Kraj mandarynów

Kraj mandarynów

Prof. Jerzy Regulski

Nie da się budować wspólnoty, wspominając Grunwald i powstanie warszawskie

– Co jest najbardziej potrzebne ludziom w Polsce?
– Na to pytanie odpowiadają wydatki budżetów gminnych, będące odbiciem rzeczywistych ludzkich potrzeb. W ostatnich latach gminy przede wszystkim przeznaczały pieniądze na wodociągi, potem na kanalizację, na trzecim miejscu znalazły się wydatki na telefonię komórkową, co stworzyło łączność na wsi. Następne w kolejności było układanie chodników. Teraz zaś gminy budują kryte baseny. Czekam, że może przyjdzie czas, gdy zaczną rozwijać biblioteki gminne, choć bardziej prawdopodobny jest szybki wzrost wydatków na internet.

– Czy jako urbanista spodziewa się pan też, że ludziom kiedyś zacznie zależeć na tym, by ładnie budować i racjonalnie kształtować swe otoczenie?
– Gdy już będą mieli gdzie mieszkać, zapewne tak. Nie nastąpi to jednak prędko, bo to wymaga zmiany mentalności i zrozumienia wspólnych interesów społeczności lokalnej. Poza tym w Polsce zniszczono planowanie przestrzenne, za co zapłacą następne pokolenia. Plany zagospodarowania przestrzennego są fikcją i idealnym podłożem do korupcji. W rzeczywistości inwestorzy mogą budować, co chcą i jak chcą, a władze lokalne nie są w stanie ani nawet nie zamierzają zadbać o jakąkolwiek koordynację. Panuje u nas powszechne przekonanie, że jak mam własność, zwłaszcza nieruchomości, to mogę zrobić z nią wszystko, co chcę. Teraz zaś planuje się jeszcze zniesienie pozwoleń na budowę. Skutki będą opłakane.

– To przejaw demokracji. Jak jest społeczeństwo obywatelskie, to obywatele sami chcą decydować o podobnych sprawach.
– Społeczeństwo obywatelskie składa się z ludzi, którzy potrafią określić swe cele rozwojowe. Muszą umieć zdefiniować, czego im potrzeba. Jednocześnie powinni jednak być świadomymi obywatelami i rozumieć, że państwo jest wspólnym dobrem, organizacją, która im służy i o którą trzeba się troszczyć, by funkcjonowała jak najlepiej.

Wychowanie antyobywatelskie

– A Polacy rozumieją?
– Niezbyt. Polakom brak wyobraźni, nie czują, że są współodpowiedzialni za całość, za wspólne dobro. Każdy myśli o własnej działce, nie przejmuje się tym, co się dzieje za płotem. Brakuje nam poczucia wspólnoty interesów. Mało jest przypadków, gdy ludzie w Polsce potrafią się zjednoczyć po to, by stworzyć coś wartościowego. Bardzo chętnie i łatwo jednoczymy się natomiast, żeby coś zablokować, być na nie. Potrzebujemy edukacji obywatelskiej prowadzonej już od przedszkola. Dzieci powinny razem coś budować, nabierać świadomości, że mogą tworzyć jakieś wspólne dobro. Byłem oburzony, gdy jakiś czas temu widziałem dzieci chodzące z napisami \”strajk\”, wmontowane w akcję przeciw likwidacji szkoły podstawowej. Nieodpowiedzialni rodzice od początku uczyli je protestowania przeciwko decyzjom własnych władz. To był przykład wychowania antyobywatelskiego. Nie przestawiło nam się jeszcze w głowach, że mamy już własne państwo. Ale jest nadzieja, że młode pokolenie zaczyna inaczej podchodzić do roli państwa i władzy. Dla niego wiele rozwiązań jest czymś oczywistym. Ja jeszcze niedawno, jak przejeżdżałem przez granicę, nawet na dyplomatycznym paszporcie, miałem piknięcie w sercu: przepuszczą czy nie. Nic dziwnego, przeżyłem całą PRL, siedziałem w więzieniu za działalność antypaństwową. To, czym skorupka za młodu nasiąknie, jest obciążeniem na starość, trudno się z tego wyzwolić. Mam żal do naszych liderów politycznych, że w ciągu 19 lat nie podjęli żadnych wysiłków dla wspierania tworzenia społeczeństwa obywatelskiego.

– Jak mogliby to robić?
– Niestety, wielu politykom nie zależy na słuchaniu ludzi. Uważają się za mądrzejszych, lepiej wiedzą, czego potrzeba obywatelom, są przekonani, że trzeba im narzucać słuszne rozwiązania za pomocą mechanizmów autorytarnego państwa. Ja natomiast uważam, że ludzie po to organizują państwo, żeby im służyło, więc powinno robić tylko to, czego chce opinia społeczna. Oczywiście trzeba harmonizować rozwiązywanie potrzeb bieżących i tych, które wystąpią w przyszłości, bo występują między nimi sprzeczności. Ale ludzi, zwłaszcza w okresie przełomu, nie można zostawić samych, powiedzieć im: organizujcie się, jeśli umiecie. Trzeba kształtować poczucie wspólnoty, najłatwiej na szczeblu lokalnym, wokół aktualnych problemów, celów na bliską przyszłość. Nie da się budować wspólnoty, opierając się na wspominaniu Grunwaldu czy nawet powstania warszawskiego. W Polsce są inicjatywy, są organizacje lokalne, ale brakuje wsparcia, mechanizmów pomocy.

– Trudno finansować wszystkich, którzy zapowiadają, że chcieliby coś zrobić.
– Nie chodzi tylko o pieniądze. Ludzi należy zachęcać, ułatwiać im rozwiązywanie problemów, zwalczać niechęć urzędników widzących w nich konkurencję, pomagać w przebiciu się do świadomości społecznej. Na media trudno liczyć, one interesują się nie tym, co łączy, ale tym, co dzieli, i głównie napuszczają jednych na drugich. Kiedyś z prof. Andrzejem Zollem, wówczas rzecznikiem praw obywatelskich, chcieliśmy stworzyć ruch na rzecz walki z bezradnością społeczną. Niestety, nie udało się. Nie zdobyliśmy żadnego wsparcia organizacyjnego, nie było cienia zainteresowania ze strony mediów. Okazaliśmy się bezradni wobec walki z bezradnością. Wielką przeszkodą jest u nas ocenianie wszystkich możliwych spraw z partyjnego punktu widzenia. W Polsce trzeba stworzyć ponadpartyjny ruch otwarcia drzwi, bo administracja kieruje się przede wszystkim interesem partii, z którą jest związana. Upartyjnienie administracji lokalnej jest czymś fatalnym.

PiS zabrakło czasu

– W ostatnich wyborach samorządowych zwyciężały raczej komitety niezwiązane z partiami.
– Te związki były, lecz nie afiszowano się z nimi. Ogromna większość wójtów i burmistrzów jest powiązana z układami partyjnymi i w wyborach samorządowych w 2006 r. korzystała z poparcia różnych partii. Nie przyznawali się jednak, wiedząc, że stanowi to obciążenie w oczach wyborców. Przykład mieliśmy w Żyrardowie. Dotychczasowy prezydent pokonał tam kontrkandydata, młodego człowieka bez znaczącego doświadczenia samorządowego, ale nie zdobył bezwzględnej większości i konieczna była druga tura. Prezydent oczywiście by wygrał, jednak do miasta przyjechał prezes Jarosław Kaczyński i na wiecu udzielił mu swego poparcia. W rezultacie prezydent przegrał z kretesem. Ludzie nie chcą bonzów partyjnych, zależy im na tym, żeby władza lokalna reprezentowała ich interesy, a nie interes partii. Na 2,5 tys. gmin tylko 450 wójtów i burmistrzów ujawniło więc, że startowało z list komitetów partyjnych, choć w rzeczywistości wielu było wspieranych przez partie.

– Wojewodowie są przedstawicielami rządu w terenie i realizują politykę administracji centralnej. Jak dogadują się z samorządami lokalnymi, wybieranymi w województwach, powiatach i gminach?
– Polska reforma samorządowa zakładała bardzo ścisły podział pomiędzy kompetencjami administracji rządowej i samorządowej. Inaczej administracja rządowa, jako silniejsza, zawsze przejmowałaby uprawnienia samorządów. Żeby temu zapobiec, kontrolę nad działalnością samorządów powierzono urzędom niezależnym od rządu – czyli regionalnym izbom obrachunkowym, badającym lokalne finanse, oraz samorządowym kolegiom odwoławczym, do których można się odwołać od decyzji wójta, burmistrza czy prezydenta. PiS chciało zlikwidować kolegia odwoławcze i wprowadzić przepis, że od decyzji wójta, prezydenta i burmistrza można się odwołać do wojewody, czyli przedstawiciela rządu. Regionalne izby obrachunkowe też miały zostać zlikwidowane, a finanse gmin byłyby badane przez delegatury NIK. Wszystko to mogło oznaczać faktyczny koniec samorządności lokalnej w Polsce i skupienie wielkiej władzy w rękach wojewody. Chwała Bogu, nie zdążyli.

– Jakie więc powinno być usytuowanie wojewody?
– Wojewoda reprezentuje państwo, nie województwo. Region reprezentuje marszałek województwa, powoływany przez radę wojewódzką. Nasz wojewoda powinien być odpowiednikiem francuskiego prefekta, przedstawiciela rządu na szczeblu departamentu. Prefekt jest urzędnikiem, nie politykiem. Musi najpierw zdać egzamin, zdobyć doświadczenie w pracy urzędniczej, potem zostaje członkiem korpusu prefektów. W jednym departamencie może pracować najwyżej trzy lata, stale podlega rotacji, by nie wejść w żadne układy lokalne i reprezentować wyłącznie państwo.

– We Francji jest prawie sto departamentów, u nas tylko 16 województw. Nasz wojewoda to dygnitarz, udzielny książę.
– Mamy takie tendencje do tworzenia mandarynów. Wojewoda jest w Polsce politykiem, zawsze desygnuje go partia, która rządzi w kraju. To prowadzi do napięć na linii rząd-wojewoda, bo nie może być dwóch ośrodków politycznych. Przede wszystkim zaś dochodzi do ciągłych konfliktów, gdy marszałek województwa i rada są z różnych partii. Wtedy wojewoda jest liderem mniejszości, która przegrała lokalne wybory w regionie. Przed ostatnimi wyborami było to powszechne, bo PiS rządziło tylko w paru województwach. PiS-owscy wojewodowie rzucali kłody pod nogi marszałkom województw, aby wykazywać, że oni nic nie potrafią zrobić, po to, żeby wygrać następne wybory.
Przed wyborami samorządowymi zadecydowano o blokowaniu list. Większość sejmowa tak się śpieszyła, że nowe przepisy wprowadzono w sposób urągający wszelkim standardom demokratycznego państwa prawa. Sejm odmówił zgody na wysłuchanie publiczne opinii na temat projektu blokowania list – mimo że obywatele mają do tego prawo, w dodatku chodziło o sprawę tak ważną jak ordynacja wyborcza! Podczas wyborów samorządowych zdarzały się sytuacje patologiczne, jak np. w Podlaskiem. Lista LiD nie uczestniczyła w żadnym bloku, dostała 13,8% głosów i trzy mandaty. PSL natomiast uczestniczyło w bloku, zdobyło tylko 8,9% głosów, ale aż pięć mandatów. Jeden z kandydatów uzyskał 4591 głosów, lecz nie został radnym, bo mandat przypadł kandydatowi ze zblokowanej listy z 1427 głosami. PiS i Samoobronie zaliczono głosy LPR, która nie przekroczyła progu 5%. Mam jednak satysfakcję, bo generalnie inicjatorzy tego pomysłu dostali po łapach i przerżnęli wybory.

– Teraz więc wojewodowie i marszałkowie województw są na ogół z tej samej partii.
– W związku z tym powstaje niebezpieczeństwo, że mogą rywalizować o przywództwo lokalne, pokazując, który z nich jest ważniejszy. Mam nadzieję, że zostaną wprowadzone zmiany ustawowe, zgodnie z zapowiedziami premiera, i kompetencje wojewody zostaną bardzo ograniczone. Trwają już prace nad stworzeniem odpowiednich przepisów. Maksimum decyzji trzeba przesunąć na szczebel, na którym ludzie mogą bezpośrednio brać udział w ich podejmowaniu. Władzę lokalną należy zbliżyć do ludzi, zwłaszcza w dużych miastach, gdzie gminy liczą kilkaset tysięcy osób. W Poznaniu np. prezydent chce stworzyć jednostki pomocnicze usytuowane poniżej władz miejskich i przekazać im szereg kompetencji.

Zawsze trafi się jakiś łobuz

– Czy dziś prawo w Polsce pozwala ludziom skutecznie uczestniczyć w sprawowaniu władzy?
– Formalnie tak, choć pewne zmiany prawne są konieczne. Trzeba uporządkować kompetencje rady gminnej, bo w naszym prawie zapisany jest ewidentny konflikt między radą a wójtem. Przepisy o kompetencjach rady pochodzą z czasów, gdy to ona wybierała wójta. Potem wprowadzono bezpośrednie wybory wójta przez mieszkańców. Pozycja wójta została bardzo wzmocniona, ale nie zmieniono innych przepisów i w ustawie samorządowej pozostał zapis, że rada wyznacza kierunki pracy wójta. To bzdura, rada faktycznie ma bardzo mały wpływ na wójta, który zyskał szeroką władzę i swobodę, bo ma własny mandat od mieszkańców. Trzeba więc określić, jaka powinna być rola rady, gdy wójt jest jednoosobowym zarządem gminy, zarządza jej majątkiem, zatrudnia ludzi, podejmuje decyzje administracyjne i jest praktycznie nieusuwalny. Dziś sfrustrowana rada mało może i zbyt często wyżywa się, utrudniając wójtowi życie – bo nie ma mechanizmu, który pozwoliłby jej w sposób legalny i efektywny reprezentować interesy lokalne. Jeśli wójt jest uczciwy i kompetentny, to wszystko w porządku, ale ludzie są tylko ludźmi. Na 2,5 tys. gmin zawsze trafi się jakiś łobuz, lokalny dyktator czy człowiek uważający, że jego osobiste poglądy powinny być obowiązujące dla innych.

– Jak więc spacyfikować złego wójta?
– W demokracji obowiązuje podział władzy. Sądzę, że racjonalne byłoby rozdzielenie uprawnień wójta. Niech zajmuje się sprawami gminy i jej rozwoju, ale nie powinien podejmować decyzji administracyjnych dotyczących poszczególnych osób.

– Polska w 1999 r. przeprowadziła wielką, podobno bardzo potrzebną reformę terytorialną i samorządową. I ciągle trzeba coś poprawiać.
– Bo nie ma jednego idealnego modelu organizacji państwa. Nie można automatycznie przenosić wzorców z północnej Szwecji do Włoch czy odwrotnie. Formy zarządzania, zwłaszcza jeśli chodzi o władze lokalne, zależą od kultury społecznej, tradycji, świadomości, nowoczesności technologii, położenia geograficznego. I cały czas ewoluują, dostosowując się do nowych warunków. Wszystkie kraje europejskie po II wojnie przeprowadziły co najmniej jedną reformę władz lokalnych, a niektóre państwa nawet trzy. Ewolucja ustrojowa jest zjawiskiem ciągłym, co pewien czas trzeba dokonywać weryfikacji i niezbędnych zmian.

– Takie reformy kosztują.
– Koszty są mało znaczące w porównaniu z efektami, jakie można uzyskać. Jeśli reformy ustrojowe są dobrze robione, to błyskawicznie się amortyzują. Wspomniałem już, jak bardzo potrzebne były wodociągi. Otóż w Polsce w latach 80. podłączono do wodociągów 300 tys. budynków. W latach 90. – aż 2,2 mln budynków, układając 15 razy więcej rur. Efektywność i postęp techniczny mogły dać przyrost najwyżej o 20-30%. Reszta to efekt zmian ustrojowych, tego, że obywatele zaczęli decydować o własnych sprawach, gminom przyznano osobowość prawną, możliwość zaciągania kredytów, gospodarowania majątkiem lokalnym. Dla administracji centralnej samorządność i decentralizacja to jednak z natury rzeczy coś wrogiego. Układ resortowy, zorganizowany pionowo od góry, występuje przeciwko decentralizacji, bo walczy o wpływy z układem terytorialnym, związanym z naszym miejscem zamieszkania.

– Na czym polega ta walka?
– Resorty chcą bezpośrednio zarządzać poszczególnymi dziedzinami naszego życia. Przykładowo sanepid podlega Ministerstwu Zdrowia, mimo że jako służba powinien podlegać wojewodzie. Tak samo jest ze służbą weterynaryjną. Kuratorzy są silnie uzależnieni od Ministerstwa Edukacji, które wpływa na zarządzanie szkołami. Fundusz zdrowia poprzez finansowanie przejął niemal bezpośrednie władanie nad szpitalami, będącymi własnością powiatów. Powiaty są też odpowiedzialne za bezpieczeństwo, ale nie mają żadnego wpływu na działanie lokalnej policji. Teraz, już pod rządami PO, Ministerstwo Rolnictwa chce podporządkować sobie szkoły rolnicze, zabierając je powiatom i gminom. Wszystkie te dziedziny leżą w naturalnej gestii władz terenowych, są jednak zawłaszczane przez administrację centralną. To wypaczenie sensu polskiej reformy z 1999 r., która zakładała stworzenie administracji zespolonej: służby kontrolne i nadzorcze na szczeblu wojewódzkim i powiatowym miały podlegać nadzorowi wojewodów i starostów.

– Być może zrezygnowano z tego rozwiązania, bo władza uznała, że różne inspekcje i instytucje nadzorcze sprawniej funkcjonują, gdy podlegają centrali?
– Nie, tu chodziło o ambicje polityków ze szczebla centralnego, którzy z natury rzeczy pragną mieć jak największy, bezpośredni wpływ na instytucje państwowe. Mogą wpływać na administrację centralną, ale na instytucje będące w gestii władz lokalnych już nie. Przewojowanie w Sejmie jakiejkolwiek ustawy decentralizacyjnej jest wręcz niemożliwe. Przyczynia się do tego nasz system polityczny, polegający na tym, że ministerstwa oddaje się partiom. Szczególnie drastyczny przykład mieliśmy w poprzedniej kadencji, gdy resort edukacji przydzielono LPR. LPR była tym silniejsza, im ministerstwo miało większe kompetencje, więc Liga robiła wszystko, by rozszerzyć uprawnienia MEN. Podtrzymywanie układu resortowego przez układ polityczny to nieszczęście. Także związki zawodowe są zwolennikami silnej pozycji resortów oraz administracji centralnej, bo wtedy ranga szefów związkowych rośnie. Są ważni, negocjują z ministrami. Gdy minister będzie miał mniejszą władzę, to i szef związku będzie miał mniejszą władzę, terenowe oddziały związków zaczną co najwyżej negocjować na szczeblu powiatów. Osłabienie układu resortowego przyniosłoby dramatyczny spadek prestiżu i znaczenia baronów związkowych. Wciąż więc istnieją silne grupy interesu, które nie chcą, by zwiększył się rzeczywisty udział obywateli w sprawowaniu władzy. Ale jestem pewien, że samorządność będzie się rozwijać i odnosić dalsze sukcesy. To jest warunek rozwoju kraju.

Prof. Jerzy Regulski – specjalista z zakresu problematyki samorządowej i urbanistyki. Prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, współtwórca odbudowy samorządu. Był senatorem i ambasadorem RP przy Radzie Europy w Strasburgu.

Wydanie: 10/2008

Kategorie: Wywiady

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy