Grunty i dzierżawcy

Grunty i dzierżawcy

Realizacja polityki regionalnej nabiera nowego znaczenia w kontekście procesu integracji europejskiej

Jeden z podstawowych elementów polityki gospodarczej państwa stanowi polityka rozwoju regionalnego. Jest ona realizowana poprzez odpowiedni zestaw różnych działań podejmowanych przez rząd i jego agendy. Podstawową zasadą polityki regionalnej jest zróżnicowanie sposobu i intensywności oddziaływania państwa i rządowych agend w taki sposób, by, z jednej strony, zapewnić zgodność podejmowanych działań z nadrzędnymi celami rozwoju kraju, a z drugiej – by uwzględnić regionalne zróżnicowanie poziomu społeczno-gospodarczego. W kształtowaniu polityki regionalnej, w budowaniu regionalnych strategii i programów rozwoju coraz większą rolę odgrywają samorządy poszczególnych regionów.

Regionalizacja dotychczas
Jednym z publicznych podmiotów, który wykonuje część spośród obszernego katalogu działań podejmowanych na rzecz rozwoju regionalnego jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jej zadania wiążące się z procesem restrukturyzacji i prywatyzacji w rolnictwie cechuje szczególnie wysoki stopień przestrzennego zróżnicowania, który jest skutkiem dysproporcji ilości areału gruntów rolnych należących do skarbu państwa, jakie przejmowano do Zasobu w poszczególnych województwach i gminach, jak również struktury przestrzenno-obszarowej tych gruntów, ukształtowanej w wyniku różnych procesów i uwarunkowań historycznych. W powiązaniu ze strukturą rzeczową mienia występują specyficzne problemy społeczne. Tam, gdzie koncentrowały się grunty byłych gospodarstw państwowych, często występuje problem bezrobocia wśród byłych pracowników tych gospodarstw, a podaż gruntów Zasobu zwykle przewyższa realny popyt na ziemię rolniczą. W regionach, gdzie państwowe gospodarstwa rolne były nieliczne, dominują obecnie drobne, słabo związane z rynkiem gospodarstwa rolników indywidualnych, a jednocześnie brak jest zasobów gruntów, które można by obecnie przeznaczyć na powiększenie i rozwój choćby części spośród tych gospodarstw.
Na specyfikę regionalną procesu przekształceń wpływają także szeroko rozumiane warunki społeczno-gospodarcze, w jakich przekształcenia te przebiegają. Różne są przecież nie tylko poziomy rozwoju poszczególnych regionów. Zróżnicowane są przede wszystkim ich cele, możliwości, drogi rozwoju, a zatem także i strategie rozwojowe. Wszystkie te czynniki determinują konieczność podejmowania przez Agencję działań, które właściwie ukierunkują procesy przekształceń, dostosowując je do tych uwarunkowań.
Szereg rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych w dotychczasowej działalności Agencji stanowiło wyraz zrozumienia potrzeb i zadań wynikających z polityki regionalnej. Do najbardziej charakterystycznych przykładów z tego zakresu zaliczyć można:
– zróżnicowanie areału gruntów rolnych skarbu państwa sprzedawanych na warunkach preferencyjnych,
– podjęcie i sposób realizacji programu osadnictwa rolniczego,
– stosowanie na obszarach problemowych np. na terenie gmin objętych strukturalnym bezrobociem szczególnych preferencji dla nabywców i dzierżawców gruntów Zasobu tworzących miejsca pracy,
– podejmowanie przez Agencję działań organizacyjnych i bezpośrednia pomoc finansowa dla byłych pracowników ppgr i członków ich rodzin w celu przezwyciężania ich trudnych sytuacji życiowych,
– zróżnicowane regionalnie kierunki rozdysponowania mienia.
Szereg innych działań podejmowanych przez Agencję stanowi konsekwencję dostosowywania się do regionalnych uwarunkowań gospodarczych, bądź społecznych i uwzględnienia ich przy budowaniu procedur postępowania. Właściwej realizacji zadań z tego zakresu podporządkowano też strukturę organizacyjną Agencji oraz właściwość terytorialną jej oddziałów.

Polityka regionalna Agencji w nowych uwarunkowaniach
Zadania rządu i jego agend wiążące się z realizacją polityki regionalnej nabierają nowego znaczenia w kontekście procesu integracji europejskiej. Przystąpienie do UE pozwoli Polsce korzystać z nowych możliwości pobudzania rozwoju regionalnego, jakie stworzy zastosowanie mechanizmów polityki strukturalnej, a przede wszystkim dostęp do środków finansowych Unii Europejskiej. Dzięki pomocy przedakcesyjnej (SAPARD, ISPA i PHARE) Polsce stworzono już możliwości wykorzystania tych funduszy. Warunkiem ich pozyskania jest jednak wydatkowanie przez stronę polską własnych środków, w sposób zgodny z zasadami uzgodnionymi z UE. Zachodzi więc konieczność przygotowania takich rozwiązań formalnych i instytucjonalnych, które umożliwią bardziej efektywne wykorzystanie dostępnych możliwości i środków zarówno krajowych, jak i unijnych.
Aktualne ramy polityki regionalnej w Polsce tworzy Wstępny Narodowy Plan Rozwoju (WNPR), który zawiera propozycje stosownych działań oraz wykorzystania pomocy z funduszy strukturalnych, ukierunkowanych na zmniejszenie dysproporcji społeczno-gospodarczych pomiędzy Polską a krajami Unii Europejskiej, zarówno w odniesieniu do poszczególnych dziedzin gospodarki, jak i w układzie regionalnym. WNPR poprzedza przygotowanie właściwego Narodowego Planu Rozwoju (NPR), który ma być podstawą do uzgodnienia z Komisją Europejską ramowych podstaw wsparcia oraz wieloletnich horyzontalnych i regionalnych programów operacyjnych, obowiązujących w pierwszych latach po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej.
Na rys. 1 i 2 przedstawiono w sposób schematyczny zależności zachodzące pomiędzy głównymi dokumentami strategicznymi, obecnie i po akcesji Polski do UE.
Jak wynika z przedstawionych schematów, WNPR jest ogólnym programem polityki gospodarczej, który uwzględnia zarówno zamierzenia polityki społeczno-gospodarczej, znajdujące odzwierciedlenie w stosownych programowych dokumentach rządowych, np. strategii finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, czy koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, jak i sektorowe oraz regionalne (wojewódzkie) strategie rozwoju gospodarczego.
W przedstawione ramy polityki regionalnej została wpisana także Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego podporządkowała Agencję, podobnie jak kilkanaście innych agend rządowych, nowemu modelowi polityki rozwoju regionalnego. W modelu tym zakres i sposób działań interwencyjnych rządu ma wynikać, z jednej strony, z nadrzędnych celów rozwoju kraju, z drugiej – stanowić wynik porozumienia z właściwymi samorządami województw.
Omawiana ustawa wskazała imiennie Agencję WRSP jako jedną z instytucji zobowiązanych do przedkładania – celem uzgodnienia – projektów programów i planów swych działań, między innymi planów finansowych, ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego. Ponadto zobowiązała ona Agencję do konsultowania tych programów i planów z zarządami poszczególnych województw. Przedkładane do konsultacji plany i programy działania Agencji mają być oceniane pod kątem zgodności z odpowiednimi strategiami i programami rozwoju tj.: narodową strategią rozwoju regionalnego oraz programami wojewódzkimi i strategiami rozwoju województw. Zgodnie z omawianą ustawą, Agencja będzie musiała także przedkładać corocznie Radzie Ministrów oraz zarządom właściwych województw informacje o programach i planach swej działalności (również w układzie wojewódzkim), jak też sprawozdania z wykonania swych zadań.
Warto przy tym zauważyć daleko idącą zbieżność szeregu zadań realizowanych przez Agencję (art. 6 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa) z zadaniami, które w świetle omawianej ustawy mają znaleźć się w kontraktach wojewódzkich, by uzyskać wsparcie finansowe z budżetu (art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego).
Opisana sytuacja wskazuje na potrzebę właściwego sposobu planowania i wykonywania przez Agencję zadań wynikających z polityki państwa, jak również doboru środków i form działań, które najlepiej będą służyć jej włączeniu się w realizację programów i strategii rozwoju regionalnego.
Zasady prowadzenia polityki regionalnie zróżnicowanej
a) Zadania Agencji związane
z polityką regionalną i formy
ich realizacji
Istotą prowadzenia polityki regionalnej na gruntach Zasobu jest wybór rodzaju oraz ustalenie rozmiarów i zakresu różnych działań podejmowanych przez Agencję w poszczególnych regionach w związku z wykonywaniem ustawowych zadań. Biorąc pod uwagę zakres ustawowo określonych zadań Agencji, odnosi się to w szczególności do:
– sposobu restrukturyzacji gruntów wchodzących w skład Zasobu,
– wyboru kierunków rozdysponowania gruntów Zasobu oraz związanych z nimi procedur postępowania,
– udostępniania zainteresowanym jednostkom samorządu terytorialnego gruntów Zasobu na inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej i transportowej oraz mające na celu poprawę stanu środowiska,
– bezpośredniej realizacji przez Agencję różnych inwestycji na gruntach Zasobu, względnie finansowego wspierania ich realizacji przez inne osoby (np. dzierżawców),
– wspierania działań przyczyniających się do tworzenia nowych miejsc pracy,
– wspierania przedsięwzięć z zakresu edukacji dla byłych pracowników ppgr i członków ich rodzin oraz innych działań aktywizujących,
– udzielania pomocy byłym pracownikom ppgr i członkom ich rodzin w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych.
Z punktu widzenia potrzeby właściwego doboru działań podejmowanych w ramach regionalnej polityki przekształceń strukturalnych i własnościowych, nie należy pomijać także innych zadań wynikających z ustawy, np. działań służących racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu, czy też administrowania tym Zasobem.
Warto podkreślić, że swoje zadania Agencja powinna wykonywać przede wszystkim poprzez działania bezpośrednie. W uzasadnionych wypadkach, przewidzianych w statucie, mogą mieć zastosowanie także formy finansowego wspierania przez nią działań podejmowanych przez inne osoby czy podmioty, dokonywane w formie subwencji, pożyczek i gwarancji.

b) Planowanie strategii działań
Jednym z podstawowych dokumentów, określających ramowo przewidywane działania AWRSP jest roczny plan finansowy. Dlatego też poprzez odpowiednie regulacje wewnętrzne (zarządzenie prezesa Agencji) procedurę opracowania planu finansowego dostosowano już do wymogów, jakie wynikają z ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Z art. 14 ust. 6 wzmiankowanej ustawy wynika, że organy zarządzające Agencją są zobowiązane sporządzać swoje plany finansowe w układzie wojewódzkim, po uprzedniej konsultacji z ich zarządami.
Przedmiotem konsultacji oddziałów terenowych Agencji z właściwymi samorządami powinna być w szczególności przygotowana część opisowa planu, według jednolitego wzoru, zawierająca nie tylko uzasadnienie i wyjaśnienie przyjętych parametrów planu, lecz także ramowe kierunki działań, a w szczególności dotyczące:
– areału gruntów przewidzianych do rozdysponowania w postaci nieruchomości zorganizowanych, w tym poprzez sprzedaż i dzierżawę,
– areału gruntów przewidzianych do rozdysponowania na utworzenie lub powiększenie istniejących gospodarstw, w tym poprzez sprzedaż i dzierżawę,
– areału gruntów przewidzianych do objęcia formą przetargów ograniczonych oraz do rozdysponowania w trybie bezprzetargowym.
Stosownie do specyficznych zadań, nałożonych na poszczególne oddziały, przedmiotem omawianych konsultacji stać się powinny także inne aspekty działalności Agencji. Dotyczy to na przykład określenia gmin objętych programem osadnictwa rolniczego, areału gruntów przeznaczonych tym programem, ustalenia gmin, w których stosowane będą szczególne preferencje dla nabywców i dzierżawców gruntów Zasobu tworzących miejsca pracy, liczby byłych pracowników ppgr, do których skierowane zostaną działania aktywizujące; wskazania gmin, którym przekazywane będą nieodpłatnie grunty Zasobu na cele inwestycji infrastrukturalnych niezbędnych im do wykonywania ich zadań własnych; określenia gmin, w których poszukiwać się będzie rolników chętnych do zamiany gruntów z Agencją etc.
Konsultacje dotyczące omawianych kierunków powinny umożliwić oddziałom przygotowanie, a następnie realizację właściwej strategii ich działań restrukturyzacyjnych, prywatyzacyjnych oraz działań wspierających, w takich uwarunkowaniach regionalnych, w jakich procesy te faktycznie będą przebiegać i przy uwzględnieniu potrzeb rozwojowych gmin, wynikających z konieczności podejmowania przez samorządy terytorialne zadań inwestycyjnych mających na celu zaspokojenie potrzeb zbiorowych mieszkańców tych jednostek samorządowych w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

c) Uczestnictwo Agencji
w budowaniu i realizacji strategii i programów regionalnych
Wymóg konsultowania przez Agencję jej planu finansowego nie wyczerpuje katalogu działań, jakie powinny podejmować oddziały w ramach polityki regionalnej. Za celowe uznać należy także uczestniczenie przedstawicieli Agencji w procesach tworzenia strategii rozwoju województw i tych wszystkich wieloletnich programów wojewódzkich, które obejmują rolnictwo i obszary wiejskie. Podstawę formalną (prawo do tego rodzaju uczestnictwa) znaleźć można w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa. Z art. 12 ust. 1 wzmiankowanej ustawy wynika w szczególności, że przy formułowaniu strategii rozwoju województwa oraz przy realizacji polityki rozwoju województwa jego samorząd współpracuje między innymi z administracją rządową. W praktyce oznacza to, że w odniesieniu do problemów wiążących się z gospodarowaniem gruntami rolnymi Zasobu WRSP, partnerami mogą być także organizacje reprezentujące dzierżawców tych gruntów.
Podejście zmierzające do przejścia od biernej do aktywnej formy uczestnictwa w budowie i realizacji strategii powinno pozwolić Agencji na lepsze rozpoznanie lokalnych uwarunkowań i potrzeb, lepsze zrozumienie specyfiki poszczególnych regionów oraz na bardziej właściwe ujęcie i uszeregowanie problemów związanych z gospodarowaniem mieniem rolnym skarbu państwa. Pozwoli także uprościć wymaganą ustawowo procedurę konsultowania planów, o jakiej była uprzednio mowa. Ewentualne rozbieżności będą mogły być wyjaśnione już na etapie konstruowania strategii i programów wojewódzkich, a nie dopiero po przedłożeniu planu finansowego Agencji do konsultacji.
Dokumenty programowe w postaci strategii wojewódzkich z natury rzeczy mają charakter ramowy, wyznaczając ogólne kierunki działań. Dlatego też konsultowaniu i uzgadnianiu tych kierunków towarzyszyć powinna – tam gdzie to jest możliwe i uzasadnione – współpraca z samorządami także przy operacyjnej realizacji zadań. Agencja ma w tym zakresie szereg praktycznych doświadczeń. Można wśród nich wymienić na przykład opiniowanie programów restrukturyzacyjnych gospodarstw skarbowych przez właściwe terytorialnie samorządy gmin, wypracowane w praktyce formy porozumień z gminami, które mają na celu właściwe zagospodarowanie substancji mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, jak również gospodarowanie gruntami Zasobu przeznaczonymi na cele inwestycji infrastrukturalnych służących wykonywaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze.
Współpracę tę należy rozszerzać o procedury konsultacyjne z przedstawicielami samorządu zawodowego dzierżawców. Konsultacje takie powinny mieć miejsce niezależnie od tego, czy tego rodzaju płaszczyzna współpracy powstanie z inicjatywy samorządów w ramach prac nad regionalnymi strategiami lub programami, za które samorządy są odpowiedzialne, czy też będzie to początkowo jedynie współpraca dwustronna – pomiędzy Agencją a dzierżawcami. W ramach tej współpracy należy zmierzać do zidentyfikowania głównych problemów i barier rozwoju, określenia ich hierarchii i wzajemnych powiązań oraz do wskazania alternatywnych możliwości ich rozwiązania.

d) Główne problemy związane z gospodarowaniem Zasobem
Rozpowszechnienie się dzierżawy jako formy gospodarowania Zasobem uwidoczniło szereg problemów. Ich stopień złożoności, skala, zasięg i praktyczne znaczenie są jednak wyraźnie zróżnicowane. Zachodzi w związku z tym potrzeba, by dla poszczególnych regionów – przynajmniej w układzie wojewódzkim, a tam, gdzie jest to szczególnie uzasadnione w układzie powiatów, a nawet gmin – ocenić poziom istotności tych problemów, a następnie określić ich hierarchię ważności. Duże znaczenie w poszczególnych regionach mają takie problemy ekonomiczne, fizjograficzno-przyrodnicze lub społeczne, jak:
– nie uregulowane stosunki wodne na gruntach Zasobu,
– niedostatek pozarolniczych miejsc pracy dla byłych pracowników ppgr,
– występowanie gleb słabych i innych czynników geograficzno-przyrodniczych, obniżających rolniczą przydatność gruntów Zasobu,
– brak wystarczających środków na przyspieszenie tempa zalesiania gruntów Zasobu,
– występowanie szczególnych uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, ograniczających możliwości rolniczego gospodarowania nieruchomościami Zasobu np. występowanie obszarów chronionych i innych ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych (np. na wodach płynących),
– ujemne oddziaływanie obiektów Zasobu na środowisko,
– ograniczenia i bariery związane z gospodarowaniem obiektami zabytkowymi wchodzącymi w skład Zasobu,
– poziom bezpieczeństwa i higieny pracy w gospodarstwach funkcjonujących w oparciu o mienie Zasobu,
– brak specjalistycznego doradztwa dla dzierżawców gruntów Zasobu,
– nie uregulowane stosunki własnościowe gruntów Zasobu,
– niekorzystna struktura przestrzenno-obszarowa gruntów,
– brak środków na inwestycje i rozwój gospodarstw rolnych utworzonych na mieniu Zasobu,
– brak wystarczającej wiedzy o kierunkach i sposobach inwestowania umożliwiającego racjonalne wykorzystanie nieruchomości Zasobu w perspektywie integracji europejskiej (możliwości zbytu, ceny i wymogi sanitarne w odniesieniu do produkcji rolniczej obowiązujące w UE),
– brak instrumentów zabezpieczających rolników przed nadmiernym ryzykiem przyrodniczym i gospodarczym (np. ubezpieczeń).
Przedstawioną listę proponujemy traktować jako otwartą. Oznacza to, że – jeśli uzasadniają to miejscowe warunki – mogą poszerzyć ją inne problemy wynikające ze specyfiki gospodarowania Zasobem lub szczególnej sytuacji społecznej w danym regionie.

e) Ocena realizacji zadań
z zakresu polityki regionalnej
Z ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (art. 14 ust. 7) wynika, że organy zarządzające Agencji są obowiązane przedkładać corocznie sprawozdania z wykonania swych zadań właściwym organom w układzie wojewódzkim. Organami tymi są dla poszczególnych oddziałów terenowych samorządy właściwych terytorialnie województw, a dla całej Agencji – Rada Ministrów.
Przedkładając tego rodzaju informację, oczekiwać zatem należy, iż poszczególne samorządy przedstawią swoje stanowiska zawierające nie tylko ocenę stopnia wykonania przez Agencję przyjętych zadań i zamierzeń, lecz również komentarz wskazujący na obiektywne i subiektywne przyczyny zaistniałych różnic w ich realizacji w stosunku do planu.

Partnerzy w polityce
regionalnej Agencji
Z modelem polityki regionalnej wiąże się nowy system instytucjonalny. Należy w tym zakresie wymienić przede wszystkim powołane na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 czerwca 2000 roku Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa.
Partnerami Agencji w procesie planowania i realizacji zadań z zakresu polityki regionalnej, poza właściwymi jednostkami administracji rządowej, będzie samorząd terytorialny, a także tzw. partnerzy społeczni i gospodarczy, którymi mogą być w szczególności przedsiębiorcy i pracodawcy, ich związki i organizacje, a także organizacje pozarządowe i instytucje, których zakres działania obejmuje sprawy rozwoju regionalnego. Zasady i procedury współdziałania Agencji z jednostkami administracji rządowej w większości określają przepisy. W celu wprowadzenia w życie przedstawionych, ogólnych zasad jasne staje się jednak, że w praktyce Agencja powinna wdrożyć także szereg nowych procedur. Będą one związane między innymi z dokonywaniem czynności konsultacyjnych, które powinny przyczynić się do większego niż dotychczas dostosowania restrukturyzacji i prywatyzacji do wymogów wynikających z potrzeby prowadzenia polityki regionalnej. Stosowne działania w tym zakresie już zostały podjęte, między innymi w celu zidentyfikowania głównych regionalnych problemów w gospodarowaniu Zasobem i określenia hierarchii ich ważności.
Właściwe przedstawienie tej problematyki niewątpliwie wymagać będzie odrębnego, szerszego omówienia.

Wydanie: 48/2000

Kategorie: Kraj

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy