Nie kochają komisji

Autor: Mirosław Głogowski | 13 czerwca, 2004

Eurokratów jest 25 tysięcy, ale więcej urzędników pracuje w merostwie Paryża

Jacques Santer, były przewodniczący Komisji Europejskiej

– Wiele osób, nie tylko w rozpoczynającej unijny staż Polsce, ale także w tzw. starych krajach Unii Europejskiej patrzy na Komisję Europejską w Brukseli z odrobiną podejrzliwości. Widzi w niej ciało po trosze obce, a po trosze prawem kaduka dominujące nad europejskimi państwami narodowymi.
– Komisja na pewno nie jest „obcym” w strukturze Wspólnoty Europejskiej. To samo centrum unijnych procesów, organizm w ważnym stopniu decydujący o sukcesie europejskiego projektu. W moim najgłębszym przekonaniu tylko geniuszowi politycznemu twórców zjednoczenia naszego kontynentu po II wojnie światowej, Jeanowi Monetowi i Robertowi Schumanowi, Europa zawdzięcza powołanie do życia systemu instytucji – łącznie właśnie z komisją – który sprawdził się w latach 50., kiedy Europejską Wspólnotę Gospodarczą tworzyło zaledwie sześć państw, i sprawdza się w ostatnich dekadach, gdy na Unię składało się najpierw piętnaście krajów, a teraz dwadzieścia pięć.
– Kiedy mówi pan o systemie instytucji, ma pan na myśli…
– …poza komisją jeszcze Parlament Europejski oraz Radę Ministrów Wspólnot Europejskich. To prawdziwy złoty trójkąt instytucji unijnych. Komisja odgrywa w tej konfiguracji role szczególna. Ma monopol na inicjatywy dotyczące unijnych dyrektyw. Ani europarlament, ani spotkania ministrów państw unijnych, ani nawet przywódcy krajów Unii podczas swoich odbywających się co pół roku szczytów nie mogą głosować, a więc przesądzać niczego, czego wcześniej nie zaproponuje komisja.
– Może właśnie z tego powodu Europejczycy uważają, że władza komisji jest zbyt wielka?
– Jeśli tak, powinni równocześnie pamiętać, że jest ona także ciałem, które nie podejmuje żadnych kluczowych decyzji. Europejscy urzędnicy w Brukseli, łącznie z komisarzami unijnymi, a nawet przewodniczącym komisji, przedstawiają propozycje zmian czy nowych dyrektyw, ale decyzje pozostają w rękach dwóch pozostałych biegunów europejskiego trójkąta.
– Formułowanie nowych przepisów unijnego prawa to jednak nie całość uprawnień Komisji Europejskiej?
– To prawda. Komisja jest także strażnikiem przestrzegania traktatów europejskich, unijnych dyrektyw. Z tego punktu widzenia ma prawo postawić przed europejskim sądem w Luksemburgu suwerenne państwo – jeśli któreś z nich z premedytacją łamie unijne prawo. I z tego uprawnienia często korzysta. Przekonują się o tym kolejne państwa, pewnie zdarzy się taka sytuacja i Polsce.
– Czyli komisja ma mnóstwo władzy?
– Czyli jest ważnym ciałem, które ma za zadanie zapewnić sprawne funkcjonowanie Wspólnoty Europejskiej.
– Czy nie ma pan wrażenia, że pozycja komisji jest dzisiaj trochę inna niż niegdyś? Choćby z tego powodu, że bardzo wzrósł zakres władzy Parlamentu Europejskiego?
– Przede wszystkim powinniśmy pamiętać, że UE jest projektem funkcjonującym na dwóch płaszczyznach. Z jednej strony, mamy do czynienia ze wspólnotą państw. Tożsamości państw i ich interesów pilnuje Rada Ministrów UE. I jest jeszcze druga strona europejskiego medalu – Unia obywateli, Unia społeczeństw. W tej po części ponadnarodowej strukturze główną i ciągle rosnącą rolę odgrywa europarlament. A komisja jest pośrodku obu tych instytucji – i wczoraj, i dzisiaj, i jutro. Jej zadaniem jest m.in. harmonizować sprzeczne czasami interesy obu tych wspólnot. Powiem nawet, że gdyby jej nie było, nie byłoby integracji europejskiej.
– Mógłby pan to udowodnić?

– Weźmy chociażby funkcjonowanie wspólnego rynku europejskiego. Bez komisji prawdopodobnie nigdy nie byłoby liberalizacji rynku telekomunikacyjnego albo rynku energii, które są podstawą jednolitego obszaru wymiany gospodarczej w Unii. Pierwszy zaczął prace w tym kierunku mój poprzednik na stanowisku szefa Komisji Europejskiej, Jacques Delors. Za czasów mojego przewodnictwa udało się znacznie ten proces posunąć – z pożytkiem dla wszystkich Europejczyków. Pamiętam nawet, że ówczesny przewodniczący Niemieckiego Związku Przemysłowców, Olaf Henke, choć nie zawsze jego organizacja była zadowolona z naszych dyrektyw i naszego działania, powiedział mi kiedyś: „Wiesz co? Jeśli komisja by nie istniała, musielibyśmy ją szybko wymyślić”.
– Integracja europejska jest coraz ściślejsza. Czy może być tak, że za kilkanaście lat komisja przekształci się w klasyczny europejski rząd?
– Nie sądzę, aby tak wyglądał przyszły model zarządzania UE. Nie wierzę w państwo federalne na poziomie kontynentalnym. W nowe Stany Zjednoczone, w tym wypadku Europy. Choć np. powstanie wspólnej waluty, euro, czyni z Unii obszar rzeczywiście scementowany i potencjalnie w przyszłości może nas wieść ku takiej strukturze jak w USA. Mało kto pamięta, że to dolar stworzył tak naprawdę jednolity kształt dzisiejszej Ameryki. W USA trzeba było na to 60 lat.
Ale dziś Europa nie podąża drogą Ameryki. Jedną z sił współczesnej Europy, jej największym atutem w rozwoju, jest przecież poczucie tożsamości w poszczególnych krajach członkowskich wspólnoty. Nie tylko kulturowej, ale także politycznej. Odrębne korzenie poszczególnych państwowości, inne doświadczenia cywilizacyjne. Z perspektywy małego kraju należącego do Unii, jakim jest moja ojczyzna, Luksemburg, wydaje się to szczególnie ważne. Potrzebujemy na pewno więcej integracji. Ale nie trzeba nam w Europie likwidacji państw narodowych.
– Niektórzy się obawiają, że nowa konstytucja europejska może otworzyć drogę do pełnej unifikacji.
– Nic podobnego! Jako członek konwentu, który przygotowywał projekt Traktatu Europejskiego, wiem to najlepiej. Właśnie w naszym projekcie konstytucji został zawarty specjalny paragraf zobowiązujący zarówno instytucje europejskie, jak i jej obywateli do podtrzymania tożsamości narodów.
– Czy urzędnicy komisji, tzw. eurokraci, wykonując swoje zadania, zapominają o pochodzeniu narodowym?
– Od czasu do czasu narodowe spojrzenie jest nieuniknione. W końcu każdy z nas pozostaje – będąc Europejczykiem – także Niemcem, Francuzem, Luksemburczykiem czy Grekiem. Ma to czasem wpływ na przygotowanie np. dokumentów, które potem są omawiane w komisji. Ale mam najgłębsze przekonanie, że w czasach, kiedy kierowałem komisją, moi współpracownicy kierowali się przede wszystkim dobrem całej Unii. Wprowadziliśmy też zasadę, że jeśli komisja rozważała problem dotyczący bezpośrednio jednego kraju, np. konkurencyjności przedsiębiorstw francuskich na rynku unijnym, komisarz Francuz nie brał w takiej debacie udziału. Ta reguła często jest stosowana także obecnie.
– Czyli komisja stara się być neutralna?
– Nie tyle neutralna, ile apolityczna w tym sensie, że nie chce faworyzować żadnego z państw. Komisarze mają być strażnikami interesu wspólnej Europy. Jeśli jest inaczej, dowodzi to przede wszystkim słabości instytucji europejskich, a nie siły jakiegokolwiek państwa.
– Czy komisja nie bierze pod uwagę interesów narodowych państw członkowskich?
– Świadomość zróżnicowania takich interesów towarzyszy pracy komisarzy każdego dnia. Mnóstwo decyzji podejmowanych w setkach spraw w sposób trudny do uniknięcia narusza czyjeś interesy i daje przewagę komuś innemu. Np. regulacje dotyczące systemu konkurencji mogą prowadzić do wzrostu bezrobocia w jakimś kraju, a w innym do przyspieszenia rozwoju. To bardzo trudne decyzje i zawsze ktoś na nich – w danym momencie – zyskuje więcej, a ktoś mniej, albo nawet traci.
– Wiele osób narzeka, że komisja jest ciałem zbyt wielkim, że eurokraci przejadają sporą część budżetu wspólnoty, a na dodatek horyzont europejski przesłania im wszystko inne.
– Urzędników europejskich jest raptem 25 tys., a więc zdecydowanie mniej niż np. we władzach samorządowych Paryża czy Brukseli. Nie mówię już o administracjach poszczególnych państw, które są gigantyczne, w Polsce jest to przecież około…
– …300 tys. osób.

– No właśnie. Czyli eurokratów jest nie tak wielu. W ogromnej większości są to ludzie znakomicie przygotowani do swojej pracy. Dobrze wykształceni, obyci w sprawach europejskich, mówiący kilkoma językami. To prawdziwa śmietanka, creme de la creme, urzędników na naszym kontynencie.
– Czyli to ludzie bez skazy?
– Każda grupa zawodowa ma swoje słabości. Mówił pan o zarzucie, że eurokratom horyzont unijny przesłania wszystko inne. Czasami tak jest. Eurokraci żyją przecież w pewnym oderwaniu od swoich krajów, w swoistej wieży z kości słoniowej. Ale – po pierwsze – są jeszcze dwa inne rogi unijnego trójkąta instytucji, czyli europarlament i Rada Ministrów, które pilnują, by komisja nie wzniosła się zbyt wysoko ponad poszczególne państwa. Po drugie, komisja stara się konsultować wszystkie swoje propozycje najszerzej, jak to możliwe – nie tylko z rządami, ale też z organizacjami społecznymi tworzącymi społeczeństwo obywatelskie, np. związkami zawodowymi. Wydłuża to czas przygotowywania nowych regulacji prawnych i organizacyjnych, ale przynosi wymierny efekt w postaci kontroli naszego działania z zewnątrz.
– Jak to wygląda w praktyce?
– Każdy dokument komisji podlega najpierw bardzo szerokim konsultacjom, w fazie green papers (zielonych stron). Trwa to zwykle od 12 do 18 miesięcy. Dopiero na podstawie takiego sondażu rozmaitych opinii są formułowane ostateczne wnioski i propozycje przedstawiane Radzie Ministrów i Parlamentowi Europejskiemu, nazywane wtedy white papers. Każdego dnia komisarze i urzędnicy w Brukseli wiedzą też, że dla uzyskania poparcia dla swoich propozycji muszą zjednywać sobie poparcie w pozostałych instytucjach Unii. Bywa to frustrujące, ale pozwala utrzymać właściwy balans władzy i odpowiedzialności.
– Zadowolony jest pan z pozycji politycznej i organizacyjnej komisji?
– Rządy krajów członkowskich nie zawsze komisję kochają, ale wiedzą, że muszą się z nią liczyć. Także dla świata zewnętrznego to właśnie ona jest symbolem UE i ciałem, które występuje w imieniu Unii. Jest traktowana jako prawdziwy gracz w polityce europejskiej. I tak powinno być.

Jacques Santer urodził się w 1937 r. w Wasserbing w Luksemburgu. Studiował prawo, ekonomię i finanse na uniwersytetach w Strasburgu i Paryżu. Po ukończeniu studiów pracował jako adwokat i notariusz. W latach 1975-1979 był deputowanym i zarazem wiceprzewodniczącym Parlamentu Europejskiego. W latach 1984-1994 premier Luksemburga, od 1995 do 1999 r. Przewodniczący Komisji Europejskiej. Członek Konwentu Europejskiego, który przygotował projekt konstytucji europejskiej. Zwolennik poszerzenia Unii Europejskiej i autor ogłoszonej w 1997 r. Agendy 2000, która umożliwiła wstąpienie m.in. Polski do UE (pakiet Santera). Obecnie prezydent Europejskiej Unii Małych i Średnich Przedsiębiorstw, organizacji afiliowanej przy Parlamencie Europejskim.

Komisja Europejska reprezentuje interesy Unii Europejskiej. Składa się z komisarzy (w tym przewodniczący, i dwóch zastępców).
Kadencja komisji wynosi pięć lat. Komisarze są powoływani sześć miesięcy po wyborach do Parlamentu Europejskiego. W skład KE wchodzi przynajmniej jeden przedstawiciel każdego państwa członkowskiego. Główne zadania to inicjatywa ustawodawcza, wdrażanie polityk wspólnotowych, egzekwowanie prawa wspólnotowego (strażnik traktatów) oraz negocjowanie umów międzynarodowych. Decyzje podejmowane są przez kolegium komisarzy. KE ponosi odpowiedzialność zbiorową. Nie można usunąć jednego komisarza. Wotum nieufności musi być wysunięte wobec całej komisji. Siedzibą komisji jest Bruksela, część służb administracyjnych znajduje się w Luksemburgu.