Do dochodów rząd dopisał pobożne życzenia i nie obejdzie się bez cięć
Rozmowa z prof. Andrzejem Wernikiem, specjalistą od spraw budżetu
– Gdy uchwalono tegoroczny budżet, mówiono, że to sukces ekipy rządzącej, która poradziła sobie z rozmaitymi zagrożeniami finansowymi. Teraz słyszymy, że ten budżet ma niewiele wspólnego z rzeczywistością, konieczne są cięcia wydatków, a w przyszłości grozi nam katastrofa. Dlaczego tak się stało?
– Budżet powstaje tak, że najpierw przewiduje się dochody, określa, jaki może być deficyt – i w stosunku do tego planuje możliwe wydatki. Natomiast tegoroczne dochody i wydatki państwa zostały oszacowane zbyt wysoko przez rząd. Przyjęto założenie, że produkt krajowy brutto wzrośnie o 4,5%. Teraz resort finansów mówi, iż wzrost wyniesie ok. 2%. W dodatku, co było bardzo dużą pomyłką, źle policzono PKB w roku 2000. Rząd wyliczył, że produkt krajowy wyniósł ok. 700 mld zł – i tę sumę przyjął za podstawę szacunku tegorocznych dochodów – podczas gdy w istocie było to tylko 686 mld zł. Popełniono po prostu poważne błędy w planowaniu, co obciąża głównie Ministerstwo Finansów, gdzie, jak się wydawało, pracują ludzie kompetentni, do których można było mieć zaufanie.
– Mówi pan o zbyt wysokich wydatkach. Przecież posłowie narzekali, że w budżecie niemal na wszystko brakuje pieniędzy.
– Ale prawie nikt nie chciał zauważyć, że w stosunku do roku 2000 wydatki budżetu rosły nominalnie o 13,5%, podczas gdy PKB miał wzrosnąć tylko o 11,7% (bez kosztów obsługi długu publicznego i dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Naruszono więc podstawową zasadę, mówiącą, że wzrost wydatków budżetowych nie powinien być większy od wzrostu produktu krajowego. Krzyczano: za mało, za mało – i minister finansów uległ presji. Gdyby jednak nie zahamowano apetytu obrońców różnych dziedzin, to wydatki budżetu byłyby dwa razy wyższe.
– Może zgoda na szybszy wzrost wydatków została spowodowana nadchodzącymi wyborami?
– Być może wybory miały wpływ na to, że do dochodów budżetowych dopisano pobożne życzenia, na co już dawno zwracałem uwagę, podobnie jak i inni eksperci. Jednym z tych pobożnych życzeń był wzrost ściągalności podatków, zaś drugim – obniżenie salda rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych. W roku 2001 fiskus zaplanował, że odda podatnikom 4,5 mld zł, o 600 mln zł mniej niż w roku 2000. Tymczasem trzeba było oddać prawie 7 mld zł, co zwiększyło dziurę budżetową. I szybko się okazało, że zapisane w ustawie dochody państwa w wysokości 161 mld zł są niemożliwe do osiągnięcia, podczas gdy zaplanowane wydatki – 181,6 mld zł – realizowano bardzo systematycznie. To zaś przyniosło ogromny wzrost deficytu, który po pierwszym półroczu osiągnął 18,7 mld zł, czyli aż 176% deficytu z pierwszego półrocza ub.r.
– Co w tej sytuacji należy robić?
– Gdy dochody są mniejsze, niż zakładano, trzeba ograniczyć wydatki – przede wszystkim tam, gdzie da się to zrobić bez większych szkód społecznych. To nie nowość. W budżetach Balcerowicza z lat 1998-2000 też trzeba było dokonywać cięć – choć oczywiście nie w takim stopniu, jak teraz, kiedy, przy generalnym krzyku, że w budżecie na nic nie ma pieniędzy, aż tak hojnie zaplanowano wydatki.
– Sejm niedawno znowelizował tegoroczny budżet. Czy to pomoże w osiągnięciu równowagi?
– Mam wątpliwości, czy zaplanowane posunięcia odpowiadają zaistniałej sytuacji, a nawet, czy sytuacja ta jest dobrze rozumiana. Nowelizując budżet, Sejm zwiększył deficyt o 8,6 mld zł (do 29,1 mld zł), co stanowi 3,9% PKB. Ale wydatków nie zmniejszono, natomiast przyjęto nierealne, niemożliwe do osiągnięcia dochody – 152 mld zł. Mało prawdopodobne jest uzyskanie 18 mld zł z prywatyzacji, bo w pierwszym półroczu wpływy z tego tytułu wyniosły zaledwie 2 mld zł. Oceniam więc, że dochody wyniosą najwyżej 146 mld zł (Ministerstwo Finansów mówi dziś nawet, że będzie to niecałe 144 mld zł). Przy okazji nowelizacji zastawiono pułapkę na nowy, już powyborczy rząd. Rada Ministrów jest bowiem zobowiązana do utrzymania się w granicach deficytu. Jeżeli obecny rząd nie podejmie działań zmierzających do ograniczenia wydatków, wszystko to będzie musiał wziąć na swe barki przyszły gabinet. Niewykluczone też, że stanie on przed koniecznością ponownej nowelizacji budżetu – a to będzie bardzo źle przyjęte przez rynki finansowe i zagrozi kryzysem walutowym.
– Czy obecna Rada Ministrów jest skłonna do ograniczenia wydatków?
– W tym roku trzeba obciąć wydatki o 6,5-9 mld zł. Rząd obiecał, że je zmniejszy – ale tu zaczyna się dramat, bo każdy minister mówi, że wydatki, owszem, należy ciąć, ale nie u niego. Przecież właśnie dlatego Rada Ministrów nie przyjęła pierwszego projektu nowelizacji budżetu, zakładającego zmniejszenie wydatków o 8-9 mld zł. Ministrowie byli przeciw. A tymczasem im szybciej, tym lepiej, bo kryterium celowości w cięciu wydatków można brać pod uwagę teraz; pod koniec roku będzie już na to za późno.
– Jakich cięć budżetowych należy dokonać?
– Nie wolno ciąć tzw. wydatków sztywnych, nienaruszalnych. Zaliczam do nich: koszty obsługi naszego długu (płatności odsetkowe), środki dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych, emerytury i renty dla służb mundurowych oraz sędziów i prokuratorów, subwencję ogólną dla samorządów (gdzie m.in. są środki na podwyżki płac dla nauczycieli). W sumie jest to prawie 100 mld zł, których nie można ruszać. Na pewno trzeba zacząć od przeglądu rezerw. W budżecie, oprócz zaplanowanych już wydatków, są rezerwy celowe na poziomie ok. 9 mld zł. Część rezerw już wykorzystano, niektórych – np. na sfinansowanie wyborów – ruszyć nie można. Zostały jednak jeszcze środki, których na razie nikomu nie przydzielono. Można więc nadal ich nie uruchamiać, co powinno dać ok. 4 mld zł.
Nieco mniejsze będą koszty obsługi długu zagranicznego, bo spadła cena dolara. Zapewne zostanie zmniejszona dotacja na spłaty zaległych składek dla funduszy emerytalnych, co może przynieść ok. 1 mld. zł. To jednak nie wystarczy. Trzeba także ciąć wydatki poszczególnych resortów. Każdemu po trochu, nie ma innego wyjścia. Mówi się, że wszędzie jest za mało. Ale gdybyśmy chcieli zaspokoić wszystkie potrzeby społeczne w takim np. stopniu jak w Niemczech, na pewno nie starczy nam środków. PKB na jednego mieszkańca jest w Niemczech ponadtrzykrotnie wyższy niż w Polsce, co oznacza, że nasze wydatki na cele społeczne powinny być, najogólniej mówiąc, na poziomie niespełna jednej trzeciej wydatków niemieckich. A są niekiedy tylko niewiele niższe.
– Duże pieniądze trafiają na rozmaite fundusze. Czy tu nie ma pola do oszczędności?
– FUS – największy z nich – jest, jak wspomniałem, nienaruszalny. Pozostałe są już znacznie skromniejsze. Oczywiście, można tu zrobić trochę porządku. Istnieje np. fundusz wypłacający świadczenia byłym kombatantom, którego jedyne dochody stanowi dotacja budżetowa (120 mln zł) – i na pewno warto go zlikwidować, bo te same środki można przekazywać wprost z budżetu. Koniecznie należy też zlikwidować Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dysponujący sumą 1,5 mld zł. Jego zadania mogą przejąć urzędy pracy, a PFRON winien zostać włączony do Funduszu Pracy. Może, przy okazji zmiany układu rządowego, będzie okazja do rozpędzenia ekipy, która się ustawiła w PFRON-ie i broni tych struktur.
– A co zrobić, by zwiększyć dochody?
– Deficyt można ograniczyć przez wzrost sprzedaży skarbowych papierów wartościowych. Tylko, po pierwsze, rynki mają ograniczoną chłonność, niezależnie od tego, jak atrakcyjne będą warunki sprzedaży. Mało kto poczyni oszczędności w budżecie domowym i pobiegnie kupić obligacje skarbowe, bo ich oprocentowanie urośnie z 15% do 18%. A po drugie – im większa sprzedaż papierów skarbowych, tym wyższe koszty obsługi tych transakcji. Zło deficytu polega na tym, że jest finansowany przyrostem długu, od którego trzeba płacić odsetki. Za wysoki deficyt może rozsadzić budżet na rok następny.
– Już rozsadza. Padają gigantyczne sumy. Zdaniem resortu finansów, bez podjęcia działań ratunkowych i obcinania nawet sztywnych wydatków deficyt w 2002 r. sięgnie 88 mld zł.
– Zagrożenia nie są aż tak wielkie, a ów katastrofalny scenariusz może się ewentualnie sprawdzić tylko wtedy, gdy nie zostaną podjęte żadne działania zwiększające dochody i tnące wydatki. Obecne wyliczenia zmienią się jeszcze wiele razy. Założenia budżetu na 2002 r. powinny być gotowe w połowie lipca, a powstały dopiero 14 sierpnia. Resort finansów nie bardzo radził sobie z tym zadaniem. Nie ulega jednak wątpliwości, że sytuacja jest niebezpieczna. W przyszłym roku nie wzrosną bowiem dochody budżetu. Nie będzie tegorocznych dochodów nadzwyczajnych, takich jak np. 3 mld zł z tytułu koncesji na system UMTS czy 4,9 mld zł zysku wypracowanego przez NBP. Oceniam, że dochody budżetu w 2002 r. wyniosą 146,5 mld zł (bez skutków ew. wejścia w życie ustawy o dochodach samorządu terytorialnego, zmniejszającej wydatki i dochody o ok. 11 mld zł). Wydatki osiągną zaś 185-190 mld zł. Jeżeli jednak wejdzie w życie kilka nowych ustaw (np. wprowadzających coroczny dodatek rodzinny i dodatek dla rodzin wielodzietnych), wydatki mogą być i o 10 mld zł większe. Uważam, że przyszłoroczny deficyt nie powinien przekroczyć 31 mld zł – choć nie będzie łatwo to osiągnąć.
– W jaki sposób walka o zmniejszanie deficytu może odbić się na naszym poziomie życia? Ludzie boją się spadku dochodów i likwidacji różnych ulg.
– Oszczędności muszą nastąpić i oczywiście, że to się odbije na naszych kieszeniach, inaczej być nie może. Z tym że nie tyle chodzi tu o zmniejszenie obecnych dochodów, lecz o utratę przyszłych korzyści, wprowadzanych przez wiele nowych ustaw. Na pewno konieczne są takie decyzje jak wstrzymanie waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, ograniczenie zasiłków socjalnych tylko do rodzin rzeczywiście w najgorszej sytuacji materialnej. Trzeba także zrezygnować z podniesienia składki na ubezpieczenia zdrowotne, obciąć rozmaite przywileje branżowe, konieczne jest wstrzymanie wysokiej podwyżki wynagrodzeń w szkołach wyższych. Niektóre ustawy jeszcze czekają na podpis prezydenta, inne – znacznie zwiększające wydatki, jak np. ustawa o zalesieniu, której łączny koszt ma przekroczyć 5 mld zł – można przecież bezterminowo zawiesić mocą decyzji Sejmu.
– A nie ma takiej pokusy, by po prostu dodrukować trochę pieniędzy i w łatwiejszy sposób zmniejszyć deficyt?
– Bank centralny jest niezależny i nie wolno mu finansować deficytu budżetowego. Wymagałoby to nie tylko zgody NBP i Rady Polityki Pieniężnej, ale także zmiany konstytucji. Naszym celem jest ograniczanie inflacji i nie wyobrażam sobie działań prowadzących do jej zwiększenia. Pożądane jednak byłoby – przy zachowaniu niezależności RPP – wprowadzenie zasady, że jest ona odpowiedzialna nie tylko za stabilność cen, ale i za wzrost gospodarczy. Takie właśnie obowiązki ciążą na Zarządzie Rezerwy Federalnej w USA. To uwolni RPP od pokusy forsowania pośpiesznej dezinflacji kosztem wpadnięcia w recesję.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy