PiS nie ufa ludziom i nie rozumie samorządu

Autor: Krzysztof Pilawski | 5 lutego, 2017

Rządzący mają nadzieję, że jeśli dołączą do Warszawy tereny konserwatywno-narodowej archidiecezji warszawsko-praskiej, zdobędą liberalno-lewicową Warszawę

Dr hab. Sebastian Kozłowski – adiunkt w Zakładzie Socjologii i Psychologii Polityki Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, autor monografii „Upodmiotowienie samorządu lokalnego w okresie transformacji systemowej w Polsce”.

Czy może pan sobie wyobrazić, że mieszkańcy województw podkarpackiego, małopolskiego, lubelskiego i podlaskiego wybierają większość posłów do Sejmu?
– To stałoby w jaskrawej sprzeczności z normą konstytucyjną, zgodnie z którą wybory są równe, a więc głos każdego wyborcy ma taką samą moc.

Chyba niekoniecznie, skoro zgodnie z przygotowanym przez PiS projektem nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy mniej niż jedna trzecia wyborców – mieszkańców obecnych podwarszawskich gmin – ma wyłonić 32 spośród 50 radnych Rady m.st. Warszawy.
– Te dysproporcje są nieprawdopodobne – 220-tysięczny Mokotów będzie miał jednego radnego, tak samo jak 20 razy mniejsza gmina Nadarzyn. Jakby tego było mało, mieszkańcy podwarszawskich gmin mają wybierać także burmistrza gminy Warszawa, będzie nim bowiem z urzędu prezydent miasta stołecznego Warszawy. To pomieszanie z poplątaniem, bo mieszkańcy Warszawy nie będą wybierali prezydenta Legionowa, burmistrza Piaseczna, wójta Lesznowoli.

Granice manipulacji

O co w tym wszystkim chodzi?
– Mamy do czynienia z praktyką – o 200-letniej tradycji – takiego wytyczania okręgów wyborczych, które by faworyzowało określoną partię. Doczekała się ona nazwy gerrymandering, pochodzącej od nazwiska prekursora tej manipulacji – Elbridge’a Gerry’ego, wiceprezydenta USA w latach 1813–1814. W świecie demokratycznym gerrymandering został zarzucony jako naruszający zasadę równości wyborów ze względu na manipulację geometrią wyborczą i nieuczciwe wykrajanie granic okręgów. Z kolei norma przedstawicielstwa obliguje do zachowania porównywalnych proporcji liczby mieszkańców w okręgach wyborczych. Nie może być tak, że w jednym okręgu posła wybiera 1 tys. osób, a w drugim 100 tys.

Przyjęcie projektu ustawy o ustroju Warszawy mogłoby otworzyć drzwi do takich rozwiązań także na poziomie wyborów parlamentarnych.
– Widzę podobne zagrożenie, choć w projekcie zawarto rozwiązanie mające zniwelować dysproporcje wynikające ze złamania normy przedstawicielstwa. Wprowadzono zasadę tzw. podwójnej większości, zgodnie z którą do podjęcia uchwały nie wystarczy zwykła większość głosów radnych, muszą oni także reprezentować większość mieszkańców aglomeracji warszawskiej. Oznacza to, że głos radnego z Mokotowa będzie ważył przeszło 20 razy więcej niż radnego z Nadarzyna. To przypomina spółkę, której właściciele mają różne udziały.

Ten mechanizm może prowadzić do paraliżu decyzyjnego, np. wzajemnego blokowania się przez radnych warszawskich i podwarszawskich.
– Z pewnością, ale to może nie mieć znaczenia, ponieważ projekt ustawy nie niweluje utrwalonej systemowo przewagi jednoosobowej egzekutywy, w tym przypadku prezydenta miasta stołecznego Warszawy, nad radą. Prezydent będzie mógł rządzić, nawet jeśli rada nie udzieli mu absolutorium ani nie uchwali budżetu. Niestety, od 2002 r., gdy wprowadzono bezpośrednie wybory prezydentów, burmistrzów i wójtów, władzę samorządową zdominowały jednoosobowe organy wykonawcze. Praktyka pokazuje, że poza nielicznymi przypadkami odwołania prezydentów w wyniku referendum, jedyne, co mogą im zrobić rady, to obniżyć wynagrodzenie. Wzajemne blokowanie się radnych warszawskich i podwarszawskich może jeszcze bardziej wzmocnić władzę prezydenta, który będzie mógł – rozdając obietnice i konkretne korzyści – kupować poparcie, rozgrywać jednych radnych przeciwko drugim.

Hybrydowe dzielnice

To przypomina sejmiki w I Rzeczypospolitej…
– Prezydent rzeczywiście może upodobnić się do dawnego magnata, zresztą zachęca do tego system podwójnej większości. Będzie mógł np. zlekceważyć część radnych reprezentujących największe jednostki, jednocząc przeciwko nim pozostałych. Naruszenie normy przedstawicielstwa jest moim zdaniem głównym błędem tego projektu. Każdy radny powinien reprezentować podobną liczbę wyborców. Oczywiście wymagałoby to znacznego powiększenia liczebności Rady m.st. Warszawy, ale nie jest to wielkim problemem. Można chociażby zlikwidować rady dzielnic, a wtedy radę miasta mogliby częściowo zasilić radni wybierani w dzielnicach warszawskich, którzy dziś faktycznie nie mają żadnych uprawnień poza powoływaniem i odwoływaniem zarządu. A to mógłby robić prezydent. Pamiętajmy, że burmistrzowie warszawskich dzielnic nie są burmistrzami w znaczeniu ustawy o samorządzie gminnym. Nie są wybierani przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich, a same dzielnice nie są gminami, nie mają nawet osobowości prawnej. To się nie zmieni w świetle nowego projektu ustawy.

Sporo namieszali także autorzy obowiązującej ustawy o ustroju Warszawy.
– Na początku lat 90. mieliśmy w Warszawie wielkie dzielnice, w 1994 r. utworzono samodzielne gminy i ten system podobał mi się najbardziej, choć pojawiały się problemy z partycypacją gmin w finansowaniu transportu zbiorowego oraz w realizacji wielkich inwestycji: finansowaniu budowy metra czy mostów. Uznano to za wygodny pretekst do zmiany ustawy, która tak naprawdę wynikała z ówczesnego układu politycznego. Samodzielne gminy zakończyły żywot w 2002 r., utworzono jedną gminę – miasto na prawach powiatu i dzielnice hybrydy.

Jacek Sasin, główny promotor projektu nowej ustawy o ustroju Warszawy, twierdzi, że kompetencje dzielnic będą większe.
– Różnica jest niewielka, sprowadza się w zasadzie do jednej kwestii: burmistrz ustawowo zostanie zwierzchnikiem pracowników urzędu dzielnicy, obecnie jest nim z upoważnienia prezydenta miasta. Dzielnica nadal nie będzie samodzielnym podmiotem samorządowym, lecz hybrydowym ciałem działającym na podstawie statutu nadanego przez radę gminy Warszawa i jej uchwał. Rada gminy Warszawa przejmie funkcje obecnej Rady m.st. Warszawy, jej liczebność zmniejszy się z 60 do 31 radnych.

Porzucone gminy

Dzielnice niewiele zyskają, za to podwarszawskie gminy sporo stracą ze swojej samodzielności. Nie będą mogły np. uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ani organizować komunikacji zbiorowej.
– To prawda, jednak stwierdzenie, że gminy stracą w wyniku włączenia do miasta stołecznego Warszawa, jest zbyt daleko idącym uogólnieniem. Swego czasu mieszkańcy Wesołej i Sulejówka opowiedzieli się w referendach za przyłączeniem do Warszawy. Wesołej to się udało, a Sulejówkowi nie. Sulejówek pozostał samodzielną gminą, Wesoła stała się niesamodzielną dzielnicą, mimo to zdecydowanie na stołeczności zyskała. Wystarczy porównać inwestycje w Wesołej i Sulejówku. Wiele podwarszawskich gmin – szczególnie biedniejszych – może skorzystać na utworzeniu metropolii. Znikną problemy związane z planowaniem i finansowaniem infrastruktury drogowej, stworzeniem spójnego układu komunikacyjnego. To fundamentalna sprawa, bo przecież Warszawa jest głównym miejscem pracy mieszkańców okolicznych gmin. Od kilkunastu lat mówi się w Polsce o ustawie metropolitalnej, takie rozwiązania są znane w świecie od dawna.

W Nadarzynie, Grodzisku Mazowieckim, Łomiankach, Lesznowoli, Konstancinie-Jeziornie dochód z podatków na jednego mieszkańca jest wyższy niż w Warszawie.
– Takich gmin jest tylko kilka, mieszka w nich niewielka część ludności aglomeracji warszawskiej. Zapewne więcej powodów do niepokoju będą mieć mieszkańcy Warszawy, która z racji skali dochodów zostanie zmuszona do podzielenia się swoim dobrobytem z uboższymi gminami.

W wyniku utworzenia metropolii warszawskiej zniknie kilka powiatów. Co to oznacza dla położonych w nich gmin, które nie znajdą się w mieście stołecznym Warszawa?
– One prawdopodobnie stracą najwięcej, bo zostaną włączone – jak zakłada projekt – do powiatów oddalonych od Warszawy, z reguły uboższych. Gminy, które ma objąć ustawa, leżą najbliżej Warszawy, a co za tym idzie – są bogatsze od tych, które zostały pominięte. To będzie bardzo poważny problem.

Jak pan podchodzi do idei metropolitalnej?
– Wierzę w samorządność związaną z podmiotowością i odpowiedzialnością mieszkańców. Układ metropolitalny powinien wynikać nie z odgórnego nakazu, przymuszenia, lecz z dobrowolnej współpracy podmiotów, które dogadują się na zasadzie konsensusu. Nie neguję potrzeby ustawy, mam jednak wątpliwości, czy chodzi w niej o usprawnienie funkcjonowania aglomeracji warszawskiej, wygodę i poprawę jakości życia mieszkańców, czy jedynie o korzyści polityczne.

To jest poselski projekt ustawy, a więc nie wymaga szczegółowych konsultacji. Trafił do laski marszałkowskiej 30 stycznia, a już 1 lutego skierowano go do pierwszego czytania…
– I w tym jest wielkie zagrożenie dla demokracji. Jak można ignorować opinię mieszkańców i zainteresowanych podmiotów w tak ważnej dla nich sprawie? PiS od samego początku próbuje narzucać swoją wolę, bo uważa się za mądrzejsze. Podobne rządy silnej ręki uderzają w istotę samorządności: albo ufamy obywatelom, wierzymy, że potrafią coś oddolnie zbudować i decydować o sobie, albo uznajemy, że sobie nie radzą i nic nie potrafią, za to my na górze wiemy lepiej, czego potrzebują i jak należy urządzić im życie. PiS nie rozumie samorządu, europejskich standardów tworzenia wspólnot lokalnych.

Politycy PiS są przywiązani do konstytucji kwietniowej, zgodnie z którą potężne państwo organizuje życie obywateli i mierzy ich wartość zasługami wobec państwa.
– Zwolennicy centralizacji władzy odbierają wszystko, co rodzi się na dole, samorzutnie, jako zagrożenie dla państwa i jego interesów.

Na Warszawę!

Po co zatem jest ten projekt?
– Przede wszystkim chodzi o zwiększenie szans wyborczych kandydata na prezydenta Warszawy związanego z obozem rządzącym. Na kształt metropolii warszawskiej miała wpływ geografia wyborcza. PiS ma nadzieję, że jeśli dołączy tereny konserwatywno-narodowej archidiecezji warszawsko-praskiej, w tym „czarny” z racji preferencji wyborczych Wołomin, to zdobędzie liberalno-lewicową Warszawę. Nie widzę tu troski o mieszkańców, lecz jedynie zabiegi o realizację celu politycznego.

Czy projekt ustawy i zapowiedziany pilny tryb procedowania zwiastuje przyśpieszone wybory samorządowe?
– Nie odnoszę takiego wrażenia. Do konstytucyjnego terminu – jesieni przyszłego roku – nie pozostało już wiele czasu.

PiS od miesięcy szykuje się do ataku na Warszawę. Właśnie aresztowano pierwszych podejrzanych w sprawie reprywatyzacji w stolicy. Czy efektem tej afery będzie wprowadzenia zarządu komisarycznego w mieście?
– Byłoby to możliwe, gdyby Hanna Gronkiewicz-Waltz została aresztowana. Sądzę, że PiS na taki krok się nie zdecyduje, bo wtedy prezydent mogłaby zostać uznana za ofiarę represji i wzbudziłaby powszechne współczucie, połączone z niechęcią do rządzących. Spodziewam się zsynchronizowanego z kalendarzem wyborczym kompromitowania środowiska politycznego Hanny Gronkiewicz-Waltz. W tej sprawie tak naprawdę nie chodzi o nią – przecież już zapowiedziała, że nie będzie ponownie kandydować. Celem ataku jest wciąż silna w Warszawie Platforma Obywatelska. Być może punktem kulminacyjnym będzie wniesienie druzgocącego, wielotomowego aktu oskarżenia przeciw urzędującej prezydent. W tym scenariuszu dotrwałaby ona do końca kadencji, jednak zarówno ona, jak i Platforma znalazłyby się w ogniu ostrej krytyki i podejrzeń.

Mówimy o Warszawie, ale PiS prowadzi walkę z samorządami w całym kraju. Jakie byłyby skutki uniemożliwienia udziału w wyborach wielokadencyjnym prezydentom, burmistrzom i wójtom?
– Wielu samorządowców, szczególnie prezydentów i burmistrzów dużych gmin, zostałoby wepchniętych w orbitę polityki krajowej. Swoją wiedzę, umiejętności, doświadczenie i poparcie lokalne wykorzystaliby w wyborach parlamentarnych. Bezpartyjni samorządowcy wzmocniliby partie opozycyjne, wzbogaciliby polską politykę. Paradoksalnie takie rozwiązanie mogłoby pomóc SLD w powrocie do parlamentu. Lewicowi lub wywodzący się z lewicy prezydenci – choćby Krzysztof Matyjaszczyk w Częstochowie – są dobrze odbierani, a jeśli pozbawi się ich możliwości reelekcji, będą walczyć o mandaty poselskie i senatorskie.

Ale wtedy PiS może – wzorem projektu ustawy warszawskiej – tak zmienić okręgi wyborcze, że wynik głosowania zostanie z góry przesądzony…
– To byłaby najkrótsza droga do przeniesienia walki o władzę z lokali wyborczych na ulice.