Okazuje się, że realny „zysk” budżetu z prywatyzacji banków to 100 milionów dolarów
W podejściu do polskiego sektora finansowego, od początku procesu transformacji gospodarczej, ścierały się dwa przeciwstawne, fundamentalne stanowiska. Pierwsze z nich – nazwijmy je naiwno-doktrynalnym – związane z opcją liberalną – za najważniejszą kwestię uznało stworzenie sprawnych, zdrowych i odpolitycznionych instytucji finansowych, będących w stanie zaspokoić potrzeby gospodarki narodowej. Drogą wiodącą do tego celu miała być jak najszybsza prywatyzacja istniejących instytucji, poprzez sprzedaż udziałów skarbu państwa. Oznaczało to faktycznie oddanie kontroli nad tymi instytucjami inwestorom zagranicznym. Drugie z nich – nazwijmy je pragmatyczno-lokalnym – reprezentowało pogląd, że pożądanym elementem w tworzeniu nowych, prywatnych instytucji finansowych winno być zachowanie istotnego udziału kapitału krajowego. Oznaczać to musiało w konsekwencji zastosowanie wolniejszej ścieżki prywatyzacji, a także poszukiwanie niekonwencjonalnych form i metod prywatyzacyjnych oraz oryginalnych dźwigni finansowych.
Ciekawe jest przy tym, że ten fundamentalny spór doktrynalny, dotyczący sprawy o pierwszorzędnym znaczeniu dla procesów rozwojowych kraju, nie stał się przedmiotem poważniejszych polemik.
Z czasem dyskusja nabierała coraz bardziej historycznego charakteru, z racji rosnącej dominacji kapitału zagranicznego w sektorze finansowym.
Dopiero w ostatnim okresie sprawy te ponownie odżyły, głównie – acz nie tylko – przy okazji sporów o kształt prywatyzacji PKO BP oraz BGŻ. W coraz silniejszym stopniu zaczyna się postrzegać związek instytucjonalnego kształtu systemu finansowego oraz istniejącej w nim struktury własności z tempem i charakterem rozwoju gospodarczego kraju.
Formułowana jest w tym kontekście teza, że jedynie odpowiedni kształt instytucjonalno-włas-nościowy tego systemu może wyzwolić wysokie i stabilne tempo rozwoju gospodarczego. Jego struktura winna uwzględniać zarówno uwarunkowania globalne oraz trendy uniwersalne, jak i uwarunkowania narodowo-lokalne.
W artykule prezentowane jest stanowisko, że osiągnięcie takiego stanu nie może być pozostawione wyłącznie przypadkowi i swobodnej grze sił. Wręcz odwrotnie, wymaga to wyobraźni, planu działania i działań ze strony struktur publicznych. Tylko one są bowiem w stanie dokonać takiego programowego „formatowania”. Należy to również do katalogu ich podstawowych zadań. Sektor finansowy we współczesnej gospodarce jest bowiem przedmiotem szczególnego oddziaływania regulacyjnego ze strony państwa. Wynika to z jego roli w gospodarce i z jego specyficznego charakteru. Kształt tego sektora ma wpływ na zdolność gospodarki do mobilizowania oszczędności, ich efektywnej alokacji, a także na funkcjonowanie systemu płatniczego. Tym samym w sposób bezpośredni oddziałuje on na rozwój gospodarczy kraju.
Dotychczasowe efekty
transformacji sektora finansowego
W dotychczasowej polityce transformacyjnej państwa wobec sektora finansowego bardzo wyraźną przewagę uzyskało stanowisko naiwno-doktrynalne reprezentujące opcję liberalną. Stało się to szczególnie widoczne w ostatnich latach, kiedy to początkowo ostrożne recepty prywatyzacyjne z lat 1991-93, oparte na mniejszościowych udziałach inwestorów strategicznych z zagranicy, uzupełnione próbami tworzenia polskich grup kapitałowych w okresie 1995–96 w ramach realizacji programu gospodarczego „Strategia dla Polski”, zastąpione zostały nonszalanckim pójściem na całość. Przystąpiono do realizacji polityki pełnej wyprzedaży państwowych struktur finansowych. W efekcie udział kapitału zagranicznego w polskiej bankowości, będącej niepodważalnym liderem naszego sektora finansowego, wzrósł z około 4% funduszy własnych w 1995 r. do blisko 70% w 2000 r. Banki z większościowym udziałem kapitału zagranicznego osiągnęły ponad 50-procentowy udział w sumie udzielonych kredytów w gospodarce oraz blisko 46-procentowy udział w depozytach sektora niefinansowego. Dokonało się to wskutek krótkowzrocznej polityki prywatyzacyjnej, poprzez przejęcia polskich banków z rąk skarbu państwa.
Co się tyczy prywatyzacji polskiej bankowości, to jej skutki nie są bynajmniej jednoznaczne. Po stronie pozytywów można zapisać przede wszystkim szybkie ograniczenie roli państwa jako właściciela w tym sektorze. O skali zmian niech świadczy fakt, że jeszcze w 1993 r. na 87 istniejących banków komercyjnych aż w 29 przeważał kapitał państwowy. Dzisiaj są to zaledwie trzy instytucje bankowe – BGK, BGŻ oraz PKO BP. Oznacza to m.in. radykalne zmniejszenie możliwości politycznych interwencji w działalność systemu bankowego, a także poddanie instytucji bankowych rynkowym regułom działania.
Z drugiej strony, prywatyzacja bankowości wywołała określone skutki negatywne, które poddawane są uzasadnionej krytyce. Chodzi zwłaszcza o skalę penetracji kapitału zagranicznego, osiągnięte dochody prywatyzacyjne oraz o kwestię bezpieczeństwa strategicznego państwa.
Trzeba wyraźnie powiedzieć, że prywatyzacja banków wraz z upływem lat miała w coraz większym stopniu znaczenie fiskalne, a jej rytm był wyznaczany w dużej mierze przez zamówienia budżetowe. Łącznie wyniosły one do tej pory niecałe 13 mld zł. Pomimo tak imponującego poziomu dochodów ze sprzedaży banków państwowych bilans finansowy netto w tym zakresie jest wbrew obiegowym opiniom zbliżony do zera. Wiąże się to z faktem znacznego dokapitalizowania banków państwowych przez budżet w latach 1993-1994. Realna wartość tej dotacji (bez uwzględnienia BGŻ oraz PKO BP) wyniosła na koniec 1999 r. 11-12 mld zł. Zestawiając tę kwotę z kwotą osiągniętych przychodów prywatyzacyjnych wynoszącą 12,4 mld zł, okazuje się, że realny „zysk” budżetu z prywatyzacji banków jest na poziomie 100 mln USD.
Zaniepokojenie budzi szczególnie bilans prywatyzacji z punktu widzenia bezpieczeństwa strategicznego kraju. Oddanie pod kontrolę kapitału zagranicznego około 70% aktywów sektora bankowego rodzi wiele zagrożeń dla długoterminowych interesów rozwojowych kraju. To samo dotyczy skali penetracji zagranicznej w sektorze ubezpieczeń oraz rynku ubezpieczeń emerytalnych.
Tak więc w efekcie prowadzonej przez ostatnią ekipę rządową polityki prywatyzacji wytworzyła się wynaturzona, asymetryczna oraz rzadko spotykana w świecie struktura własnościowa sektora finansów prywatnych, której istotę stanowi większościowa i ciągle rosnąca pozycja inwestorów zagranicznych. Jest ona charakterystyczna tylko dla Polski oraz dla grupy innych transformujących się krajów Europy Centralnej i Wschodniej. Z tego względu uzasadnionym jest uznanie jej za anomalię rozwojową, a nie stan normalny.
Monopol państwowy zastąpiony został monopolem globalnych graczy finansowych, którego granice są trudne do określenia. Ostatnie przypadki postępującej koncentracji w polskim sektorze finansowym świadczą o tym, że decyzje w tym zakresie podejmowane są już poza granicami kraju. Jakie potencjalne niebezpieczeństwa wiążą się z wytworzoną sytuacją? Ich lista jest długa. Wspomnijmy przeto tylko o tych najważniejszych.
Po pierwsze, jest to ryzyko podporządkowania decyzji inwestycyjnych na rynku krajowym zewnętrznym ocenom polityki gospodarczej. Po drugie, możliwość eksportu miejsc pracy i importu bezrobocia wskutek ograniczenia ekspansji polskich przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych. Po trzecie, groźba zerwania ciągłości procesów powstawania polskich elit finansowych i intelektualnych. Będzie tak, jeśli kluczowe stanowiska w instytucjach będą obsadzane obcokrajowcami, zaś awans miejscowych elit będzie raczej wyjątkiem niż regułą. Po czwarte, ryzyko selektywnej alokacji kapitału do polskich przedsiębiorstw czy regionów, poprzez koncentrację na obsłudze najbardziej zyskownych segmentów rynkowych. Po piąte, niebezpieczeństwo transferu dochodów poza granice Polski, przy wykorzystaniu mechanizmów cen transferowych.
Po szóste wreszcie, ryzyko ukształtowania niekorzystnej specjalizacji instytucji finansowych domicylowanych w Polsce poprzez skierowanie ich aktywności na obszary o niskiej wartości dodanej przy zarezerwowaniu tych najbardziej dochodowych dla zagranicznych członków grup kapitałowych.
W tej sytuacji wydaje się zasadnym poszukiwanie alternatywnych koncepcji rozwojowych w rozpatrywanym obszarze. Poszukiwanie to musi w krótkim czasie dostarczyć odpowiednich rozwiązań dających się skutecznie zastosować przy dalszych działaniach państwa podejmowanych wobec sektora finansowego. Inaczej bowiem proponowana kuracja może dotyczyć pacjenta, któremu będzie już wszystko jedno.
Narodowe instytucje
finansowe
Jedynym z możliwych kierunków poszukiwań jest spopularyzowana ostatnio na łamach „Gazety Bankowej” koncepcja narodowych lub obywatelskich instytucji finansowych autorstwa prof. J.K. Solarza, uznanego specjalistę z zakresu bankowości i rynków finansowych, związanego od lat z Narodowym Bankiem Polskim oraz z Instytutem Bankowości i Pieniądza Fundacji Edukacji i Badań Bankowych. W myśl tej koncepcji narodowe instytucje finansowe to takie organizacje bankowe, ubezpieczeniowe, powiernicze i inwestycyjne, które czynią ze społeczności lokalnych swój rynek docelowy. To w interesie tych społeczności prowadzą one swoją działalność. Instytucje te, co ważne, w dążeniu do maksymalizacji swojej wartości dla udziałowców, przestrzegają zasad interesu publicznego. Są więc tym samym, wg Solarza, instytucjami społecznie odpowiedzialnymi.
Zwróćmy uwagę na fakt, że kryterium kwalifikacyjnego nie stanowi tu forma własności ani też pochodzenie kapitału, lecz sposób prowadzenia działalności. Jest to ważny krok naprzód w toczącej się dyskusji, który zrywa ze schematem czarno-białej rzeczywistości: inwestor krajowy – dobry, inwestor zagraniczny – zły czy: inwestor prywatny – dobry, inwestor publiczny – zły. Możemy mieć do czynienia z „polskimi bankami”, które wcale nie będą „narodowymi bankami”. Decydującym wyznacznikiem narodowego charakteru jest silny związek tych instytucji z niefinansowymi sektorami gospodarki narodowej – z przedsiębiorstwami, gospodarstwami domowymi i instytucjami sektora publicznego.
Dodatkowo – jak słusznie zauważa Ryszard Bugaj – instytucje te cechuje wspólnota więzi ich klasy menedżerskiej z lokalną klasą menedżerską oraz ze środowiskami życia publicznego, wspólna kultura zarządzania, a także pewna identyfikacja ich interesów z interesem całej gospodarki narodowej. Powoduje to, że owe instytucje mogą prowadzić ciągły, nieformalny dialog z ośrodkami kierowniczymi życia gospodarczego, tworząc wyraźną sieć koordynacyjną krajowej gospodarki. Wszystko to sprawia, że mogą one być naturalnym partnerem struktur państwowych czy – szerzej – publicznych, przy tworzeniu i realizacji polityki gospodarczej.
Jasna jest sprawa, że instytucje takie nie powstają z dnia na dzień. Wprost przeciwnie, dla swojego ukorzenienia się potrzebują dłuższego czasu – rzędu kilkunastu, kilkudziesięciu lat, chyba że będą odpowiednio „konwojowane”, a może lepiej „hodowane” przez państwo.
Z uwagi na swoje atrybuty narodowe instytucje finansowe mogą być ważnym narzędziem zarówno zwiększania skłonności do oszczędzania społeczności lokalnych, jak i realokacji tych oszczędności na rzecz realizacji lokalnych celów. Mogą odegrać szczególną rolę w aktywizacji lokalnej gospodarki i wdrażaniu standardów finansowych w lokalnych strukturach publicznych.
Szczególną rolę instytucje te mogą odegrać na lokalnym rynku pracy, obsługując w sposób profesjonalny mały i średni biznes. On to bowiem, poza gospodarstwami domowymi i lokalnymi strukturami publicznymi, winien stać się w sposób naturalny głównym klientem narodowych instytucji finansowych. Jak zaś pokazuje doświadczenie krajów rozwiniętych, tylko ten fragment gospodarki jest w stanie generować skutecznie nowe miejsca pracy.
Naturalnym segmentem rynkowym narodowych instytucji finansowych jest więc rodzimy sektor gospodarczy, nastawiony na obsługę rynku lokalnego. Podobnie bowiem jak narodowe instytucje finansowe wszystkie jego fundamentalne interesy znajdują się w jego „małej ojczyźnie”. Instytucje te winny więc wypełnić przestrzeń gospodarczą powstałą pomiędzy lokalną gospodarką a graczami globalnymi i regionalnymi. Będą one służyły przede wszystkim globalnym i regionalnym graczom poza finansowym. W ten sposób jest szansa na powstanie pełnej struktury finansowej służącej potrzebom wszystkich sektorów gospodarki.
Co robić dalej?
Należy zgodzić się z tymi, którzy twierdzą, że tworzenie i rozwój narodowych instytucji finansowych może odbywać się wyłącznie przy zagwarantowaniu „konwojowania” tego procesu przez sektor publiczny. Jedynie on jest dzisiaj w stanie stworzyć odpowiednie warunki dla funkcjonowania i rozwoju instytucji tego typu. Oznacza to konieczność przyjęcia szczególnych rozwiązań prywatyzacyjnych dla instytucji finansowych znajdujących się nadal w domenie publicznej oraz stworzenia szczególnych warunków prawno-podatkowych dla potrzeb funkcjonowania i powoływania nowych instytucji tego rodzaju. Oznacza to także potrzebę podjęcia przez sektor publiczny nowych wyzwań w postaci aktywnej polityki właścicielskiej. Jej elementem winno być m.in. przejście od operacji prywatyzacyjnych do operacji założycielskich, które mogłyby inicjować powstawanie podmiotów gospodarczych o pożądanych cechach.
Kwestią kluczową w tym kontekście jest podjęcie przez państwo odpowiednich decyzji co do dalszych losów Grupy PZU, banku PKO BP oraz sektora banków spółdzielczych i BGŻ.
Wydaje się, iż racją stanu polskiej gospodarki jest potrzeba uchronienia tych instytucji przed przejściem w ręce operatorów globalnych lub regionalnych.
Mam wrażenie, że poszukiwanie praktycznych możliwości tworzenia narodowych instytucji finansowych siłą rzeczy kieruje naszą uwagę na możliwości tkwiące w społecznościach i w samorządach lokalnych. Ich rosnące upodmiotowienie wywołuje, i będzie coraz silniej wywoływało, potrzebę rozwoju instytucji finansowych, służących ich potrzebom. Jest to okoliczność, której nie można zmarnować.
Autor jest profesorem w Szkole Głównej Handlowej oraz Politechnice Gdańskiej
Artykuł powstał na podstawie referatu wygłoszonego na konferencji naukowej w Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego w dn. 31.05.2001 r.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy