Po pierwsze, nie szkodzić

Po pierwsze, nie szkodzić

O „reformach” sądownictwa ministra Gowina

Człowiek – według słów premiera – z „pozytywną szajbą”, za to pozbawiony elementarnej wiedzy prawniczej, został ministrem sprawiedliwości. Człowiek, który nie wykazywał wcześniej zainteresowania wymiarem sprawiedliwości, więc nawet nie prawnik amator, zabrał się do reformy sądownictwa.
Jarosław Gowin z zapałem przeprowadza likwidację 79 sądów rejonowych, spełniając swoje zapowiedzi. PSL rozpoczęło wojnę z koalicyjnym ministrem, protestują sędziowie i społeczności lokalne. Przeciętnym obywatelom, zwłaszcza mieszkańcom średnich i większych miast, sprawa wydaje się mglista. Zbierzmy zatem argumenty dwóch stron, by przekonać się, o co właściwie chodzi.

Sprzeczności

W jednym z wywiadów dla „Forbesa” Jarosław Gowin stwierdził: „Najgorzej jest w dużych miastach, w których na jednego sędziego przypada często kilkanaście razy więcej spraw niż na jego kolegę na prowincji. Dlatego proponuję łączenie małych sądów i przekształcenie ich w wydziały zamiejscowe dużych sądów, tak by sędziowie mogli orzekać w dwóch, a czasem nawet w trzech sądach. Są to decyzje niepopularne wśród sędziów, zarzuca mi się nawet chęć likwidacji małych sądów, co nie jest prawdą”.
Analizując słowa ministra, trudno nie dostrzec wewnętrznej sprzeczności. Otóż jeżeli w dużych sądach jest najgorzej, to w małych sądach jest najlepiej. Dalej: metodą na poprawę sytuacji jest łączenie małych (najlepszych) sądów, by utworzyć sądy duże (najgorsze). Może to zbyt wielkie oczekiwanie w stosunku do ministra sprawiedliwości, ale słowo likwidacja jest jednym z synonimów słowa zniesienie – pojęcia używanego w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych oraz ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych. Minister, posługując się sloganem, że chodzi o to, by sędziowie, którzy mają mniej pracy w jednym sądzie, mogli orzekać w drugim, przeciążonym, nie podaje konkretów ani wyników analiz. Wątpliwość co do przewidywanego efektu wynika z faktu, że jedynym kryterium likwidacji sądów była liczba sędziów w nich orzekających. Przypomnijmy, że zniesiono sądy, w których orzeka dziewięciu lub mniej sędziów. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa przyjęcie takiego założenia jest wadliwe. Nie uwzględnia bowiem sprawności działania sądów przewidzianych do zniesienia. Otwarta pozostaje kwestia, dlaczego ministerstwo uważa, że należy likwidować sądy o obsadzie mniejszej niż dziewięć etatów orzeczniczych, a nie np. o obsadzie sześciu albo dziesięciu sędziów. Pytanie o tyle istotne, że liczba sądów przewidzianych do likwidacji wielokrotnie się zmieniała.
Problem przewlekłości postępowań dotyczy przede wszystkim sądów rejonowych w dużych miastach. W sądach rejonowych w małych miejscowościach sprawy są rozstrzygane na bieżąco. Śmiem wątpić, czy likwidacja Sądu Rejonowego w Ostrzeszowie (sześciu sędziów) poprawi pracę Sądu Rejonowego w Kępnie (przewidzianego do likwidacji w poprzedniej wersji rozporządzenia). Podobnych przypadków można znaleźć w rozporządzeniu kilkadziesiąt. W materiałach prezentowanych przez ministerstwo brakuje danych dotyczących poszczególnych sądów czy przedstawienia założeń, w jakim stopniu ma się poprawić sprawność danego sądu, jeśli przyjąć, że w ogóle jest co poprawiać.
Min. Gowin, rozpoczynając swoje reformy od likwidacji co trzeciego sądu w Polsce, nie zmierza do polepszenia sytuacji kadrowej lub zapobieżenia groźbie rychłej zapaści sądownictwa w Warszawie, bo jej wprowadzane zmiany wcale nie dotyczą.
Sędzia, który szybciej rozstrzygnie przydzielone mu sprawy w wydziale zamiejscowym, ma zostać przesunięty do orzekania w innym miejscu. Ustanowienie takiej reguły, zdaniem prof. Zbigniewa Ćwiąkalskiego, spowoduje, że sędziowie, aby uniknąć związanych z tym niedogodności i orzekać wyłącznie w jednym wydziale, będą „wnikliwiej” rozpatrywali przydzielone im sprawy. W konsekwencji procedury będą trwały dłużej niż przed wprowadzeniem reformy. KRS wskazała, że reforma nie daje gwarancji skrócenia czasu prowadzenia postępowań sądowych, co miało być jednym z priorytetowych zadań ministra sprawiedliwości. Przeciwnie, poprzez skumulowanie spraw w większych jednostkach czas może się wydłużyć. KRS wskazała, że przykładem takiego zjawiska jest likwidacja wydziałów pracy w części sądów rejonowych – co zaowocowało w niektórych przypadkach prawie dwukrotnym wydłużeniem i tak ciągnącego się postępowania w sprawach dotyczących prawa pracy.
Należy się również zgodzić z argumentami przeciwników rozporządzenia, którzy podkreślają, że w małym mieście sąd jest instytucją cieszącą się znacznym prestiżem. Zmiana statusu sądu oznacza cios dla społeczności lokalnych, psucie więzi między państwem a obywatelem, a dla niewielkich miejscowości wręcz fizyczną degradację. Nie budzi bowiem wątpliwości, że mniejsze ośrodki będą podlegały marginalizacji, powiększając dysproporcje między sobą a centrami administracyjnymi wielkich miast. Paradoksalne jest przy tym, że dzięki ofiarności lokalnych samorządów mniejsze jednostki zwykle dysponują lepszą bazą lokalową, często są to nowo wyremontowane i dobrze wyposażone budynki, na których modernizację przeznaczono ogromne środki publiczne.
Zmiana struktury sądów może doprowadzić do naruszenia niezawisłości sędziowskiej, gdyż dotychczas na delegowanie do innego sądu sędzia nie musiał się zgodzić. Od 1 stycznia 2013 r. zgoda nie będzie potrzebna. Delegowanie, a tym samym konieczność dojazdów do wydziałów zamiejscowych sądów, może stanowić mechanizm nacisku na sędziego.
Ponieważ brakuje obiektywnych, przekonujących podstaw dokonywanej hurtem likwidacji małych sądów, w środowisku sędziów i wśród przedstawicieli lokalnych społeczności narasta poczucie krzywdy. W istocie bowiem wprowadzenie w życie takich przejawów „pozytywnej szajby” oznacza karę za dobrą pracę dla wielu sprawnie działających sądów rejonowych. Na ten aspekt zwracała uwagę również rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz, wskazując ministrowi sprawiedliwości, że nie zbadano wcześniej w wystarczający sposób i nie podano do publicznej wiadomości informacji o skuteczności likwidowanych sądów i jakości świadczonych przez nie usług.

Kto zapłaci za pozorne oszczędności?

KRS zarzuciła ministrowi sprawiedliwości nierzetelne oszacowanie kosztów przeprowadzenia zmian, przedstawione w uzasadnieniu do projektu, w którym uwypuklono jedynie oszczędności polegające na ograniczeniu środków na dodatki funkcyjne, zawężając wydatki do wymiany tablic i pieczęci.
Projekt rozporządzenia został przygotowany bez dokładnych analiz finansowych. Ministerstwo Sprawiedliwości wskazało, że nie ma możliwości przedstawienia szczegółowych informacji o kosztach i oszczędnościach, które wynikają z planowanych zmian organizacyjnych obejmujących zniesienie niektórych sądów rejonowych. Uzasadnienie projektu rozporządzenia w części dotyczącej oceny skutków regulacji (OSR) zawiera jedynie wstępne szacunkowe dane odnośnie do kosztów i oszczędności wynikających z przedmiotowej zmiany organizacyjnej.
Minister wskazał ponadto, że poszukiwanie oszczędności w budżecie resortu sprawiedliwości nie stanowiło decydującej przesłanki podjęcia działań w sprawie zniesienia niewielkich sądów rejonowych. Trudno się temu dziwić, gdyż, po pierwsze, oszczędności w ten sposób znalezione byłyby mizerne, po drugie, sądownictwo w państwie praworządnym musi istnieć jako gwarant takich wartości, na których lepiej nie oszczędzać. W tym braku chęci oszczędzania zdumiewa jednak skala marnotrawstwa. Podniesienie sprawności sądownictwa było bowiem jednym z warunków przystąpienia Polski do UE. W latach 2002-2005 budżet wymiaru sprawiedliwości był zwiększany rok do roku w skali niespotykanej na przestrzeni dziejów państwowości polskiej. Na modernizację sądownictwa przeznaczono z budżetu państwa, a więc z kieszeni nas wszystkich, kilka dodatkowych miliardów złotych, rozwijając m.in. sieć sądów rejonowych i „grodzkich”. Podjęte wówczas wysiłki zostały dostrzeżone nawet przez najbardziej sceptyczne wobec nas państwa starej Unii. W porównaniu z siermiężnymi dla sądownictwa latami 90. sprawność sądów oraz warunki zapewniania obywatelom dostępu do wymiaru sprawiedliwości poprawiły się zauważalnie. I nawet jeśli poziom społecznego zadowolenia z funkcjonowania trzeciej władzy nadal jest niezadowalający, nie stanowi to wytłumaczenia dla masowych likwidacji i wyrzucania w błoto zainwestowanych przez nas pieniędzy.
Za kuriozalny należy uznać pomysł, aby dotychczasowe sądy rejonowe przekształcić w wydziały zamiejscowe i wykorzystywać w istocie rzeczy jako „zapasowe” ośrodki rozstrzygania spraw. Koncepcja tworzenia wydziałów zamiejscowych wiąże się – jak wskazuje rzecznik praw obywatelskich – z kosztami przesyłania korespondencji oraz dojazdu stron i świadków, co nie znajduje uzasadnienia w założeniach Ministerstwa Sprawiedliwości. Zamiar taki znamionuje nade wszystko dosyć swobodne podejście do ludzkich potrzeb i praw współobywateli. Prawo każdego człowieka do sądu nie może być postrzegane w cywilizowanym państwie jako dobro reglamentowane. Droga do sądu musi być równa dla wszystkich, niezależnie od tego, gdzie mieszkają. Kaprys władzy nie może sprawiać, że po sprawiedliwość jeździmy to tu, to tam. Niepokój budzi również to, że wbrew twierdzeniom autorów reformy zmiany są oderwane od realiów życia milionów Polaków – ograniczana z roku na rok sieć publicznych połączeń drogowych i kolejowych często nie pozwala ludziom niezamożnym na dotarcie do odleglejszych miejscowości, w których będą rozstrzygane ich życiowe sprawy.

Nieomylny?

Wydaje się, że jedynie z głębokiej wiary (we własne siły?) minister sprawiedliwości czerpie przekonanie, że w kwestiach merytorycznych dotyczących wymiaru sprawiedliwości jest nieomylny. Jak już wskazano, dwukrotnie zignorował stanowisko KRS – konstytucyjnego organu stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Pominął ponadto pogląd pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, uwagi zgłoszone przez rzecznika praw obywatelskich, o zdaniu lokalnych społeczności nie wspominając. Należy w pełni się zgodzić ze stanowiskiem RPO, prof. Ireny Lipowicz, która wskazała na możliwość naruszenia prawa do sądu. Konstytucja RP stanowi w art. 45 ust. 1: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Zasadę tę uzupełnia art. 77 ust. 2 konstytucji, zawierający zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, oraz art. 78, w myśl którego każda ze stron postępowania ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Prawo do sądu jest jednym z najbardziej fundamentalnych praw obywateli. Wyraża ideę zapewnienia każdemu człowiekowi uprawnienia do przedstawienia swojej sprawy przed organami państwa – sądami – stwarzającymi gwarancje podejmowania sprawiedliwych, obiektywnych i słusznych decyzji.
Zdaniem RPO, aby prawo do sądu w takim rozumieniu mogło zostać w pełni zagwarantowane, wydaje się, że powinno ono uwzględniać również w możliwym do realizacji stopniu fizyczną dostępność do sądu w sensie geograficznym. Przy znoszeniu sądów należy się kierować wszechstronną analizą, zapewniającą realną realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu, tj. brać pod uwagę m.in. sprawność postępowań sądowych, liczbę spraw zakończonych przez sędziów danego sądu, względy ekonomiczne, słuszne interesy obywateli, a także umożliwienie obywatelom dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
Konsekwencja w dążeniu do celu to jedna z ważnych cech, które powinien mieć każdy polityk. Znamionuje bowiem siłę charakteru i odpowiedzialność za składane obietnice. Źle jednak, gdy jedne obietnice wykluczają drugie, gdy dążenie do celu godzi w zasadnicze wartości społeczeństwa obywatelskiego. Wtedy takie działania tracą usprawiedliwienie, zwłaszcza gdy są podejmowane za wszelką cenę – cenę, którą w imię arbitralnych pomysłów ministra zapłacimy wszyscy. W jednym z wywiadów Jarosław Gowin wyjaśnił, że jego nazwisko pochodzi od zawołania rycerskiego (ang.) go win – idź i zwyciężaj. Po analizie próby kierowania resortem sprawiedliwości należałoby raczej zachęcić ministra, aby będąc w służbie publicznej, wziął sobie do serca lekarską zasadę primum non nocere – po pierwsze, nie szkodzić!

Autor jest członkiem Trybunału Stanu RP, radcą prawnym, w latach 2001-2005 był wiceministrem sprawiedliwości odpowiedzialnym za organizację sądownictwa oraz współpracę europejską

Wydanie: 47/2012

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy