Propozycja PiS powoduje, że w radzie znajdą się ludzie z partii, które w gminie czy powiecie nie mają żadnego poparcia
Prof. Michał Kulesza, specjalista z zakresu prawa administracyjnego, administracji publicznej, pracuje w Instytucie Nauk Prawno-Administracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego.
– Panie profesorze, czy zmiany w ordynacji samorządowej, które forsuje koalicja rządowa, można w ogóle oceniać merytorycznie, czy tylko i wyłącznie politycznie?
– Oczywiście, że można na to patrzeć i w kategoriach merytorycznych, i w kategoriach politycznych.
– Premier Kaczyński twierdzi, że chodzi o stabilizację samorządów. Opozycja, że to skandal i zwykły zamach na samorządy.
– Dla mnie ważniejsze są aspekty polityczne, co najmniej dwa. Po pierwsze, wprowadza się taką propozycję do Sejmu bez żadnej debaty publicznej. I tak późno, że w istocie rzeczy zostanie ona zrealizowana w sensie ustawodawczym dopiero tuż przed wyborami, na początku września, bo teraz mamy przecież wakacje parlamentarne. Tymczasem prezes Rady Ministrów musi jeszcze ogłosić te wybory i ustalić kalendarz wyborczy. Nie ma nawet cienia szansy, żeby np. przed wyborami sprawdzić zgodność ustawy z konstytucją.
– Co poza trybem procedowania nad tą ustawą jest jeszcze niedopuszczalne?
– Drugi aspekt o charakterze politycznym, którym PiS wpisuje się w niechlubną historię różnych działań partii rządzących, z SLD na czele, jest taki, że każde ugrupowanie zdobywające władzę w skali ogólnopaństwowej usiłowało następnie ustawić pod siebie samorządową ordynację wyborczą. Po czym miało pretensje do innych, że robią to samo. Rozpoczął to Sojusz – jeśli dobrze pamiętam w 1994 r. – obniżając radykalnie próg z 40 tys. do 20 tys. mieszkańców w celu przejęcia dużej grupy miast pod reżim wyborów partyjnych, według ordynacji proporcjonalnej. Wcześniej obowiązywała w tych miastach ordynacja większościowa, w której partyjność nie jest taka istotna.
– Gwoli sprawiedliwości przyznajmy jednak, że kiedy przed poprzednimi wyborami SLD i PSL chciały zmieniać ordynację, prezydent Aleksander Kwaśniewski od razu zapowiedział, że jej nie podpisze, a marszałek Sejmu Włodzimierz Cimoszewicz schował projekt głęboko do szuflady.
– Tak było. Ale nie zmienia to faktu, że wszystkie dotąd rządzące w Polsce partie miały głęboką skłonność do dłubania w ordynacji samorządowej, by stworzyć sobie lepsze warunki wyborów. Oczywiście rozumiem, że tamten prezydent się nie zgodził, a ten się zgodzi; tamten marszałek się nie zgodził, a ten odwrotnie. Ale i tak dziś konsumujemy po prostu owoce relatywizmu politycznego poprzednich ekip. Gra toczy się nie od dzisiaj. Zaczął Sojusz, potem kombinowała AWS, potem znowu Sojusz. Gdyby od początku trzymać się wyższych standardów, dzisiaj nikt nie ośmieliłby się naruszać autonomii politycznej samorządu, i to wprowadzając zmiany tuż przed wyborami. To nie jest więc jakiś nadzwyczajny wyskok obecnie rządzącej koalicji, bo każda poprzednia też była pazerna, robiła podobne zamachy i posługiwała się podobnymi sztuczkami. Tyle że niektórym to wychodziło, a innym nie. Gdy ktoś jest u władzy, mówi, że zmiany są przeprowadzane dla dobra narodu, a kiedy jest w opozycji, krzyczy, że to skandal. Jestem zdeklarowanym przeciwnikiem takich działań, ktokolwiek by był ich autorem, i wielokrotnie wypowiadałem się publicznie na ten temat.
– Zawsze też przy okazji majstrowania przez partie przy ordynacji mówiło się, że zmiany mogłyby być wprowadzane, ale od następnej kadencji, a nie przed samymi wyborami. Nikt nie chce tego jednak usankcjonować.
– I tak powinno być, że zasadnicze zmiany wprowadza się na kilka lat, a nie na parę tygodni przed wyborami. Poważne zmiany wymagają poważnej dyskusji co do ich istoty, a także co do kształtu samej propozycji legislacyjnej. Ostatnio w 2002 r. mieliśmy bardzo ważną i pożyteczną zmianę w postaci bezpośrednich wyborów burmistrza. Była to jednak zmiana bardzo źle zrobiona, niedopracowana przez Sejm, któremu po prostu – mimo uwag ekspertów – nie chciało się przeprowadzić zmian dalej idących, w zakresie zarządzania gminą, koniecznych jako konsekwencja wprowadzenia bezpośredniej elekcji. Wyniki były widoczne gołym okiem – w wielu gminach mamy głęboki konflikt między radą a burmistrzem i długotrwały pat w zarządzaniu. W dzisiejszych czasach taka utrata zdolności zarządzania, zafundowana wielu gminom przez leniwego ustawodawcę, po prostu jest nie do odrobienia. W ogóle warto podkreślić, że większość zmian w samorządzie proponowanych przez polityków po 2000 r. ma taki właśnie powierzchowny charakter – dotyczą one mechanizmów sprawowania władzy politycznej, a nie mechanizmów zarządzania publicznego.
– W tej kadencji Sejmu koalicja rządząca w pewnym momencie też próbowała majstrować przy bezpośrednich wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów. Chciała z nich zrezygnować. Prezydent Kaczyński zapowiedział już jednak, że o ile podpisze zmiany w ordynacji samorządowej, które wprowadzają tzw. grupy list, to odwrotu od bezpośrednich wyborów nie podpisze.
– Osobiście oczekiwałem po prostu, że taka poważna zmiana ustrojowa jak bezpośrednie wybory wejdzie w życie dopracowana. Przecież gdy wybory są tylko do rady, a rada potem trzyma parasol polityczny nad swoim zarządem, to zarząd ten działa tak długo, jak długo ów polityczny parasol jest rozłożony, a potem większość w radzie ustanawia nowy zarząd. Gdy zaś wybiera się bezpośrednio i burmistrza, i radę, sytuacja jest zupełnie inna – albo większość rady skupia się wokół bezpośrednio wybranego lidera lokalnego i wtedy daje się rządzić, albo jest pat, który niszczy gminę. Wówczas między burmistrzem a radą trwa czteroletnia wojna. On siedzi w jednym gabinecie, a rada ze swoim przewodniczącym knuje w drugim gabinecie. Takich sytuacji w Polsce jest sporo. Oczekiwałem więc, że poprzednia koalicja rządząca zafunduje nam nie tylko fiestę wyborczą w postaci bezpośrednich wyborów, lecz także dostosuje do tego inne mechanizmy sprawowania władzy – bo wybory trwają jeden dzień, a potem przez cztery lata trzeba rządzić. A wiele by dało, gdyby chociaż – tak jak jest w wielu krajach – przypisać burmistrzowi obowiązek osobistego przewodniczenia obradom rady. Ale nic w tym kierunku nie zostało zrobione i już.
– A czy przy okazji tych obecnie projektowanych zmian w ordynacji samorządowej nie będzie zachodzić kolizja między upartyjnionymi samorządami a wójtami czy burmistrzami wybranymi bezpośrednio?
– Tu wiele się nie zmieni – albo burmistrz będzie miał poparcie większości w radzie, albo nie. Główny zaś problem polega na tym, że PiS-owska propozycja poprzez grupowanie list powoduje, że w radzie znajdą się przedstawiciele środowisk politycznych, które w danej gminie czy powiecie nie mają żadnego poparcia. Spośród koalicjantów może to dotyczyć wskazywanej ostatnio w prasie Samoobrony, która ma niemal zerowe poparcie w Warszawie czy w Krakowie. Ale jeśli z tymi swoimi 2% znajdzie się na zgrupowanej liście, to w dużym mieście wprowadzi do rady jednego czy może nawet dwóch kandydatów. To samo zresztą dotyczy partii dzisiaj opozycyjnych. Jeśli Platforma dobierze sobie PSL – a nie wiem, czy ludowcy mieli w Warszawie choć jeden mandat, a SLD dobierze sobie SdPl, UP i Demokratów, to nagle okaże się, że w radach gmin i powiatów będziemy mieli przedstawicieli środowisk politycznych, które w danym mieście nie mają prawa się znaleźć w takiej radzie. Są przecież miasta czy powiaty, gdzie nie ma miejsca dla UP czy Partii Demokratycznej. A poprzez te zmiany ich przedstawiciele znajdą się w radach. Jest to więc nie tyle zarzut upartyjniania, bo i obecnie wybory samorządowe są upartyjnione bardzo poważnie już przez to, że opierają się na partyjnej ordynacji wyborczej – dla niepoznaki zwanej proporcjonalną. Tutaj nic się nie zmienia. Zarzut jest taki, że te wybory fałszują po prostu obraz poglądów wyborczych poprzez umożliwienie uczestnictwa w radzie przedstawicielom różnych środowisk politycznych, które w tych miastach, gminach, powiatach zajmują zupełnie marginalną pozycję. Te środowiska były eliminowane z rady przez pięcioprocentowy próg wyborczy. Więcej, przedstawiciel takiego środowiska może nawet znaleźć się w koalicji rządzącej i uczestniczyć w sprawowaniu władzy.
– Wiadomo, że PiS chce rządzić na szczeblu lokalnym tak jak w parlamencie – z Samoobroną i LPR. Ale przy przeliczaniu głosów ma obowiązywać metoda d\’Hondta, która premiuje duże ugrupowania. Partia Kaczyńskich skorzysta więc na tym najbardziej.
– Pewnie tak. Ale – jak to gdzieś już liczono – mówimy o przesunięciach rzędu jednego czy dwóch mandatów w skali dużego miasta. Taka grupa list rzeczywiście zyskuje, a w ramach tej grupy list trochę zyskuje najsilniejsza partia. Ważniejszą jednak konsekwencją grupowania list jest to, że umożliwia ono wejście do rad środowisk politycznych, które na danym terenie nie mają żadnego poparcia społecznego. Gdy zaś takie rozwiązanie zastosują wszystkie liczące się na danym terenie ugrupowania polityczne, próg wyborczy po prostu zostanie w ogóle wyeliminowany. Bo możemy sobie wyobrazić, że zamiast dziewięciu list partyjnych będą trzy grupy list po trzy partie. Wtedy mamy taką sytuację, jakby progu w ogóle nie było.
– Wyborcy będą robieni w balona.
– Może nie do końca, bo zawsze ktoś na tę Unię Pracy przecież zagłosuje. Gdyby nie było progu wyborczego, takie ugrupowanie też mogłoby dostać ten jeden mandat. W balona jesteśmy robieni jako społeczeństwo, ponieważ taki system wyborczy prowadzi do daleko idącego rozdrobnienia politycznego składu rady – jak każda ordynacja proporcjonalna bez progu wyborczego, co jeszcze może pogłębić system przeliczania głosów na mandaty. Zauważmy, że stworzenie wspólnej grupy list nie musi oznaczać, że te ugrupowania będą także wspólnie rządzić. Dostają się więc do rady jakiejś drobne środowiska polityczne, które nigdy by się do niej nie dostały przy ordynacji z progiem wyborczym, po czym są sobie w tej radzie i kompletnie niszczą możliwości sprawnego rządzenia – to jest główny problem.
– Czyli w efekcie możemy mieć całkowicie skasowany próg wyborczy.
– Nie musi tak być, ale rzeczywiście w pewnej sytuacji (jak w podanym przykładzie) możemy mieć taki efekt, jakbyśmy wybierali bez progu, czyli przy zupełnie innych zasadach. To może mieć bardzo negatywne skutki, gdy chodzi o czteroletnią pracę rad. Mamy więc kolejny rząd, który chce zrobić dobrze narodowi. Gabinet SLD chciał, byśmy mieli bezpośrednie wybory, ale nie dopracował tego. Rząd PiS, Samoobrony i LPR mówi z kolei, że chce zwiększać stabilność zarządzania, co jest chwalebne, ale rezultat może być dokładnie odwrotny. W tak rozdrobnionej radzie może się okazać, że bardzo trudno będzie burmistrzowi, który pochodzi z wyborów bezpośrednich, ułożyć sobie większość na dłuższy czas. Nie dość, że w radzie pojawią się przedstawiciele środowisk politycznych, których praktyczne znaczenie w gminie czy w powiecie jest znikome, to nieraz uzyskają one bezpośredni wpływ na rządzenie – taka będzie cena „zgniłego kompromisu”. A wszystko dlatego, że istotne zmiany dokonywane są na patataj.
– A co będzie się działo z małymi lokalnymi komitetami wyborców, niepartyjnymi, które cieszą się poparciem w danej gminie? Zginą przy tych zmianach?
– Myślę, że nie, bo jeżeli mówimy o małych miejscowościach do 20 tys., to ta zmiana nie ma w ogóle znaczenia. A w większych miejscowościach dołączą one zapewne do jakiejś grupy list i koniec.
– O tym, czy zmiany w ordynacji, o których rozmawiamy, wejdą w życie, przekonamy się wkrótce. Wiadomo jednak, że przynajmniej na razie PO nie udało się przeforsować swojego sztandarowego pomysłu, a więc jednomandatowych okręgów wyborczych. Zablokowała ją koalicja rządowa.
– To trudna dyskusja – są argumenty za i przeciw. Osobiście jestem zwolennikiem JOW. Wbrew wielu głosom, wcale nie wykluczają one partii z polityki. Powodują jednak, że rola partii zostaje sprowadzona do właściwych rozmiarów. Gdy kandydat zostaje wybrany do rady, to wraz z innymi radnymi z tej samej opcji politycznej zakłada własny klub. Partia więc cały czas istnieje, najpierw wspomaga swoich kandydatów w kampanii wyborczej, potem – w pracach w radzie. Kończy się jednak bezpośrednie kierowanie z komitetu – radny przed wyborcami odpowiada własną twarzą. Zresztą mamy już jednomandatowe okręgi, bo na takiej zasadzie odbywają się przecież bezpośrednie wybory wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
– Ale taki radny z jednomandatowego okręgu może być biznesmenem, który trzęsie tym okręgiem.
– Za polityką często stoją pieniądze i interesy. Pewnie chodzi panu o takie osoby jak pewien znany senator – przykład człowieka, który kupuje sobie obecność w polityce, ponieważ potrzebuje tego do celów gospodarczych. To prawda, tak może się zdarzyć. Ale zwracam uwagę, że radni ani burmistrzowie nie mają immunitetu, więc problem ewentualnej odpowiedzialności karnej takich osób, przynajmniej na płaszczyźnie prawa, w samorządzie nie istnieje. W przeciwieństwie do parlamentarzystów.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy