Zamknięcie rządu, czyli przymusowy urlop dla setek tysięcy pracowników administracji federalnej, to kolejna runda w starciu Republikanów z Obamą
Bez wątpienia najważniejszą wiadomością ubiegłego tygodnia jest to, co wydarzyło się w Stanach Zjednoczonych – a właściwie to, co się nie wydarzyło. Nie wydarzyło się zaś uchwalenie przez Kongres ustawy budżetowej przed 1 października, który w USA jest początkiem roku budżetowego. W efekcie, w chwili gdy przestał obowiązywać poprzedni budżet, rządowi federalnemu skończyły się pieniądze, ponieważ bez zgody Kongresu administracja federalna nie może wydać ani dolara. Co więcej, bez uchwalenia przez parlament budżetu szefowie większości instytucji federalnych nie dysponują żadnymi pieniędzmi – nie mają więc środków na pensje pracowników ani na zapłacenie za prąd, wodę, paliwo i inne materiały niezbędne do pracy. Amerykanie nazywają taką sytuację government shutdown – zamknięciem rządu – i mniej więcej na zamknięciu instytucji federalnych ona polega.
1 października ponad 700 tys. z ok. 2 mln pracowników federalnej budżetówki zamiast do pracy poszło na przymusowy urlop bezpłatny. W domu zostało m.in. 45% pracowników Food and Drug Administration (agencji rządowej zajmującej się kontrolą bezpieczeństwa żywności i leków), 90% zatrudnionych w urzędach podatkowych, a także 98% pracowników NASA (wyjątkiem są osoby odpowiedzialne za obsługę Międzynarodowej Stacji Kosmicznej). Zamknięto każdy z 59 parków narodowych. Na bezpłatny urlop nie zostali wysłani wyłącznie ci, którzy są absolutnie niezbędni do zapewnienia bezpieczeństwa państwa i obywateli, czyli m.in. kontrolerzy lotów, funkcjonariusze aparatu ścigania, więziennictwa, a także większość zatrudnionych w służbach specjalnych. Niektóre instytucje działają, wykorzystując posiadane rezerwy finansowe lub dochody z innej działalności, jednak jeżeli ustawa budżetowa nie zostanie szybko uchwalona, i one będą musiały ograniczyć lub zawiesić funkcjonowanie. Kryzys spowodowany brakiem budżetu nie dotknął amerykańskich sił zbrojnych, ponieważ Kongres we wrześniu przyjął ustawę gwarantującą wypłatę wynagrodzenia żołnierzom. Działa również poczta, ponieważ utrzymuje się sama, bez dotacji budżetowej. Wypłacane są też renty i emerytury.
Jak to się stało?
System polityczny Stanów Zjednoczonych opiera się na dwóch podstawowych zasadach: hamulców i równowagi oraz podziału władz. Władza wykonawcza, ustawodawcza i sądownicza mają się nawzajem kontrolować i nie pozwalać, by którakolwiek uzyskała przewagę mogącą zaszkodzić demokracji. Najprostszym sposobem na to, by władza ustawodawcza mogła kontrolować wszystkie inne, a szczególnie rząd, jest pozostawienie w jej rękach decyzji o finansach państwa. Innymi słowy, prezydent rządzi, ale to Kongres daje pieniądze na rządzenie – lub ich nie daje.
Sytuacja polityczna w USA jest bardzo skomplikowana. Demokraci sprawują kontrolę nad Senatem, Republikanie zaś stanowią większość w Izbie Reprezentantów. Co więcej, wśród reprezentantów wybranych z ramienia Partii Republikańskiej przeważają radykalni konserwatyści, związani z ruchem Tea Party i środowiskami libertariańskimi, którzy z zasady nie znoszą Demokratów, a zwłaszcza prezydenta Baracka Obamy. Zarzucają mu, że jest muzułmańskim komunistą, który chce wprowadzić w Stanach Zjednoczonych socjalizm. Koronnym dowodem na potwierdzenie tych oskarżeń jest przeforsowanie w 2010 r. przez Obamę i Demokratów reformy systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Uchwalenie Obamacare, jak powszechnie nazywana jest ta reforma, nie było działaniem radykalnym. Jej podstawowy cel to objęcie ubezpieczeniami zdrowotnymi w ramach istniejącego systemu tych, których do tej pory nie było na nie stać, czyli ok. 40 mln mieszkańców USA, lub którym prywatne firmy ubezpieczeniowe odmawiały ubezpieczenia ze względu na stan zdrowia. Cel drugi to obniżenie ogólnych kosztów systemu opieki zdrowotnej (więcej na ten temat pisałem w „Przeglądzie” nr 28/2012). Chociaż uchwalenie Obamacare nie zmieniło istoty systemu opieki zdrowotnej, dla republikańskich radykałów reforma ta jest nie do przyjęcia. Usiłowali ją zablokować w Kongresie, próbowali też udowodnić przed Sądem Najwyższym, że jest sprzeczna z konstytucją (nie udało się), zdominowana zaś w ostatnich latach przez Republikanów Izba Reprezentantów wielokrotnie przegłosowywała jej anulowanie, chociaż jasne było, że i Senat, i prezydent nie pozwolą cofnąć reformy, która 1 października zaczęła wchodzić w życie. Zablokowanie uchwalenia ustawy budżetowej należy rozpatrywać w kontekście Obamacare. Republikanie w Izbie Reprezentantów zdecydowali się potraktować debatę budżetową jako kolejny etap walki o cofnięcie reformy systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Komunikat wysłany Demokratom i Obamie był jasny: przyjmiemy ustawę budżetową, ale tylko razem z ustawą anulującą Obamacare; jeżeli nie zdecydujecie się na to rozwiązanie – administracja federalna nie dostanie żadnych pieniędzy. Zatrzymanie amerykańskiej machiny rządowej to efekt decyzji Obamy, by nie ulegać republikańskiemu szantażowi.
Konsekwencje szantażu
Skutki gospodarcze zawieszenia znaczącej części działalności rządu federalnego będą poważne, jednak jak bardzo – jeszcze nie wiadomo. Biały Dom szacuje, że każdy dzień wstrzymania pracy administracji kosztuje gospodarkę amerykańską 10 mld dol. Z kolei agencja ratingowa Moody’s ocenia, że zamknięcie rządu, trwające od trzech do czterech tygodni, będzie kosztowało ok. 55 mld dol. Sporym pesymizmem wykazali się bankierzy z Goldman Sachs, którzy uważają, że cena trzytygodniowego wstrzymania pracy administracji wyniesie 0,9% PKB w tym kwartale.
Oczekiwane straty dla gospodarki to nie tylko konsekwencje niewypłaconych wynagrodzeń, ponieważ wstrzymanie funkcjonowania administracji wpływa również na branże pozornie niezależne od państwa. Zamknięcie finansowanych z budżetu muzeów i parków narodowych oznacza duże straty firm i całych miejscowości żyjących z obsługi ruchu turystycznego. Zamknięcie rządu wpłynie również na branżę budowlaną, ponieważ Federal Housing Administration z opóźnieniem będzie rozpatrywać wnioski o ubezpieczenie kredytów hipotecznych na zakup domów. Do bezpośrednich konsekwencji gospodarczych należą jednak przede wszystkim przymusowe urlopy bezpłatne, które w przypadku przedłużania się kryzysu dotkną firmy realizujące zlecenia rządowe, w tym wojskowe.
Od strony politycznej kryzys budżetowy jest symptomem jasno wskazującym, że Partia Republikańska znalazła się pod kontrolą radykalnego skrzydła, którego przedstawiciele uważają, że na ideologii się nie oszczędza. Lekceważą oni sugestie dotychczasowych sojuszników ze środowisk biznesowych, będących jednocześnie hojnymi darczyńcami na rzecz funduszy wyborczych Partii Republikańskiej, takich jak Amerykańska Izba Handlowa, naciskających na zawarcie porozumienia z Demokratami w sprawie budżetu. Ignorują również wyniki sondaży, które wyraźnie wskazują, że opinia publiczna obciąża Republikanów winą za całą sytuację. Co więcej, są przekonani, że im dłużej nie będzie działała administracja federalna, tym większe są szanse na to, że opinia publiczna przejrzy na oczy i uzna, że to Demokraci są winni całej sytuacji. Taka postawa budzi przerażenie umiarkowanego skrzydła Partii Republikańskiej, a szczególnie tych kongresmenów, którzy pamiętają poprzednie zamknięcie rządu w latach 1995-1996. Przypominają oni, że okopywanie się na swoich pozycjach nie ma sensu, ponieważ w ostatecznym rozrachunku pod presją wyborców i tak trzeba będzie ustąpić i rozpocząć rozmowy.
Tymczasem prezydent Obama skrócił podróż po Azji i zaprosił na spotkanie przedstawicieli Kongresu. Republikanie już ogłosili zwycięstwo, polegające na tym, że Demokraci chcą z nimi rozmawiać, co w ich przekonaniu ma się równać przyjęciu republikańskich propozycji. Ale tak nie jest. Co więcej, gdy już dojdzie do negocjacji, a dojść do nich w końcu musi, będą one długie i bardzo trudne. Wynika to nie tylko z ideologicznie sztywnej postawy Republikanów i instrumentalnego podejścia do budżetu, lecz także z faktu, że prezydent Obama ani Demokraci nie godzą się na rozwiązania przejściowe i chcą za jednym podejściem rozwiązać kwestię podniesienia progu maksymalnego zadłużenia. Jeżeli porozumienie nie zostanie osiągnięte przed 17 października, amerykański skarb państwa nie będzie miał możliwości pożyczenia pieniędzy niezbędnych do dalszego finansowania swoich zobowiązań. To kolejne pole konfliktu między Demokratami a Republikanami, którzy o wielkość długu publicznego spierali się ostatnio wiosną. Wszystko więc wskazuje na to, że również tej jesieni atmosfera w Waszyngtonie będzie bardzo gorąca.
Autor jest amerykanistą, doktorantem w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy