Rozrost administracji centralnej od 1990 r., jest wręcz przerażający
Rozmowa z prof. Witoldem Kieżunem
– Czy w Polsce próbowano podjąć skuteczną walkę z biurokracją?
– Nie, i o to mam straszny żal. Rozrost administracji centralnej od końca 1990 r., czyli od momentu, gdy już nie istniała biurokracja partyjna, jest wręcz przerażający. Koniec 1990 r. – 46 tys. zatrudnionych, koniec 1998 r. – już 126 tys. (Największy przyrost zanotowały Kancelarie Prezydenta, Premiera, Sejmu i Senatu). W porównaniu z innymi państwami takie tempo stanowi ewenement, pobiliśmy wiele rekordów światowych. Przykładem choćby liczebność kadry kierowniczej. W 1998 r., przed tzw. reformą centrum, mieliśmy 112 ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu. Teraz – 118, podczas gdy Francja, obok Belgii kraj o najbardziej rozbudowanej biurokracji w Europie Zachodniej, ma ich zaledwie 32. Zatrudnienie w polskich ministerstwach w ciągu 10 lat nie spadło nawet o jedną osobę.
– Dlaczego tak się stało?
– Przeprowadzając radykalną transformację i reformując państwo, mieliśmy kapitalną szansę, którą zaprzepaszczono. Ja wielokrotnie apelowałem, by w Polsce stworzyć nowoczesny, oszczędny system administracyjny, mający dwa szczeble, funkcjonujący z udziałem struktur organicznych – czyli związków (jak np. związki gmin) tworzonych doraźnie, dla określonych potrzeb. Przewiduje je nasza ustawa o gminach, bardzo nowoczesna, która budzi wręcz zachwyt zachodnich specjalistów. Filozofią tego aktu prawnego jest oddolna inicjatywa obywateli w rozwiązywaniu problemów przekraczających kompetencje i możliwości jednej gminy. W tym celu gminy mogą samodzielnie tworzyć własne związki, mające osobowość prawną. To jest właśnie samorządność – sami się rządzimy, sami budujemy koncepcje organizacyjne, sami tworzymy związki gmin. Miałem nadzieję, że taki właśnie będzie system administracyjny Polski: gminy – związki gmin – 49 województw – związki województw, tworzone stosownie do potrzeb (np. dla realizacji polityki regionalnej). Szereg państw wprowadziło, bądź wprowadza dwuszczeblowy model administracyjny. Jest to możliwe dzięki stałemu rozwojowi technik informatycznych. Problem obszaru przestał już być kryterium dla budowy struktury organizacyjnej państwa. Można tworzyć znacznie większe jednostki organizacyjne, likwidowane są szczeble pośrednie, zmniejsza się zatrudnienie w administracji.
– Wspomniał pan jednak, że taki dwuszczeblowy system wymaga nowoczesnych technik informatycznych, z którymi w Polsce krucho, potrzebna jest też sprawna łączność i komunikacja.
– Nieprawda, że jest z tym krucho. Mamy prawie 7 mln komórek, 10 mln zwykłych telefonów, 2 mln komputerów osobistych, niemal dwie trzecie polskich rodzin ma samochody (więcej na wsi niż w miastach). Tam zaś, gdzie jeszcze są braki w tej infrastrukturze, można je z łatwością usunąć, właśnie na to przeznaczając środki, które teraz wydaje się na zwiększanie liczby zatrudnianych urzędników i gigantyczny rozrost biurokracji, zwłaszcza powiatowej. Nasze powiaty są wręcz nonsensownym zaprzeczeniem racjonalnego zarządzania. Z uporem maniaka przeforsowano utworzenie nie powiatów, ale powiacików z ogromnym, niepotrzebnym aparatem administracyjnym, mającym mało do roboty. Podstawowe obszary działania powiatu to zdrowie i oświata. Tylko, że zdrowiem zajmują się kasy chorych, w powiatach są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej z osobowością prawną. Podobnie z oświatą – przecież teraz szkoły są w coraz większym stopniu autonomiczne i nie potrzebują rozbudowanego, powiatowego nadzoru. Na jeden powiat przypada średnio tylko 103 tys. mieszkańców. W każdym państwie europejskim, gdzie istnieją analogiczne struktury, mieszka w nich znacznie więcej ludzi. W dodatku nasze powiaty pozbawione są majątku, bo do szkół, szpitali i domów pomocy społecznej, stanowiących ich mienie, trzeba tylko dopłacać. Typowy polski powiat ziemski to 30-tysięczne miasto i 50 tysięcy ludzi w ośmiu gminach. Tą małą jednostką kieruje starosta, wicestarosta, 3-5-osobowy zarząd, 21-osobowa rada powiatu. W mieście mamy jeszcze burmistrza i 23-osobową radę miejską. Całe to grono pobiera wysokie apanaże i korzysta z najrozmaitszych przywilejów na koszt podatnika. W San Diego – mieście wielkości Warszawy – rada miejska liczy osiem osób. W 8-milionowym Nowym Jorku – 81 osób. Premier Kanady nie ma służbowego samolotu, lata Air Canada, a jego gabinet nawet się nie umywa do gabinetu pierwszego lepszego polskiego ministra. W tak bogatym kraju jak Francja samochody służbowe są wyłącznie produkcji francuskiej. U nas natomiast dyskutuje się, jakie to samoloty trzeba kupić dla polskich dygnitarzy, sprowadzane są najbardziej luksusowe limuzyny. Luksusomania to typowa cecha polskiej biurokracji.
– Czy autorzy naszej reformy administracyjnej wspominali, że zaowocuje ona takim rozrostem biurokracji?
– Oczywiście, że nie. Przeciwnie, prof. Michał Kulesza oświadczył, że urzędników nie przybędzie… Chcę jednak zacząć od pewnej anegdoty. Kiedyś moim studentem był syn jednego z najbogatszych obywateli Pittsburgha. Jego ojciec zaprosił mnie na obiad do Klubu Milionerów (członkami mogą być wyłącznie mężczyźni o rocznym dochodzie ponad 1 mln dol.). Ponieważ było to już po egzaminie, zdanym przez jego syna z doskonałą oceną, zaproszenie przyjąłem. Wspaniała restauracja, przy każdym gościu dwóch kelnerów. Gdy przyszło do płacenia, mój gospodarz punkt po punkcie sprawdził każdą pozycję – i okazało się, że zamiast dwóch butelek wody mineralnej, kelner wpisał trzy. Wybuchła awantura, milioner postawił kelnera na baczność, straszliwie go skrzyczał, groził wyrzuceniem z pracy. Kelner, starszy już człowiek, trząsł się przerażony, przepraszał za pomyłkę. Już po wszystkim wspomniałem nieśmiało, że ta woda kosztowała tylko dolar dwadzieścia, a kelner mógł dostać zawału. – Jestem zdumiony pańską uwagą, bo miliarderem jestem właśnie dlatego, że liczę każdy cent – usłyszałem odpowiedź. W Polsce natomiast jadłem obiad w dawnej restauracji dziennikarskiej przy ul. Foksal (bardzo drogiej) i też sprawdziłem rachunek. Inni goście patrzyli na mnie z pogardą i demonstracyjnie płacili, nie spoglądając nawet na rachunek, żeby pokazać, co myślą o chamie liczącym każdy grosz… Na Zachodzie administracji publicznej przyświeca zasada ekonomiczności i sprawności – osiągnąć cel, ale jak najtaniej. U nas jest zupełnie inna tradycja. Ten styl szlachecki – zupełnego nieliczenia się z kosztami – wyraźnie widzę w naszej reformie administracyjnej. Prowadząc w Afryce ONZ-owski projekt reformy administracyjnej, likwidowałem w krajach frankofońskich powiaty. Punkt po punkcie – prawie sto pozycji – liczyliśmy oszczędności, jakie nastąpią z tego tytułu.
– A w polskiej reformie administracyjnej nie liczono?
– Liczono – ale za każdym razem inaczej, przy bardzo małej ilości kryteriów, w nieudolny sposób. Prof. Kulesza zaczął od 50 mln zł, potem mówił o 2-3 zł od osoby, co oznacza od 77 do 115 mln. Resort spraw wewnętrznych wyliczył, że wprowadzenie powiatów będzie kosztować 140 mln. Z moich obliczeń wynika zaś, że globalny koszt reformy to ponad 2 mld zł. W wyniku rzekomej likwidacji 49 województw – rzekomej, bo w każdym dawnym województwie zostały tzw. zamiejscowe urzędy wojewódzkie, będące ośrodkami rozrostu biurokracji – zatrudnienie na szczeblu wojewódzkim zmniejszyło się zaledwie o 1,5 tys. osób. Nowe powiaty zastąpiły dawne rejony, w których pracowało 10,3 tys. osób. Tymczasem zaś w powiatach ziemskich w grudniu ub.r. pracowało 18,7 tys. urzędników, a w powiatach miejskich 27,3 tys. (z tym, że od tej liczby trzeba odliczyć ok. 20 proc., bo część urzędników spełnia pewne funkcje na rzecz gmin). W sumie więc, jak za razie, rozbudowano biurokrację terenową o 34 tys. osób w porównaniu z okresem sprzed reformy. Koszt jednego takiego etatu – płaca, składka ubezpieczeniowa, urządzenie stanowiska pracy – oceniam, niesłychanie skromnie, na 4 tys. zł miesięcznie. To daje już 1,4 mld zł rocznie. Doliczmy do tego koszty lokali i samochodów. Tak więc twierdzenie pełnomocnika rządu ds. reformy prof. Kuleszy, że urzędników nie przybędzie, a koszty wyniosą 77-115 mln zł, okazało się nieprawdą.
– Czy pan dopiero teraz tak to wszystko wyliczył, czy już wcześniej uważał pan, że reforma administracyjna pociągnie za sobą ogromne koszty i wzrost liczby urzędników?
– Wielokrotnie mówiłem o tym jeszcze przed podjęciem decyzji. Prof. Kulesza, prof. Regulski i wiceminister Stępień zarzucali mi niesłychaną, karygodną dezinformację, straszenie społeczeństwa kosztami, wykorzystywanie swego autorytetu w złej sprawie, mówienie głupstw, brak zielonego pojęcia, widzenie polskiej rzeczywistości z okien samolotu z Montrealu (wykładałem wtedy w Kanadzie) itp. itd. A ja tymczasem byłem bodaj jedynym człowiekiem w Polsce, który zrobił rzetelną ocenę kosztów tej reformy według 20 kryteriów stosowanych na świecie. I są to koszty olbrzymie. Przewidywałem także, że uposażenia w samorządach będą znacznie wyższe niż w dawnych urzędach terenowych – ale dziś ze śmiechem czytam swoje oceny, w których pisałem np., że zarobki starostów wyniosą co najmniej 5 tys. miesięcznie. Starostowie mają dwa razy więcej. Do głowy też mi nie przyszło, że prezydent Warszawy będzie zarabiać 18,7 tys. zł miesięcznie, a marszałkowie województw ponad 19 tys. zł. Mer San Diego zarabia 6250 dol. miesięcznie, prezydent Warszawy ok. 4000 dol. – ale Stany Zjednoczone to jeden z najbogatszych krajów świata, dochód narodowy jest tam niemal siedem razy wyższy niż u nas, a w pracy administracji cnotą jest skromność i oszczędność.
– Dlaczego, pana zdaniem, w Polsce wprowadzono tak nieracjonalną, z punktu widzenia efektywności, reformę administracyjną?
Tylko założeniami politycznymi można tłumaczyć nonsensowność reformy powiatowej. Istniało swoiste lobby powiatowe, uniemożliwiające dyskusję prasową. Gdy napisałem replikę, odpowiadającą na jeden z artykułów bezkrytycznie zachwalających reformę, musiałem napisać dwanaście błagalnych listów, zanim zechciano mi ją wydrukować (bardzo skróconą). W innym czasopiśmie przez rok walczyłem, aby opublikowano moją odpowiedź. To wszystko uzasadnia tezę, że reforma administracyjna miała charakter polityczny. Chodziło o zjednanie sobie elektoratu powiatowego – no i o stanowiska. Podział łupów musiał się przecież dokonać i w terenie. Najlepszym dowodem jest to, że pierwszymi decyzjami rad powiatowych i wojewódzkich było ustalenie horrendalnie wysokich pensji, których społeczeństwo nie akceptowało. Przyniosło to kolosalne szkody moralne, ugruntowując u ludzi negatywną ocenę działaczy politycznych.
– Podobno reforma gierkowska, mająca odwrotny charakter – zlikwidowano wtedy 17 dużych województw i powiaty – też miała podłoże polityczne?
– Kierowałem wtedy Zakładem Prakseologii Instytutu Zarządzania PAN. Bardzo popieraliśmy ideę płaskich struktur administracyjnych, które po prostu są najbardziej racjonalne. Na nasze seminaria prakseologiczne zaprosiliśmy prof. Ostapczuka z Biura Organizacji URM, któremu bardzo spodobała się idea zmniejszenia ilości szczebli administracyjnych – i przedstawił pomysł premierowi Jaroszewiczowi. Jaroszewicz powiedział, że to może i racjonalne, ale niewykonalne, bo trzeba by wprowadzić rewolucyjne zmiany i zwolnić ponad 50 tys. ludzi. I wtedy prof. Ostapczuk oświadczył: “Tak, ale to jest bardzo korzystne z politycznego punktu widzenia. Przecież Gierek wyrósł na dużym województwie. Jak będą małe województwa, to I sekretarz nie będzie zagrożony”. Jaroszewicz przedstawił tak sprawę Gierkowi, który, oczywiście, się zgodził. Została więc podjęta decyzja polityczna – ale, w przeciwieństwie do obecnej reformy, na bazie bardzo racjonalnej koncepcji organizacyjnej. Potem, na konferencji Międzynarodowego Instytutu Nauk Administracyjnych w Brukseli, polska delegacja zrobiła furorę, bez końca pytano, jak nam się to udało zrobić: “Przecież my wszyscy marzymy o wprowadzeniu dwóch szczebli administracji, ale partie polityczne nie chcą się na to zgodzić” – mówili koledzy z Europy Zachodniej. “U nas jest jedna partia i się zgodziła” – odpowiadałem.
– Czy po reformie administracyjnej nasze państwo stało się samorządne?
– Polska, jak dotychczas, nadal nie ma samorządu. Wg informacji rządu z 31 maja ubiegłego roku, 90 proc. dochodów samorządowych to dotacje i subwencje rządowe. Żyjąc z dotacji, przydzielanych na określone cele, nie można mówić o rzeczywistej samorządności. Tylko 25 proc. zadań samorządów to zadania własne, resztę stanowią zadania zlecane przez centralę. W przyszłości dochody własne powiatów mają zostać zwiększone – ale kosztem dochodów gmin. Wszystko wskazuje na to, że z czasem powiaty niesłychanie obniżą rangę gmin. Akurat samorząd gminny w minionym dziesięcioleciu sprawdził się doskonale, związki gmin funkcjonują bardzo sprawnie i jest to jedyny szczebel administracji, gdzie liczba urzędników spadła. Generalnie, w Polsce panuje system partiokracji terenowej, który nie może dobrze działać. W gminach i powiatach powinna istnieć ordynacja większościowa.
Im większa jest masa aparatu biurokratycznego, tym większa jest i jego aktywność. Rozdęta biurokracja szuka dla siebie zajęcia, by uzasadnić swą niezbędność – tu są źródła tego, że mamy prawie 60 typów działalności gospodarczej, wymagających zezwolenia, koncesji czy licencji. W 1996 r. osiem rodzajów działalności wymagało zezwoleń celnych na obrót zagraniczny – dziś już dwadzieścia cztery. No i te olbrzymie koszty. My mamy stały deficyt budżetowy, który łatamy w tragiczny sposób – sprzedając majątek narodowy. Na naukę przeznaczamy tylko 0,67 proc. produktu globalnego, nie było stu złotych miesięcznie na podwyżki dla pielęgniarek, drogi są w rozpaczliwym stanie – słowem, na wszystko brakuje pieniędzy. A tymczasem rozbudowa administracji kosztować będzie grube miliardy złotych.
– Trudno, niech już kosztuje, byleby jednak sprawnie działała.
– Ten potężny, zbiurokratyzowany aparat musi działać mało sprawnie na skutek komplikowania wszelkich możliwych procedur. Z kolei im bardziej skomplikowane procedury, tym większe skłonności korupcjogenne. Organizacja Transparency International twierdzi, że w ostatnim roku nastąpił w Polsce ogromny wzrost korupcji. W Rwandzie spotkałem brytyjskiego biznesmana robiącego interesy i z Polską. Powiedział, że w naszym kraju korupcja jest jeszcze większa niż w Rwandzie, bo tu o wielkości łapówki urzędnik mówił z nim w cztery oczy, tymczasem w Polsce dygnitarz bardzo wysokiego szczebla bez obawy wymienił określoną sumę w obecności dwóch innych osób. – O, czegoś takiego, to ja nigdzie indziej nie widziałem – zadziwił się mój rozmówca. Od mojego znajomego zażądano 6 tys. dol. za sporządzenie opisu geodezyjnego, grożąc, że inaczej opis będzie gotowy za 2 lata. Udało mu się wytargować 4 tys. dol. W USA i Kanadzie ktoś, kto dał łapówkę, ale przyznał się do tego i dokładnie przedstawił całe zdarzenie, nie ponosi żadnych konsekwencji. Bardzo rozpowszechniona jest też instytucja legalnej prowokacji. Słynna była akcja agentów FBI, którzy, przebrani za szejków, dawali milionowe łapówki za załatwienie pewnego kontraktu rządowego. Ci, którzy wzięli, dostali bardzo wysokie wyroki, nawet i 140 lat. Takie sprawy się tam nagłaśnia, podawane są imiona i nazwiska sprawców. Słusznie więc prezydent Kwaśniewski zapowiada, że ułaskawi każdego, kto opisze, komu dał łapówkę.
– Panie profesorze, przecież wszyscy twórcy reformy administracyjnej – prof. Kulesza, prof. Regulski, pos. Irena Lipowicz – zapewniali o jej pozytywnych skutkach. Czy oni świadomie kłamali?
– Tego bym nie powiedział. Oni byli zindoktrynowani jedną ideą, chcieli w nagłym trybie zlikwidować “przeżytki komunizmu”, za jakie uważali 49 województw. Zakładam, że być może ci ludzie jednak wierzyli w to wszystko, co mówili. Psychologia zna mechanizmy tak silnego zindoktrynowania i przeświadczenia o słuszności tego, co się mówi, że niezależnie od tego, jak racjonalne argumenty są podnoszone, nie mogą one wywrzeć absolutnie żadnego skutku. Może tak było i w tym wypadku.
– Czy Polska jest w ogóle państwem obywatelskim?
– Moim zdaniem, nie, bo w najważniejszych sprawach państwa – takich jak właśnie m.in. reforma administracji – obywatelom nie daje się możliwości podejmowania decyzji w referendum, nie ma pełnej swobody dyskusji, nie ma dostępności mediów dla różnych koncepcji (jak wspomniałem, poglądy krytyczne wobec kształtu reformy administracyjnej nie miały szans publikacji w bardzo wielu tytułach prasowych). Gdy De Gaulle chciał wprowadzić regiony, uznano, że w tak ważnej sprawie konieczne jest referendum. U nas, zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, również należało je przeprowadzić, ale, oczywiście, to uniemożliwiono. Szef URM, Jan M. Rokita, już w 1993 r. oświadczył, że z nikim nie będziemy dyskutować, bo rząd na własną odpowiedzialność wprowadzi powiaty. Nie bez winy jest i samo społeczeństwo – trudno mówić o państwie obywatelskim, gdy w wyborach samorządowych głosuje zaledwie ok. 30 proc. obywateli. Istnieje u nas np. przymus nauki w szkole – powinien istnieć i obowiązek nauki demokracji, jaką stanowi głosowanie w wyborach. W Polsce nie działa najważniejsza zasada demokracji obywatelskiej – rządy większości – bo w istocie o wyniku wyborów decydują głosy mniejszej części społeczeństwa. Ludzie nie głosują, bo uważają, że ich głos niczego nie zmieni, skoro politycy tylko kombinują jak się “nachapać”. To jest właśnie jedna z niepowetowanych szkód społecznych, jaką przyniosła zachłanność polskiej biurokracji. Proponowałem, by wzorem Kanady czy Szwecji ustalić, że maksymalne zarobki szefa administracji danego szczebla mogą być najwyżej sześć razy większe od najniższych płac w tym urzędzie – oczywiście, bez skutku. W całej tej naszej transformacji zapomniano, jak wielu ludzi w Polsce żyje poniżej minimum ubóstwa. To jest biedny kraj, w którym panują największe w Europie Środkowej rozpiętości płacowe: jeden do sześćdziesięciu.
– Czym właściwie jest biurokracja?
– “Kratos” to po grecku władza. Pojęcie biurokracji zostało stworzone przez Maxa Webera i oznacza władzę biura. Jest to system zarządzania zorganizowany w biurach, które mają hierarchiczną strukturę, szczegółowo zdefiniowane obowiązki, dokładnie określone systemy motywacji pozytywnej i negatywnej, panują w nich bezosobowe stosunki. Biurokracja w sensie definicji weberowskiej nie ma charakteru pejoratywnego, to pewien typ organizacji biura, mający być skuteczny. Tak właśnie są zorganizowane ministerstwa i rozmaite urzędy administracji publicznej. To się utrwaliło na świecie, ale okazało się, iż istnieją genetyczne tendencje do rozrostu biurokracji – choć można z nimi walczyć.
– Jak pan, jako uczestnik Powstania Warszawskiego, ocenia je z punktu widzenia celowości i skuteczności?
– Z prakseologicznego punktu widzenia, była to decyzja błędna, ale nie można jej było uniknąć. Jestem niesłychanie dumny z tego, że walczyłem w powstaniu, byłem jednym z czternastu żołnierzy (wśród nich było zresztą dwóch AL-owców, w tym “Gustaw”, późniejszy generał Edwin Rozłubirski), którzy 23 września w Warszawie otrzymali Virtuti Militari bezpośrednio z rąk gen. Bora-Komorowskiego. Uważam, tak jak mój nieżyjący już kuzyn, prof. Gieysztor, że była to tragedia grecka – czyli tragedia nie do uniknięcia. My wszyscy w 1944 r. byliśmy tak zdeterminowani, że gdyby nie było zorganizowanego powstania, to wybuchłoby ono spontanicznie, może nawet zaaranżowane przez Armię Ludową. Przecież słyszałem komunistyczne Radio Kościuszko, wzywające ludność Warszawy do powstania. I wtedy poszedłby każdy z nas. Takie było nastawienie wszystkich, myśmy przez pięć lat czekali na ten moment. Nie było możliwości niewydania rozkazu do powstania – mimo że można było przewidzieć kolosalne straty, zniszczenie miasta, wstrzymanie ruchu Armii Radzieckiej. Nie wyobrażam sobie jednak, by powstanie mogło nie wybuchnąć. Sam zapytałem wtedy, 23 września, gen. Bora-Komorowskiego, jaka była geneza powstania. Odpowiedział, że jest w posiadaniu materiałów, które dokładnie przedstawią genezę tej decyzji, jednak jeszcze nie może ich ujawnić. Cała ta wojna była straszną tragedią, zniszczony został kwiat inteligencji polskiej. Janek Bytnar, “Rudy”, mój przyjaciel ze szkoły Wawelberga, był przecież geniuszem naukowym. Pamiętam, jak podczas wykładu z dynamiki prof. Huber oświadczył, iż pewne twierdzenie ma tylko jedno rozwiązanie. Na to “Rudy” od niechcenia wspomniał, iż są chyba trzy możliwości. Prof. Huber spytał, czy mógłby to udowodnić. “Rudy”, niewysoki, szczupły blondynek, podszedł do tablicy – i udowodnił. “Panowie, chapeaux bas, mamy geniusza” – oznajmił wtedy prof. Huber…
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy