Nie prywatyzujmy partii – rozmowa z doc. dr. Ryszardem Piotrowskim

Autor: Krzysztof Pilawski | 5 sierpnia, 2013

Rezygnując z dotowania partii z budżetu, torujemy drogę do rzeczywistości, w której polityką będą zajmowali się prawie wyłącznie zamożni obywatele

Ponad 90% obywateli sprzeciwia się utrzymywaniu partii z budżetu państwa. Skoro partie sprawują mandat z ich nadania, to obowiązkiem Sejmu jest pójście za głosem ludu. Czy to nie oczywiste?
– Partie polityczne niewątpliwie nie są najlepszym wynalazkiem stworzonym przez ludzkość. Przyniosły wiele złego, ale z drugiej strony wniosły do życia politycznego i demokracji wiele dobrego. I co najważniejsze – przynajmniej w tej chwili nie da się ich niczym zastąpić. Nie ma bowiem innego wolnego od ryzyka patologii pomysłu na urządzenie życia politycznego.

Jakbym słyszał Winstona Churchilla, który mówił, że demokracja jest fatalna, ale dotąd nie wymyślono lepszego systemu rządów.
– Przyznaję, że to usprawiedliwienie jest trochę żałosne, bo nie staramy się szukać nowych rozwiązań ustrojowych.

Dlaczego?
– Politycy, media, także spora część ludzi nauki wmawia nam, że to, co mamy, jest najlepsze. A skoro tak, to nie powinniśmy zawracać sobie głowy poszukiwaniem alternatywy dla istniejących systemów: mamy iść na wybory i głosować. Ta nachalna propaganda otaczającego nas hierarchicznego świata, który więcej problemów stwarza, niż rozwiązuje, zniechęca wiele osób do instytucji politycznych. Znam badania, z których wynika, że 65% Polaków nie ufa żadnej partii politycznej, jedynie 30% zaś uważa polityków za ludzi uczciwych. Skoro jednak, przynajmniej na razie, nie ma alternatywy dla istniejącego świata, nie należy go burzyć, lecz starać się poprawić.

Może zacząć od zakręcenia partiom państwowego kurka z pieniędzmi?
– Podjęcie takiej decyzji nie wpłynie na wzrost akceptacji systemu politycznego, bo on zależy od sposobu ich funkcjonowania, a nie finansowania.

Polityka kosztuje

Prof. Piotr Winczorek przekonuje, że partie są kośćcem, osnową demokracji parlamentarnej i od jakości partii zależy jakość demokracji. Odcięcie partii od finansowania budżetowego psuje partie, a w konsekwencji także demokrację.
– Jestem podobnego zdania. Przy całym krytycyzmie wobec partii politycznych uważam, że w otaczającym nas świecie należy je traktować jak dobro narodowe, instytucje pożytku publicznego i tworzyć takie rozwiązania prawne, by owo dobro narodowe nie zostało uszczuplone, by obywatele nie traktowali go jak zła narodowego. Odmówienie partiom finansowania budżetowego doprowadzi niechybnie do ich prywatyzacji – będą musiały przecież pokrywać rosnące koszty polityki z prywatnych pieniędzy.

A może po likwidacji zasilania państwowego koszty polityki wydatnie się zmniejszą?
– One nie mogą zmaleć, bo to oznaczałoby, że zrezygnowalibyśmy z przeprowadzania demokratycznych wyborów, które wymagają od partii ogromnych nakładów związanych z kampaniami medialnymi i z całym przemysłem wyborczym. Partie muszą też organizować swoje życie wewnętrzne, zwoływać konferencje i kongresy, prowadzić działalność wydawniczą, korzystać z ekspertów itd. Polityka wymaga nieustannie pieniędzy. Jeśli partie nie otrzymają ich z budżetu, sięgną po zasoby prywatne, bo przecież nie zdobędą wystarczających środków ze składek.

W ubiegłym roku partie otrzymały z budżetu łącznie 125 mln zł, ze składek zebrały niewiele ponad 4 mln.
– A więc partie staną wobec problemu: skąd wziąć środki na działalność. Ci, którzy mają pieniądze, kierują się zasadą maksymalizacji zysku i minimalizacji ryzyka, bo gdyby działali inaczej, nie byliby bogaci. Trudno sobie zatem wyobrazić, że potraktują inwestowanie w partie jako przedsięwzięcie czysto filantropijne. Partie, aby odwdzięczyć się proporcjonalnie do zaciągniętych zobowiązań, będą musiały w jeszcze większym stopniu niż dotychczas prowadzić handel prawem.

Prawo dla bogatych

Prywatyzacja partii prowadzi zatem do prywatyzacji państwa.
– W wielu krajach uznawanych za demokratyczne funkcjonuje zjawisko nazywane ekonomią wpływu. Zorganizowane interesy oddziałują za pośrednictwem lobbystów na członków parlamentu, którzy uchwalają ustawy odpowiadające grupom interesów. I tak to się kręci – bogaci tworzą prawo korzystne dla bogatych. Taki stan rzeczy powoduje coraz głębsze pęknięcia w systemie demokratycznym, a poza tym wywołuje załamania ekonomiczne. Drogę do obecnego kryzysu światowego utorowało stworzenie niezwykle korzystnych rozwiązań prawnych dla rynków finansowych, sektora bankowego.

Posłowie PO przekonani do celowości zniesienia finansowania partii z budżetu wskazują na przykład USA – choć tamtejsze partie obywają się bez państwowych pieniędzy, nikt nie kwestionuje amerykańskiej demokracji.
– W odległej przeszłości popularne było powiedzenie: „Co Francuz wymyśli, to Polak polubi”, przytacza je Podkomorzy w „Panu Tadeuszu”. Od dawna mamy skłonności do idealizowania zagranicznych ustrojów. To nam zostało.

Lech Wałęsa obiecywał „drugą Japonię”, Lech Kaczyński „drugą Bawarię”, Donald Tusk „drugą Irlandię”…
– Nasze myślenie o USA jest projekcją nadziei i oczekiwań na to, że istnieje na świecie demokracja idealna, demokratyczny raj, do którego można trafić. Otóż nic bardziej błędnego. System finansowania polityki w USA jest przedmiotem głębokiej krytyki w samych Stanach Zjednoczonych, wystarczy wspomnieć choćby książkę Lawrence’a Lessiga „Stracone państwo. Jak pieniądze korumpują Kongres i jak z tym skończyć” („Republic Lost: How Money Corrupts Congress and a Plan to Stop It”). Prezydent Barack Obama kilka lat temu przyznał, iż stworzony w USA system sprawia, że sukces nie jest rezultatem zasług, lecz układów. Nie sądzę, by kopiowanie rozwiązań amerykańskich było dobrym lekarstwem na nasze problemy. W styczniu 2010 r. Sąd Najwyższy USA zniósł ograniczenia dotyczące finansowania wyborów przez prywatne korporacje. Finansując partie wyłącznie z kieszeni tych, którzy mają pieniądze, stworzymy zagrożenia dla praw i wolności obywatelskich, dla samej demokracji. Bo demokracja jest ustrojem, w którym pozycja sektora prywatnego, właścicieli korporacji nie może nadmiernie przeważać nad pozycją tych, którzy do tego sektora nie należą.

Marszałek Sejmu Ewa Kopacz przekonuje, że odpaństwowienie partii i uzależnienie ich od prywatnych darczyńców zbliży polityków do wyborców i dobrze wpłynie na rozwój społeczeństwa obywatelskiego.
– Z pewnością po likwidacji dotacji budżetowych dla partii niektórzy obywatele uzyskają większy wpływ na funkcjonowanie państwa. Jeśli przyjmiemy, że prawa obywateli zależą od zasobności ich portfeli, to trzeba się zgodzić z takim poglądem.

Wracamy do czasów, gdy status obywatela przysługiwał osobom legitymującym się majątkiem?
– Prawa wyborcze były rzeczywiście uzależnione od zasobności majątkowej, tak było m.in. na początku istnienia USA. Rezygnacja z finansowania budżetowego może nas cofnąć nawet do czasów sprzed Monteskiusza, który uważał, że stanowione prawo powinno być wyrazem kompromisu interesów biednych i bogatych. A przecież i teraz o ten kompromis jest niezwykle trudno. W Sejmie nie znajdziemy reprezentantów tej pokaźnej części obywateli, którym się źle powodzi: żyjących w ubóstwie, bezdomnych i bezrobotnych. Posłowie nie odzwierciedlają struktury zamożności społeczeństwa, a tworzone przez nich prawo częściej odpowiada wielkim korporacjom niż ludziom biednym.

Siła słabych

Świetnie ilustruje to reforma emerytalna powołująca otwarte fundusze emerytalne – niezależnie, czy OFE pomnażają, czy tracą pieniądze przeznaczone na emerytury, one same zyskują.
– A przecież w konstytucji wyraźnie zapisano, że Polska jest dobrem wspólnym. Dobro wspólne nie może być rozumiane jako efekt zamożności. Nie można przyjąć, że ci, których na to stać, mają instytucjonalną gwarancję decydowania o sprawach państwa, o tym, jakie powinno być prawo. Mamy bardzo wiele nierozwiązanych problemów społecznych. Już w tej chwili nasze prawo jest oderwane od rzeczywistości społecznej, brakuje w nim perspektywy tych, których w Sejmie nie ma. Rezygnując z dotowania partii z budżetu, zgadzając się na prywatyzację finansowania partii, torujemy drogę do rzeczywistości, w której polityką będą się zajmowali prawie wyłącznie zamożni obywatele. To rozwiązanie w perspektywie byłoby groźne dla nich samych, pomyślność najbogatszych bowiem zależy od pomyślności biednych. „Siłę narodu mierzy się dobrem słabych” – tak to ujmuje konstytucja Szwajcarii. Możemy powiedzieć, że to nonsens, bo słabi nic nie mają do powiedzenia w najważniejszych sprawach, ale przecież słabych jest więcej niż silnych. Wiemy z historii, jakie są skutki ignorowania tego faktu.

Ruch Palikota proponuje odpis podatkowy na partie polityczne – wielu da niewiele i zbierze się spora suma.
– Można zmierzać w tym kierunku, ale rozwiązanie z odpisem na konkretną partię budzi moje liczne wątpliwości. Im bardziej o finansach partii będą decydować pieniądze pozabudżetowe, tym bardziej partie będą zabiegały o ich pozyskanie, nie przebierając przy tym w środkach. Obawiam się, że może dojść do licznych nadużyć, nacisków na obywateli wywieranych przez osoby, od których są zależni w pracy, środowisku lokalnym, wspólnocie wyznaniowej. To rozwiązanie ingeruje także w dane wrażliwe dotyczące przekonań politycznych.

Małe partie twierdzą, że obecna forma finansowania budżetowego betonuje scenę polityczną: partie korzystające z pieniędzy państwa mają wielką szansę zostać w wielkiej polityce, te zaś, które są ich pozbawione, mają mizerne szanse, żeby się do niej dostać.
– Ten pogląd jest zgodny z oceną formułowaną przez ekspertów. W podręczniku akademickim Leszka Garlickiego „Polskie prawo konstytucyjne” czytamy: „W praktyce trudno sobie wyobrazić szanse wyboru kandydata, który nie został wysunięty lub poparty przez istniejące duże partie czy ugrupowania polityczne. W wyborach organizowanych w oparciu o zasadę proporcjonalności, przy zastosowaniu progów wyborczych jest to wręcz niemożliwe”. To poważny problem dotyczący ograniczania konstytucyjnej zasady pluralizmu politycznego. Rzecznicy obecnych rozwiązań twierdzą, że pozwalają one na sprawne wyłonienie skutecznego rządu, ale ten rząd w praktyce nie podejmuje ani nie rozwiązuje wielu istotnych problemów społecznych. Konstytucja stanowi, że naród sprawuje władzę poprzez swoich obywateli, ale tylko ci obywatele, którzy głosują na partie ponadprogowowe, mają swoich przedstawicieli.

To niespełna połowa uprawnionych do udziału w wyborach. Przypomina mi się rok 2005, gdy rząd stworzyła partia, na którą głosowało ok. 8% wszystkich uprawnionych do głosowania. Wciąż słyszę opinie: „Nie mam na kogo głosować, więc nie głosuję” lub: „Głosuję na mniejsze zło, żeby nie wygrało większe”.
– Takie oceny, podobnie jak podejrzenia o handlowanie prawem, niewątpliwie delegitymizują system demokratyczny. Wyborcy powstrzymują się od udziału w wyborach, bo mają poczucie, że ich wynik w niewielkim stopniu zależy od ich przekonań, wyłoniony zaś w głosowaniu prawodawca nie jest bezstronnym uczestnikiem życia społecznego, lecz podejmuje swoje decyzje, mając na względzie interesy osób zamożnych. To wszystko jest rujnujące dla demokracji. Podobnie zresztą jak sytuacja monopolu na kształtowanie składu Sejmu przez nieliczne ugrupowania. W jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny trafnie zauważył, że system demokratyczny tym m.in. różni się od totalitarnego, że wyklucza monopol partii politycznych na wpływanie na politykę państwa. Partie mają wprawdzie szczególny status ze względu na swoje funkcje w demokracji parlamentarnej, ale są tylko jednym z wielu elementów struktury życia publicznego.

Fundusz demokracji

Jak można zmienić ten stan?
– Należy próbować urzeczywistnić przynajmniej w części obietnicę pluralizmu politycznego, która wynika z konstytucji. Sprawić, by obywatele mieli więcej szans odnalezienia się w przestrzeni publicznej, by partie polityczne, które są reprezentowane w Sejmie, nie zamykały drogi do niego nowym siłom. Moim zdaniem da się usprawnić istniejący obecnie system: nie likwidować dotacji budżetowych dla partii, lecz zwiększyć kontrolę nad ich wydatkami i skłonić partie do wydawania większej części pieniędzy na wiedzę.

Temu służył zarzucony projekt ustawy grupy posłów PO, zobowiązujący partie do przeznaczania 25% wpływów z budżetu na partyjne fundacje polityczne zajmujące się edukacją obywatelską.
– Mówiąc o pieniądzach na wiedzę, mam na myśli nie edukację skierowaną na zewnątrz, lecz do wewnątrz partii. Poza funduszem eksperckim, który partie mają obowiązek tworzyć, należałoby je zobowiązać do utworzenia funduszu przeznaczonego na edukację członków partii. Wówczas nie słyszelibyśmy od polityków np., że demokracja amerykańska jest najlepszym ustrojem. Wiedzieliby oni, że należy odróżnić sympatię do USA i propagandę proamerykańską od rzetelnej wiedzy o tym kraju. Wiedza jest bezcenna, bo świat staje się coraz bardziej złożony, coraz trudniej go zrozumieć. To powiększa zniechęcenie obywateli do polityki, udziału w wyborach. Z kolei masowa absencja polityczna popycha świat w stronę rozwiązań niedemokratycznych, sytuacji, gdy o jego losie będzie decydowała niewielka grupa ludzi albo komputer zaprogramowany według określonego algorytmu. Aby temu zapobiec, trzeba sprzyjać edukacji politycznej oraz świadomemu uczestnictwu obywatelskiemu. Kierując się zasadą solidarności, można spowodować, by partie otrzymujące pieniądze z budżetu dzieliły się nimi z ugrupowaniami, które nie przekroczyły w wyborach trzyprocentowego progu uprawniającego obecnie do finansowania.

Jak to zrobić?
– Można zobowiązać partie do przekazywania określonej części środków budżetowych na cele działalności politycznej niefinansowanej z budżetu. Zgodnie z moim projektem te pieniądze byłyby kierowane na specjalnie stworzony fundusz rozwoju demokracji. Ten fundusz mógłby się składać również z odpisów podatkowych, a także z darowizn podlegających odliczeniu od dochodu. Zaletą tego rozwiązania byłoby uniknięcie konieczności wskazania konkretnej partii przez podatnika decydującego o przeznaczeniu kwoty odpisu lub dokonaniu darowizny. Obywatele dostrzegający potrzebę „odbetonowania” sceny politycznej przekazywaliby np. 1% podatku na ten cel. Na fundusz rozwoju demokracji mogłyby trafiać wpływy z grzywien orzeczonych na podstawie Kodeksu wyborczego (np. za naruszenie ciszy wyborczej) czy też ustawy o partiach politycznych, kwoty zasądzone przez sąd w trybie wyborczym itp. Fundusz miałby swoją radę powoływaną np. przez Państwową Komisję Wyborczą i złożoną wyłącznie z ekspertów. Warunek wejścia w skład rady – apolityczność.

Czy są tacy apolityczni eksperci?
– Jeżeli możemy mieć polityka, który z niedzieli na poniedziałek staje się apolityczny i zostaje prezesem NIK albo sędzią Trybunału Konstytucyjnego, to dlaczego ekspert nie mógłby zostać zobowiązany do apolityczności? Trzeba przyjąć, że byliby to ludzie uczciwi. Zajmowaliby się oni przyznawaniem środków z funduszu, rozpatrywaliby m.in. wnioski komitetów wyborczych wyborców i mniejszych partii politycznych o dotacje na pokrycie kosztów związanych z udziałem w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego. Fundusz finansowałby także działania w dziedzinie edukacji politycznej i obywatelskiej. Jego zadaniem byłoby tworzenie praktyk przyjaznych pluralizmowi politycznemu i poprawianie demokracji.
Demokracji nie da się zadekretować, ona musi wypływać z przeświadczenia samych obywateli – opartego na doświadczeniu – że uczestniczą w życiu publicznym i mają realny wpływ na nie. To znacznie więcej niż tylko udział od czasu do czasu w wyborach. Jeśli obywatele nie mają poczucia realności demokracji, staje się ona nierealna. A nierealna demokracja jest oligarchią.

Doc. dr Ryszard Piotrowski – pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, konstytucjonalista, autor książek, artykułów i ekspertyz z dziedziny prawa konstytucyjnego, jeden z panelistów na konferencji o finansowaniu partii politycznych, zorganizowanej w lipcu przez marszałek Sejmu Ewę Kopacz.