danego ucznia). Nawet premier Donald Tusk, gdy nauczyciele słynnego gimnazjum na Twardej pokazali mu w Dzień Edukacji w 2012 r., na czym polega to gigantyczne marnotrawstwo ich czasu, wyraził publicznie zaskoczenie i dezaprobatę.

Trzecim generatorem, tym razem stworzonym pod patronatem minister Hall przez prof. Krzysztofa Konarzewskiego, jest konstrukcja bardzo szczegółowej, egzekwowanej biurokratycznie na podstawie wpisów w dokumentacji, podstawy programowej.

Każdego można złapać

To tylko te najważniejsze generatory szkolnych papierów. Jest ich dużo więcej. Nie sposób nie wspomnieć jednak o roli takich instytucji jak Najwyższa Izba Kontroli czy Główny Urząd Statystyczny. Zawsze gdy czytam nagłaśniany medialnie kolejny raport NIK o jakimś problemie, przypominam sobie, że nie spotkałam kontrolujących szkołę inspektorów, którzy mieliby o niej jakiekolwiek pojęcie. Ich jedynym obiektem zainteresowania był obieg papierów i obecność podpisów. Przy czym ich zdaniem właściwie każdej formie aktywności szkoły czy nauczyciela powinny te papiery, pieczątki i podpisy towarzyszyć. GUS z kolei, zamiast zebrać za pomocą sondażu na reprezentatywnej próbce np. cosemestralne informacje o wypoczynku dzieci i młodzieży oraz jego formach, ustawowo wymusza ich „zbieranie” na wszystkich szkołach w Polsce. Napisałam „zbieranie” w cudzysłowie, bo przecież wypoczynek należy do sfery prywatności. Uczeń nie ma obowiązku spowiadać się z niego szkole, a zapytany – mówić prawdy. Z równym zatem powodzeniem podawane przez GUS dane na ten temat mogłyby się wziąć z sufitu. Skądinąd nie wiem, kto i do czego, poza robiącymi doktoraty i habilitacje pracownikami tej instytucji, może potrzebować tak szczegółowych (a przy tym wyjątkowo niepewnych) danych.

Teoretycznie szkoła ma w taki czy inny sposób służyć uczniowi. Polskie szkoły zaś, i to nie z winy pracujących w nich dyrektorów i nauczycieli, stały się dziś królestwem papierów. To ich terminowe tworzenie kontroluje gigantycznie rozbudowana szkolna administracja. To kolejne zmiany przepisów i kształtu oraz nazewnictwa tych papierów, a nie uczniowie, są podstawowym tematem rad pedagogicznych i szkoleń nawet w najlepszych i najbardziej zaangażowanych polskich szkołach. To wypełnianie i podpisywanie niezliczonych druczków, deklaracji, zgód bądź oświadczeń zamiast rozmowy o uczniach stanowi podstawową treść zebrań z rodzicami.
W zawodach zajmujących się pomaganiem, a do takich należy zawód nauczyciela, kluczowe jest pozytywne nastawienie do pracy oraz skoncentrowanie na niej swojej uwagi. Nauczyciel, który i tak ma na jednego ucznia – pomijając nauczanie początkowe – nie więcej niż pięć minut tygodniowo, traci ten czas na tworzenie papierów. Uczniowi już nie pomoże. Myśląc z obłędem w oczach o strawnym dla zwierzchności i nadzoru kształcie kolejnego „kwitu”, nie będzie myślał o uczniu i jego problemach, ciekawszej lekcji itd. Co więcej, papiery są dla nastawionych na pracę z ludźmi raczej niezbyt fascynujące. Rośnie więc groźba szybkiego wypalenia akurat najwartościowszych adeptów profesji pedagogicznej.

Polski nauczyciel musi dziś poświęcać zdecydowanie więcej czasu tworzeniu różnorodnej szkolnej dokumentacji niż swoim uczniom.

Prawo i Sprawiedliwość, wbrew obietnicom sprzed trzech lat (poza likwidacją tzw. halówek – wprowadzonych przez minister Hall obowiązkowych godzin dodatkowych zajęć z uczniami, poza pensum), biurokratyzacji oświaty nie zmniejszyło. Bo to wymuszane na szkole i nauczycielu wytwarzanie papierów ma swój sens. Każdego, gdy się chce, można wówczas złapać na braku jakiegoś dokumentu, na jego niewłaściwym kształcie albo czymś podobnym. Szczególnie że odpowiednie regulacje są zwykle niezbyt jasne i precyzyjne. Można też, jeśli się nie chce, nie złapać. Przedstawiciele oświatowej biurokracji, zwłaszcza kuratoriów, zyskują więc nieformalne narzędzie władzy, które pozwala wymuszać na szkołach i nauczycielach różne zachowania w obszarach nieobjętych regulacjami prawnymi albo nawet z istniejącymi uregulowaniami sprzeczne. Co w obecnych warunkach nabiera specyficznego znaczenia.

Małgorzata Żuber-Zielicz jest nauczycielką, instruktorką harcerską, przewodniczącą Komisji Edukacji Rady m.st. Warszawy. Kandyduje ponownie z Woli, z listy Koalicji Obywatelskiej. Publikowany tekst zawiera jej osobiste poglądy i refleksje

Rys. Aleksandra Pańko