Ustawy do poprawy

Ustawy do poprawy

Trybunał Konstytucyjny walczy ze złym prawem, ale jego wyroki wykonywane są z wielkim opóźnieniem albo wcale

W ubiegłym tygodniu, 22 września, Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok stwierdzający, że zabieranie praw jazdy osobom uchylającym się od płacenia alimentów jest sprzeczne z konstytucją. To ostateczne rozstrzygnięcie prawne tej kwestii, budzącej żywe emocje, od kiedy w ustawie z kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych znalazł się zapis umożliwiający zatrzymywanie im praw jazdy. Zastosowano go dotychczas wobec ponad 20 tys. mężczyzn.
Część z nich postanowiła potem prowadzić „na gapę”, część do tej pory obywa się bez prawa jazdy i bez czterech kółek, innym dopiero wtedy urzędy miast i gmin oddały upragnione dokumenty, gdy zobowiązali się do zapłaty zaległych alimentów. Wszyscy jak jeden mąż argumentowali, że bez prawa jazdy trudniej im znaleźć lepszą lub choćby jakąkolwiek pracę, nie są więc w stanie płacić. Niekoniecznie była to prawda, skoro wcześniej posiadanie prawa jazdy nie przeszkadzało w zwiększaniu zaległości alimentacyjnych, ale brzmiało logicznie. Trybunał podzielił więc ten pogląd, uznając, że zatrzymanie prawa jazdy nie poprawi ściągalności alimentów – choć nie brakuje również opinii, że usunięcie straszaka, jakim jest perspektywa utraty możliwości legalnego prowadzenia auta, stanowi zachętę do niepłacenia. TK stwierdził także, że przy wydawaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy alimenciarze nie mieli odpowiedniej możliwości przedstawienia swych racji, a ponadto naruszona została równość wobec prawa, gdyż ci, którzy nie płacili alimentów, ale w ogóle nie mieli prawa jazdy, znaleźli się w korzystniejszej sytuacji.
Ustawa, której dotyczył wyrok Trybunału, w tym roku przestała obowiązywać. Przepis o zatrzymywaniu praw jazdy znajduje się jednak również w aktualnej ustawie o pomocy dla osób uprawnionych do alimentów. Trybunał do obecnej ustawy się nie odniósł, więc formalnie ciągle regulacja ta pozostaje w mocy. Trudno jednak sobie wyobrazić, by urzędy po wyroku TK nadal zabierały prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Ci zaś, którym prawa jazdy już zatrzymano, mogą skutecznie domagać się ich natychmiastowego zwrotu.

Pokój z Trybunałem
To niejedyne „samochodowe” rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. W czerwcu 2008 r. TK orzekł, że niezgodny z konstytucją jest przepis prawa o ruchu drogowym, dopuszczający pozbawianie ludzi prawa własności samochodów bez prawomocnego wyroku sądowego. Chodziło tu o pojazdy odholowywane przymusowo z różnych przyczyn na specjalne parkingi (np. gdy stały w sposób utrudniający innym jazdę, kierowcy byli pijani, nie mieli ważnego OC). Jeśli właściciele przez pół roku nie zgłaszali się po auta, przechodziły one z mocy prawa na własność skarbu państwa. Nie zawsze rezygnowano z odbioru samochodów, pragnąc w ten sposób rozstać się z niechcianymi gratami. Czasami powody były dramatyczne – np. długotrwała choroba lub śmierć. Trybunał uznał, że takie prawo obraża ustawę zasadniczą, utrzymał jednak w mocy niekonstytucyjny przepis przez rok (do czerwca 2009 r.), dając czas rządowi i parlamentowi na wprowadzenie innych regulacji. Decydenci z tej możliwości oczywiście nie skorzystali, wychodząc ze słusznego poniekąd założenia, że skoro przepis już nie obowiązuje, to nie ma sensu głowić się nad pisaniem go na nowo. Tyle że nie ma i podstaw ku temu, by po półrocznym pobycie auta na parkingu sądy mogły decydować o przepadku pojazdów. Usunięcie aktualnego przepisu nie powoduje bowiem, że automatycznie powraca do życia przepis wcześniejszy. Na parkingach przybywa zatem bezpańskich faktycznie pojazdów, z którymi nie wiadomo co robić. – Ustawodawca powinien wskazać podstawę prawną do orzekania w takich sytuacjach przez sądy przepadku pojazdów – twierdzi dr Kamil Zaradkiewicz, dyrektor zespołu orzecznictwa i studiów Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca dotychczas niczego jednak nie wskazał, toteż orzeczenie TK trafiło do rejestru oznaczonego adnotacją: „Wyrok nie został zrealizowany przez prawodawcę”.
Takich niezrealizowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest w tej chwili 31, a zrealizowanych tylko częściowo – 12. Mogłoby to sugerować, że jesteśmy krajem bezprawia, ale aż 10 niewykonanych wyroków przypada na rok bieżący, więc Trybunał chyba trochę się pośpieszył z krytyczną oceną. Zrozumiałe przecież, że proces legislacyjny wymaga czasu. Z drugiej jednak strony, wszystko to są, jak mówi dyr. Zaradkiewicz, sprawy najpilniejsze, w których Trybunał uznał ingerencję ustawodawcy za konieczną.
Co nie znaczy, że ustawodawca również uważa ją za pilną i konieczną. Przykładowo w styczniu 2000 r. TK orzekł, że sprzeczne z konstytucją są przepisy ustawy o najmie lokali, nadmiernie ograniczające możliwość podnoszenia czynszów przez właścicieli. Ustawa była potem zmieniana, ale wyrok nie został w całości wykonany, gdyż po dziś dzień nie udało się stworzyć racjonalnego, akceptowanego przez obie strony, właścicieli i lokatorów, systemu regulacji czynszów.
Zdaniem prof. Andrzeja Zolla, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, niewykonywanie wyroków TK oznacza, iż parlament źle wypełnia swe konstytucyjne obowiązki. Z czym trudno się nie zgodzić, ale jeszcze trudniej znaleźć sposób, jak ów stan rzeczy poprawić. Jednym z możliwych rozwiązań jest zmiana konstytucji i przyznanie prezydentowi prawa do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, jeśli parlament zbyt długo ociąga się ze zmianą przepisów zakwestionowanych przez Trybunał. Oczywiste jednak, że obecny parlament nie przyzna Lechowi Kaczyńskiemu tak daleko idących uprawnień.
Sytuacja i tak wyraźnie jednak zmieniła się na lepsze w porównaniu z latami 2006-
-2007, kiedy to bracia Kaczyńscy i min. Ziobro wojowali z Trybunałem Konstytucyjnym, a parlament zdominowany przez PiS nie był skłonny do realizowania jego orzeczeń. Jak mówi prezes TK Bohdan Zdziennicki, na początku ubiegłego roku jeszcze prawie 150 wyroków Trybunału było niewykonanych w całości lub w części. Działalność rządowego centrum legislacyjnego, poświęcającego więcej uwagi naprawianiu niekonstytucyjnych przepisów, znacznie przyczyniła się do skrócenia tej niechlubnej listy. Komisja ustawodawcza Senatu, organu powołanego m.in. do naprawy błędnych działań Sejmu, pomogła zaś w szybszym pokonywaniu drogi legislacyjnej od projektu do gotowej ustawy.

Małe wielkie zmiany
Wiele orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczy spraw na pozór drobnych, ale mających w rzeczywistości niemałe znaczenie. Tak właśnie jest z wyrokiem z grudnia ub.r. uznającym, iż sprzeczny z konstytucją jest przepis w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli, pozwalający wypowiadać pracownikom mianowanym umowę o pracę w różnym wieku, zależnym od płci. Przepis, zaskarżony w 2007 r. przez rzecznika praw obywatelskich, dotyczył przechodzenia pracowników mianowanych na emeryturę i przewidywał rozwiązywanie umów o pracę z kobietami po 60. roku życia, choćby nawet chciały pracować dłużej; a z mężczyznami – po 65. roku życia.
Trybunał stwierdził, że „obligowanie kobiet wykonujących pracę umysłową do przechodzenia na emeryturę wcześniej niż mężczyźni” jest niekonstytucyjne i że pożądane byłyby „kompleksowe zmiany prawne usuwające unormowania analogiczne do uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją”. „Analogiczne” – a więc dotyczące wszystkich pań pracujących na stanowiskach mianowanych, co łącznie z nauczycielkami oznaczać może niemal milionową grupę. Realizacja tego wyroku Trybunału mogłaby więc walnie się przyczynić do zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Na razie jednak nie widać, by ustawodawca zamierzał wprowadzić w życie owe „kompleksowe zmiany prawne”.

Mieszkanie za grosze
Duże znaczenie może też mieć wyrok – także z grudnia 2008 r. – odnoszący się do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W ustawie tej są od 2001 r. przepisy zobowiązujące władze spółdzielni do sprzedaży mieszkań członkom spółdzielni po cenach nominalnych obejmujących koszt budowy – czyli praktycznie za grosze (nie więcej niż kilkaset złotych). Członkowie, którzy już wcześniej pokryli wartość wkładu budowlanego, nie muszą oczywiście płacić nic. Jedynym wydatkiem jest koszt aktu notarialnego i wpisu do księgi wieczystej. Gdyby zaś prezesi spółdzielni stawiali opór i nie chcieli przenosić własności lokali, grozi im odpowiedzialność karna (ograniczenie wolności).
Trybunał uznał te przepisy za sprzeczne z konstytucją. Nie pozwalają one sprzedawać mieszkań po cenach w przybliżeniu choćby odpowiadających ich faktycznej wartości, mogą doprowadzić spółdzielnie do ruiny, a ponadto różnicują sytuację spółdzielców. Ci, którzy mieszkania spółdzielcze wykupili wcześniej, ale po roku 1990, musieli płacić za nie o wiele więcej niż ci, którzy kupowali je od spółdzielni w ostatnich latach.
Oczywiście zarządy spółdzielni broniły się, jak mogły, przed sprzedawaniem mieszkań po zaniżonych cenach, lokatorzy zaś twardo domagali się przestrzegania obowiązującego prawa. W sądach toczy się więc wiele spraw z tego tytułu.
Trybunał swoim wyrokiem od razu unieważnił przepisy nakładające na członków zarządów spółdzielni odpowiedzialność karną w związku z odmową sprzedaży mieszkań po cenie nominalnej. Istnienie ustawowego obowiązku zbywania mieszkań za tak niskie ceny przedłużył zaś o rok, do grudnia 2009 r., dając ustawodawcy czas na wprowadzenie zmian. Kończy się już wrzesień, ustawodawca zaś zmian nie wprowadził i zapewne tego nie zrobi. Zbliżają się bowiem wybory, a sprawa jest delikatna i jakakolwiek decyzja parlamentarnej większości wywoła niezadowolenie sporej części elektoratu. Lokatorzy, którzy złożyli wnioski o wykupienie mieszkań spółdzielczych na obecnych zasadach (czyli za grosze), uważają wyrok TK za skandal i zamach na ich portfele. Nie brakuje też opinii, że utrata mocy prawnej dotychczasowych przepisów sprawi, że zarządy spółdzielni będą sprzedawać mieszkania po cenach zawyżonych, wziętych z sufitu, zwłaszcza jeśli chodzi o spółdzielnie w kiepskiej kondycji finansowej. Pytanie też, co będzie z tymi, którzy już zdążyli wykupić mieszkania za ceny nominalne? Czy będą musieli dopłacić? A jeżeli tak, to ile i kto miałby o tym decydować?
Z drugiej strony, ci, którzy za swoje mieszkania spółdzielcze płacili niemal faktyczną ich wartość, mogą tylko się cieszyć z wyroku Trybunału, usuwającego niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie finansowe części spółdzielców. Ludziom, którzy mieli pecha i wykupili mieszkania wcześniej, nikt nie zwrócił przecież nadpłaconych kwot, gdy zaczęły obowiązywać przepisy nakazujące spółdzielniom sprzedaż lokali po cenach nominalnych.
W grudniu zaskarżone przepisy i tak stracą ważność – ale stanie się to za sprawą Trybunału. Na polityków nie spadnie więc żadne odium, a opieszałość rządu i posłów okaże się w tym przypadku dla nich korzystna.

Śpiesz się powoli
Parlamentarzyści pokazali też swą opieszałość w przypadku słynnej ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, którą PiS-owska większość przeforsowała w 2007 r. Ustawa wprowadzała tak daleko idące ograniczenia przy tworzeniu planów budowy hipermarketów, że w lipcu 2008 r. Trybunał uznał ją w całości za niekonstytucyjną. Tu również interesy są sprzeczne. Z jednej strony, właściciele małych sklepów i ich rodziny, czyli środowisko drobnego i średniego biznesu. Z drugiej – klienci, pragnący kupować w hipermarketach, gdzie jest taniej niż w sklepach osiedlowych.
W Sejmie i w rządzie nie zrobiono nic, by sprzeczny z konstytucją akt prawny zastąpić nową, nieco złagodzoną wersją. Rzecz jednak w tym, że zaskarżona ustawa weszła w życie, zmieniła ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obowiązywała przez ponad rok, do listopada 2008 r. Nowe przepisy wprowadzały m.in. nakaz zasięgnięcia opinii sejmiku wojewódzkiego, gdy ktoś planował budowę sklepu większego niż 400 m kw., oraz konieczność uzyskania zgody na wpisanie takiego obiektu do studium zagospodarowania przestrzennego gminy. Wcześniej podobne wymogi dotyczyły tylko sklepów o powierzchni ponad 2000 m. Mniej istotny jest interes przedsiębiorców, którym w czasie obowiązywania ustawy odmówiono zgody na budowę hipermarketów. Ważniejsze jest chyba to, że niezgodne z konstytucją przepisy już nie istnieją – ale na ich miejsce nie wprowadzono innych. Formalnie więc w tej chwili nie obowiązują żadne wcześniejsze zasady dotyczące powstawania nowych obiektów handlowych. To trochę tak, jakby niedobre prawo zastąpić bezprawiem. Trybunał oczywiście jest po to, aby usuwać przepisy naruszające konstytucję – ale przecież w żaden sposób nie może nakazać Sejmowi, Senatowi oraz prezydentowi, by tworzyli nowe i lepsze.

Wydanie: 39/2009

Kategorie: Kraj