Słabe państwo – silna korupcja

Słabe państwo – silna korupcja

Nasze życie zdominowane jest przez dwa wrogie plemiona polityczne, więc problemów naprawy państwa nie podejmuje się na poważnie

Prof. Antoni Z. Kamiński – socjolog, kierownik Zakładu Bezpieczeństwa Międzynarodowego i Studiów Strategicznych w Instytucie Studiów Politycznych PAN, specjalizuje się w takich zagadnieniach jak instytucje polityczno-gospodarcze oraz studia strategiczne. W latach 1999-2001 prezes zarządu Transparency International Polska. Członek Narodowej Rady Rozwoju przy prezydencie Andrzeju Dudzie. Autor książki „Dezercja elit. Konsolidacja ustroju politycznego w pokomunistycznej Polsce” (ISP PAN, Warszawa 2014).

Polska z roku na rok lepiej wypada w rankingu Transparency International pod nazwą „Corruption Perceptions Index”. Mierzy on postrzeganie skali korupcji w poszczególnych państwach. W raporcie za 2015 r. zajęliśmy 30. miejsce na tle 168 krajów. Czy gdyby raport robiono dziś, w klimacie tzw. afery warszawskiej, nasza pozycja byłaby podobna?
– Notowania mogą się pogorszyć nie z powodu wzrostu korupcji, ale dlatego, że pogorszył się wizerunek Polski na arenie międzynarodowej. I to niezależnie od zaangażowania obecnego rządu w rozliczanie poprzedników. W efekcie wiele afer zostanie ujawnionych. Proszę zresztą pamiętać: tzw. afera warszawska, związana z praktykami reprywatyzacyjnymi, była opisywana w prasie co najmniej od paru lat. Niestety, dotąd nic w tej kwestii nie zrobiono. Może to jest najbardziej symptomatyczne – brak reakcji powołanych do tego instytucji na sygnały o zjawiskach patologicznych.
Brak tzw. dużej ustawy reprywatyzacyjnej tłumaczono tym, że brakuje pieniędzy na zwrot mienia, że państwa na to nie stać.
– Owszem, można to i tak tłumaczyć. Jednak, po pierwsze, Polska jest jedynym państwem naszego regionu, gdzie po upadku komunizmu nie przeprowadzono reprywatyzacji. Dlaczego więc inni mieli mieć niezbędne środki, a my nie? Po drugie, ukrócenie przekrętów nie wymagało ustawy, wystarczyły zmiana procedur i zaostrzenie kontroli. Po trzecie, nie wykluczam, że zaangażowani w roszczenia reprywatyzacyjne aferzyści okradli skarb państwa na większe sumy, niż kosztowałaby uczciwie przeprowadzona reprywatyzacja. Myślę, że brakowało wyobraźni i woli politycznej. Natomiast bez wątpienia była wola polityczna, by tolerować w tej dziedzinie jawne oszustwa.
Jak można było temu zapobiec?
– W przypadku warszawskim np. zakazując posiadania przez urzędników samorządowych prywatnych firm, co jest zupełnie oczywiste. Łączenie urzędów publicznych z działalnością biznesową to skandal. Takie praktyki obserwuje się nie tylko w samorządzie warszawskim. Zwłaszcza posiadanie firmy konsultingowej to znakomity instrument legalizacji środków z działalności przestępczej. Konsulting polega przecież na tym, że strony umawiają się co do ceny uzyskania opinii lub ekspertyzy. Ich wycena jest w znacznej mierze arbitralna i trudna do skontrolowania.
Wszystko więc zależy od możliwości dobrania się do publicznych pieniędzy.
– Takie możliwości zawsze istnieją, ale to, co tu umożliwiono, przekracza granice rozsądku. Powtarzam: urzędnik samorządowy w żadnym wypadku nie powinien być właścicielem lub udziałowcem w firmach prywatnych. Takie sytuacje powinny być zakazane przez prawo. Nie powinien też mieć powiązań z kancelariami prawnymi, których obszarem działania jest majątek w dyspozycji samorządów.
Jak ocenia pan działalność instytucji odpowiadających za walkę z korupcją? Na przykład raport Fundacji Batorego zwraca uwagę, że z 15 kluczowych artykułów konwencji ONZ przeciw korupcji Polska wdrożyła tylko sześć. A konwencję ratyfikowaliśmy w 2006 r. Wśród najważniejszych zaleceń, do których się nie dostosowaliśmy, wymieniono ochronę osób sygnalizujących korupcję oraz wzmocnienie CBA, czyli uwolnienie go od ręcznego sterowania przez polityków, którzy akurat rządzą.
– Sygnaliści, czyli osoby chcące poinformować swoich zwierzchników lub opinię publiczną o zjawiskach patologicznych w działaniu urzędu, w którym są zatrudnione, powinni mieć zapewnioną ochronę. W praktyce jest to skomplikowane. Przekazanie informacji o niewłaściwym postępowaniu bezpośredniego zwierzchnika lub kolegów z pracy na „wyższe szczeble” może mieć fatalne skutki dla sygnalisty, niezależnie od ochrony prawnej. Osoby będące przedmiotem doniesienia są często elementem wpływowych układów. Sygnalista może paść ofiarą ich zemsty. Układy korupcyjne mogą zaś sięgać bardzo wysoko w hierarchii urzędowej. Należy też pamiętać, że procedury „sygnalizowania” mogą być nadużywane przez intrygantów i fantastów, co nie sprzyja atmosferze w pracy. Niemniej jednak to ważny sposób walki ze zjawiskami patologicznymi w instytucjach publicznych.
Co do pozostałych spraw, zaniedbania te dowodzą, że korupcja nie była priorytetem politycznym koalicji PO-PSL. Jak będzie teraz – zobaczymy.
I być może właśnie brak realnej ochrony sygnalistów powoduje, że wiele afer nie wychodzi na światło dzienne.
– Nie przeceniałbym w tej sprawie roli sygnalistów. O tym, że w warszawskim zarządzie miasta dzieje się źle, opinia publiczna była informowana od dawna. Nie spowodowało to żadnej reakcji ze strony jego kierownictwa. Najbardziej niepokoi, że instytucje powołane do tego, by w takich sytuacjach podejmować działania naprawcze, nie zrobiły nic.
Problem ma zatem charakter systemowy.
– Dochodzimy do sedna sprawy. Przede wszystkim trzeba wziąć na tapetę funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Pomijam konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego, mimo jego kluczowej roli w zapewnieniu praworządności państwa. Natomiast jedną z najważniejszych przeszkód w walce z korupcją jest stan sądów powszechnych.
?
– Niedowład organizacyjny sądownictwa, który znajduje wyraz w przewlekłości spraw; budzące zdziwienie wyroki sądowe i ich sentencja. To wszystko tworzy wokół sądów złą atmosferę. I zachowanie sędziów wskazujące czasem, że nie traktują z powagą swojej roli publicznej.
Panie profesorze, to bardzo surowa ocena.
– Ale podzieli ją wiele osób, które przyglądają się codziennej pracy sądów. Badania opinii publicznej też pokazują stosunkowo niski poziom zaufania do działalności sądów. Sam byłem świadkiem w sprawie karnej o defraudację. Mimo że przypadek był dość oczywisty, sprawa ciągnęła się dobre paręnaście lat, i to na poziomie pierwszej instancji. Przez cały ten czas oskarżony korzystał z dobrodziejstwa zagarniętego mienia! Kiedy po latach miałem po raz któryś zeznawać, moja pamięć była już bardzo ograniczona. Nie wiem nawet, jaki zapadł wyrok… Przykładów takiej opieszałości sądów można wymieniać wiele.
Za groteskowy może być uznany przypadek byłego dyrektora w MSWiA, skazanego na cztery i pół roku pozbawienia wolności w zawieszeniu i przepadek „owoców przestępstwa” za przyjęcie gigantycznych łapówek w słynnej infoaferze. Dostał wyrok w zawieszeniu, bo dobrowolnie poddał się karze i poszedł na współpracę. Co ciekawe, złożył w sądzie wniosek o umorzenie przepadku uzyskanych korzyści, twierdząc, że zwrócenie tak wielkiej kwoty jest niemożliwe. Nie ma takich pieniędzy i nie ma możliwości ich zarobienia.
– A w sprawie Amber Gold sześciokrotnie zapadł wyrok w zawieszeniu za ten sam typ przestępstwa. Zawieszenie wykonania kary stosuje się, by dać człowiekowi szansę na poprawę. Jeżeli popełnia on to samo przestępstwo po raz drugi – sumuje się oba wyroki i kieruje go do więzienia. Pamiętajmy też, że osoby zaangażowane w praktyki korupcyjne przekazują uzyskane z nich korzyści innym członkom rodziny, co utrudnia ich egzekucję. Mamy więc wielki problem z wymiarem sprawiedliwości i dotąd nikt nie próbował mu zaradzić.
No właśnie, dlaczego tak się dzieje?
– To sprawa funkcjonowania całego państwa.
Czyli mamy pierwszą pozycję na liście grzechów głównych walki z korupcją – jak pan to nazwał, niedowład sądownictwa.
– Druga sprawa, moim zdaniem niezwykle ważna, to jakość stanowionego prawa. W 2005 r. w ramach finansowanego przez Ernst & Young programu „Sprawne państwo” Klaus H. Goetz i Radosław Zubek opublikowali pracę „Stanowienie prawa w Polsce. Reguły legislacyjne a jakość ustawodawstwa”. Dokonali w niej wnikliwej analizy procedur legislacyjnych w Polsce, przyczyniających się do złej jakości stanowionego prawa, a nie byli w tym pierwsi. Przed kilku laty prof. Zubek wraz z ministrem Bonim opublikowali w „Rzeczpospolitej” artykuł, w którym zapowiedzieli przeprowadzenie reformy tych procedur. I co? I nic. Co najmniej od 20 lat wiemy, że mamy złe prawo, że przyczyną jest organizacja procesu legislacyjnego. Na dodatek słabości te zostały dobrze zdiagnozowane kilkanaście lat temu.
Które elementy procesu legislacyjnego są najsłabsze?
– Jest jeden najważniejszy: nie ma nikogo odpowiedzialnego, kto by ten proces prowadził. Każdą inicjatywę legislacyjną podejmuje się w jakimś określonym celu i ktoś musi odpowiadać za jej przygotowanie oraz przeprowadzenie zgodnie z założeniami. Brak odpowiedzialności jest bodaj najbardziej charakterystyczną cechą procesów rządzenia w naszym kraju.
A konkretnie kto ma odpowiadać?
– Inicjatywy legislacyjne najczęściej mają źródło w administracji centralnej.
Czyli rządowej.
– Odpowiedzialny za całość powinien być ten urząd administracji rządowej, z którego wychodzi inicjatywa ustawodawcza. A urząd to konkretne osoby. Nie może być tak, że na etapie przygotowywania projektu ustawy pojawiają się zmiany zaprzeczające celom, których realizacji ustawa ma służyć. I nikt nad tym nie panuje ani za to nie odpowiada.
Na przykład?
– Można ich znaleźć dużo. Przed kilku laty Sejm przyjął ustawę geologiczno-górniczą. Jej wady były dobrze znane w środowisku geologów i górników już w momencie przyjęcia. Po paru miesiącach zaczęto pracować nad nową ustawą. O ile wiem, prace te trwają. Miarą jakości ustawodawstwa jest liczba nowelizacji, a także czas, po jakim zaczyna się prace nad nową regulacją dotyczącą tego samego obszaru. Po wielkich trudach – mówię z sarkazmem – pojawia się ustawa, a po kliku latach jest do niej kilkadziesiąt nowelizacji lub pracuje się nad nową ustawą.
To powoduje nieczytelność prawa.
– Nie tylko, nierzadko towarzyszą temu sprzeczności między normami zawartymi w różnych ustawach, co powoduje bałagan interpretacyjny. Jeżeli prawo ma być skutecznie egzekwowane, musi być jednoznaczne, spójne i zrozumiałe.
Zwłaszcza gdy dotyczy tak złożonej materii jak korupcja.
– Nie chodzi tylko o korupcję sensu stricto. Przecież jest ona częścią szerszego problemu jakości polityki państwa i sprawności w realizacji celów publicznych.
Gdzie tkwią przyczyny kiepskiego procesu stanowienia prawa? W niekompetencji tych, którzy wychodzą z inicjatywą? W nieudolności realizujących ten proces? A może są sytuacje, gdy stanowione prawo jest psute celowo, np. przez czarny lobbing?
– Myślę, że – ogólnie rzecz biorąc – brakuje właściwego rozliczania urzędników odpowiedzialnych za decyzje, tych z wyboru i tych z mianowania. Jeżeli w jakiejś dziedzinie mają miejsce niekorzystne zjawiska, to, po pierwsze, trzeba dokonać diagnozy ich przyczyn. Po drugie, określić, jaki urząd – a to znaczy konkretne osoby – ma odpowiadać za opanowanie tych zjawisk. Po trzecie, wyposażyć go w niezbędne instrumenty i środki. I po czwarte, efekty tych działań powinny być stale monitorowane. W Polsce nigdy nie wiadomo, kto za co odpowiada. Urzędnicy z wyboru zwalają winę na urzędników z mianowania i vice versa. A ludzie z „mocnymi plecami” mogą popełniać nie wiem jakie błędy i nie pociąga to żadnych konsekwencji. Jednym słowem, problem tkwi w ustroju administracyjnym państwa. W relacji między czynnikiem administracyjnym a politycznym.
Ale ten stan może oznaczać, że nie ma woli zreformowania administracji, i to mimo deklaracji kolejnych ekip politycznych.
– Zgadzam się, nie ma takiej woli, ponieważ mamy słabe państwo i nie podjęto dotąd próby zarysowania sensownego programu jego reformy, chociaż dużo się mówi o potrzebie jego wzmocnienia.
Surowa ocena.
– Owszem, kiedy się rozejrzymy, znajdziemy wiele państw w znacznie gorszej sytuacji niż nasze. Ale przecież to nie one powinny dostarczać nam standardów oceny osiągnięć. Państwo jest słabe, lecz od lat mamy do czynienia z partiami plemionami, które się kłócą o rzeczy wtórne. Na poziomie międzyludzkim spór toczy się obecnie w głównej mierze wokół tego, czy jest się po stronie PO, czy po stronie PiS. Nie ma merytorycznej dyskusji w najważniejszej kwestii – jak usprawnić i naprawić państwo.
Może to jest wygodne?
– Z pewnością dla środowisk, które z tej słabości korzystają. Nawet jeśli ktoś chciałby rozmawiać w sposób merytoryczny o konkretnych sprawach, znajdzie się między młotem a kowadłem i może oberwać z obu stron.
Wróćmy do korupcji – z badań opinii wynika, że Polacy od lat uważają ją za jedno z największych zagrożeń dla państwa. Kowalski nie wnika w przyczyny, a nawet nie ma świadomości wszystkich uwarunkowań, o których mówiliśmy. Gdy co pewien czas wybuchają afery, zastanawia się, dlaczego to trwa. I znajduje wyjaśnienie: widocznie na szczeblach władzy za dużo jest niejasnych grup nacisku, układów, podejrzanych interesów.
– Prawda jest taka, że główne partie naszego establishmentu w ciągu ostatnich 20 lat za jeden z podstawowych celów uważały i nadal uważają umieszczanie swoich działaczy na stanowiskach w administracji państwowej, różnych agencjach centralnych i spółkach z udziałem skarbu państwa. Co najmniej od połowy lat 90. podejmowane były próby utworzenia służby cywilnej z prawdziwego zdarzenia. Miały temu służyć m.in. konkursy na stanowiska kierownicze w administracji rządowej, które promowałyby ludzi kompetentnych, rzetelnych, dobrze przygotowanych do pełnienia swoich funkcji.
Mówi pan o jakimś niedościgłym ideale.
– Jeśli nie ma się ideałów, do których chce się dążyć – niczego się nie osiągnie. Rosyjskie przysłowie, którego pierwszej części nie przytoczę, bo wulgarna, kończy się: nada striemitsa. To znaczy należy się starać. Ktoś, kto się nie stara, nie ma wyników.
Za inicjatywy legislacyjne i doprowadzenie do ich sensownego wdrożenia nie odpowiadają tylko organy administracji rządowej.
– Oczywiście. Posłowie w naszym Sejmie sami wymyślili dla siebie termin „semafory” – na polecenie z partyjnej góry trzeba podnosić ręce i głosować. A przecież poseł – nawet jeśli nie czuje się w obowiązku reprezentować interes mieszkańców swojego okręgu – został wybrany po to, żeby dbać o interesy kraju! Jeśli wykonuje wyłącznie arbitralne postanowienia kierownictwa partii, staje się zbędny. Sejm przestał być ciałem poważnie deliberującym o sprawach publicznych – decyzje w najważniejszych kwestiach zapadają niejawnie na szczytach partyjnych i są podejmowane przez ludzi o ograniczonych kompetencjach.
Jednak żeby to zmienić, potrzeba gruntownej przebudowy obecnego systemu.
– Pan mi zadaje pytanie, jakie są słabości, więc odpowiadam.
Trochę uciekł pan od odpowiedzi. Może jednak wiele zależy od świadomości ludzi, a nie tylko od polityków?
– Twierdzi się czasem, że istotną rolę w walce z korupcją może odegrać zakrojona na szeroką skalę akcja edukacyjna. Przekonywanie obywateli: jeżeli będziesz postępować zgodnie z przepisami, twoja sprawa również zostanie załatwiona uczciwie i zgodnie z prawem. Rzeczywiście wiele spraw można u nas załatwić uczciwie i zgodnie z prawem. Znakomita większość Polaków zachowuje się uczciwie i na ogół przestrzega prawa, a urzędy często funkcjonują przyzwoicie.
Jednak korupcja jest w Polsce problemem.
– Z pewnością. Przy czym mamy różne instytucje, np. Centralne Biuro Antykorupcyjne, Centralne Biuro Śledcze Policji, a także dziennikarzy śledczych, którzy wyciągają różne ciemne sprawy na światło dzienne. Istnieje jednak szara strefa zjawisk, które wchodzą w zakres definicji korupcji, ale nie są ścigane przez prawo, np. nepotyzm czy klientelizm. Jeden minister zatrudni w swoim gabinecie politycznym syna drugiego ministra, a tamten z kolei zapewni atrakcyjne stanowisko córce tego pierwszego. Są miejsca w zarządach i radach nadzorczych spółek skarbu państwa. Zjawisko „politycznego łupu”, który wpada w ręce zwycięskiej partii, jest powszechne w demokracjach. Problem polega na zakresie stanowisk będących łupem. U nas to poszło zdecydowanie zbyt daleko i tu kryje się jedna z przyczyn braku odpowiedzialności za sposób sprawowania urzędów przez osoby na nie wyznaczone.
Nepotyzm postrzegany jest jako jeden z grzechów głównych polskiej klasy politycznej – ponad 80% badanych przez CBOS twierdzi, że to zjawisko powszechne.
– No właśnie, z punktu widzenia prawa nepotyzm nie jest korupcją. Jest nią na gruncie najczęściej spotykanej definicji tego zjawiska, dotyczy bowiem wykorzystywania urzędów publicznych w prywatnym interesie urzędników. Wiele sytuacji definicyjnie wchodzi w zakres korupcji, ale nie są ścigane przez prawo. Co więcej, czasem są nawet publicznie aprobowane przez klasę polityczną. Pewien lider partyjny oznajmił, że skoro rodzina jest podstawową komórką społeczną, to nic dziwnego, że ludzie starają się przez protekcję pomagać swoim dzieciom.
Jeżeli poprawa państwa nie stanie się priorytetem głównych sił politycznych, będziemy co pewien czas powtarzać takie rozmowy i nic z tego nie wyniknie. Dyskusja na temat, jaką rolę współczesne państwo powinno odgrywać w różnych dziedzinach życia jego obywateli, toczy się na świecie od lat. Debaty wokół wad modelu państwa liberalno-demokratycznego prowadzone są nie po to, żeby pozbyć się tej formy ustrojowej, lecz aby ją przystosować do nowych wyzwań. Szuka się odpowiedzi, jak usprawnić jej funkcjonowanie w warunkach globalizacji. W niektórych państwach dyskusje te prowadzą do korzystnych reform.
Głośna sprawa koncernu Hewlett-Packard – olbrzymiej firmy globalnej, stosującej praktyki korupcyjne i w bogatych krajach rozwiniętych, i w biednych afrykańskich – afera, która nie ominęła także Polski, pokazuje, jak ważna jest ta dyskusja.
– Niestety, w warunkach zdominowania naszego życia przez dwa wrogie plemiona polityczne tych problemów w Polsce nie podejmuje się w sposób poważny.

Wydanie: 2016 36/2016

Kategorie: Kraj

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy