Europejskie Partnerstwo Wschodnie na zakręcie

Europejskie Partnerstwo Wschodnie na zakręcie

Polska w koncepcji amerykańskiej jest państwem frontowym, które ma być częścią „kordonu sanitarnego” stanowiącego barierę dla porozumienia niemiecko-rosyjskiego

Zakończony w ubiegłym miesiącu w Rydze IV Szczyt Partnerstwa Wschodniego na tle przedłużającego się kryzysu ukraińskiego zasygnalizował istotne zmiany w polityce wschodniej Unii Europejskiej, zwłaszcza wobec sześciu krajów regionu: Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii i Ukrainy.
Zmiana podejścia Brukseli do wschodnich partnerów Europy wywołana została rosnącymi podziałami między członkami Unii na tle sytuacji gospodarczej i politycznej Europy. Połączenie konfliktu ukraińskiego z kryzysem finansowym postawiło Europę w trudnej sytuacji i doprowadziło do powszechnej krytyki instytucji europejskich, wzrostu wpływu partii eurosceptycznych i tendencji nacjonalistycznych oraz groźby rozłamu w UE. Sygnałami tego rozłamu są zapowiadane na przyszły rok referendum w sprawie członkostwa Wielkiej Brytanii w Unii i potencjalny grexit – wyjście z niej Grecji. Ciągnący się już od siedmiu lat kryzys finansowy w Europie przestał być wyłącznie problemem ekonomicznym i przekształcił się w kryzys polityczny.
W europejskiej inicjatywie Partnerstwa Wschodniego sześć krajów partnerskich zostało postawionych wobec konieczności wyboru opcji europejskiej lub rosyjskiej. W przypadku Ukrainy dylemat ten odbił się na Europie, zmuszając UE do wybierania między konfrontacyjną opcją USA a rozwiązaniem pokojowym. Priorytetem polityki Unii, zwłaszcza Niemiec, stało się uniknięcie przekształcenia się konfliktu politycznego w konflikt zbrojny.
Zapowiadając w marcu przegląd Polityki Sąsiedztwa i Partnerstwa Wschodniego, które są głównymi instrumentami polityki zagranicznej UE wobec krajów sąsiadujących na południu i wschodzie Europy, szefowa polityki zagranicznej Komisji Europejskiej, Federica Mogherini, podkreśliła, że Europa musi znaleźć skuteczną odpowiedź na główne zagrożenia oraz „lepiej zrozumieć różne aspiracje, wartości i interesy naszych partnerów”. Mogherini w ślad za kanclerz Angelą Merkel podkreśliła, że Partnerstwo Wschodnie nie jest wymierzone przeciwko Rosji.

Wilno: szczyt błędów i nieporozumień

Partnerstwo Wschodnie zostało zapoczątkowane działaniami dyplomacji polskiej, wspartymi przez Szwecję. W maju 2009 r. w Pradze odbył się I szczyt szefów państw i rządów UE oraz państw objętych programem, na którym oficjalnie zainicjowano Partnerstwo Wschodnie.
Inicjatywa polsko-szwedzka wyprzedziła niemiecką propozycję stworzenia nowej unijnej polityki wschodniej. Zakładała ona ścisłą współpracę polityczną i gospodarczą z Rosją, m.in. powstanie europejskiej sieci bezpieczeństwa energetycznego, której częścią jest Gazociąg Północny, łączący obecnie Rosję i Niemcy. Polska odrzuciła propozycje przyłączenia się do Gazociągu Północnego.
Inauguracja programu Partnerstwa Wschodniego została przyjęta chłodno przez rząd rosyjski, który uznał, że jest to „próba wykorzystania tej struktury jako partnerstwa przeciwko Rosji”. Moskwa zaproponowała jednocześnie stworzenie nowego układu o bezpieczeństwie w Europie, który „miałby służyć zapobieganiu kryzysom, takim jak ten w Gruzji w 2008 r.”.
W listopadzie 2013 r. odbył się III Szczyt Partnerstwa Wschodniego w Wilnie, który z pewnością przejdzie do historii jako szczyt błędnych ocen, nieporozumień i politycznej arogancji wszystkich stron. Prezydent Ukrainy Wiktor Janukowycz odmówił wówczas podpisania porozumienia stowarzyszeniowego z Unią Europejską, czego efektem był wybuch antyrządowych protestów na kijowskim Majdanie. Dla Ukrainy skutki szczytu w Wilnie okazały się katastrofalne. Od niepodległości w 1991 r. Ukraina dążyła do partnerstwa z Unią Europejską, dbając jednocześnie o to, by nie popsuć swoich stosunków z Rosją. Zmuszenie Kijowa przez Brukselę i Moskwę do wyboru między Zachodem a Wschodem oraz niespodziewane włączenie się do sporu Stanów Zjednoczonych okazało się dla Ukrainy niszczące. Przedstawiciele Unii Europejskiej wynegocjowali znakomity układ, lecz nie uwzględnili czynników geopolitycznych. Politycy w Brukseli, Berlinie i Warszawie nie brali poważnie rosyjskich obaw dotyczących jej bezpieczeństwa ani ostrzeżeń związanych z przybliżaniem się NATO i UE do granic Rosji. Nikomu nie przyszło na myśl, że Rosja może być gotowa do użycia siły, by zatrzymać dalszą ekspansję zachodniej sfery wpływów.

Podział w Partnerstwie Wschodnim

Majowy szczyt w Rydze unaocznił wyraźny podział polityczny państw Partnerstwa Wschodniego. Ukraina, Gruzja i Mołdawia podpisały już umowy o stowarzyszeniu i wybrały kurs proeuropejski. Armenia i Białoruś z kolei są przeciwne konfrontacji z Rosją. Azerbejdżan zaś waha się między UE a Rosją i zajmuje stanowisko wyczekujące.
Decyzje szczytu obejmowały trzy główne problemy: porozumienie o wolnym handlu, pomoc finansową oraz liberalizację ruchu bezwizowego. Mołdawia, Gruzja i Ukraina podpisały już w ubiegłym roku porozumienie o strefie wolnego handlu będące częścią składową umowy stowarzyszeniowej z UE. Rosja wyraziła jednak zaniepokojenie umową handlową z Ukrainą, oznaczała ona bowiem istotny krok w kierunku integracji z UE i tym samym zmniejszenia powiązań ekonomicznych Ukrainy z Rosją oraz pozostałymi członkami Unii Euroazjatyckiej (Białorusią, Kazachstanem i Kirgistanem). Po trójstronnych negocjacjach prowadzonych z inicjatywy Brukseli i Niemiec udało się jednak uzyskać zgodę Rosji i umożliwić wejście w życie od 1 stycznia 2016 r. porozumienia handlowego z Ukrainą.
Decyzja o pomocy finansowej była szczególnie ważna dla Ukrainy, będącej na progu bankructwa. Według oceny MFW, w I kwartale 2015 r. gospodarka kraju skurczyła się o 17,5%, a jednocześnie rząd w Kijowie stoi wobec konieczności terminowej spłaty olbrzymich odsetek od zaległych kredytów. Od upadku rządu Janukowycza Komisja Europejska przyznała Ukrainie pomoc finansową w wysokości 1,6 mld euro. To część szerszego planu pomocy dla rządu ukraińskiego rozłożonej na najbliższe kilka lat i wynoszącej 11 mld euro, z których do końca kwietnia wypłacone zostało zaledwie 6 mld.
Wyrazem krytycznej oceny braku postępów w reformach systemowych było przyznanie w Rydze Ukrainie oraz Gruzji i Mołdawii symbolicznej bezzwrotnej pomocy finansowej w wysokości 200 mln euro w formie grantów. Jeśli wziąć pod uwagę liczbę ludności tych trzech krajów łącznie, wychodzi w przybliżeniu 4 euro na mieszkańca. Ukraina uzyskała ponadto dodatkowe 1,8 mld euro, ale tylko w formie nowych kredytów.
Ukraina i Gruzja bez Schengen
Najważniejsza dla wszystkich sześciu krajów Partnerstwa decyzja dotyczyła liberalizacji wizowej w podróżowaniu do strefy Schengen. Spośród nich tylko Mołdawia od ubiegłego roku korzysta z ruchu bezwizowego. Na szczycie w Rydze Ukraina i Gruzja spodziewały się uzyskać zgodę na bezwizowy dostęp do krajów Unii, jednak decyzja ta została odłożona do czasu, „kiedy oba kraje usprawnią kontrolę migracji i swoich granic”. Również nadzieje Ukrainy na szybkie przyjęcie w poczet członków UE rozwiała kanclerz Angela Merkel stwierdzeniem, że „Partnerstwo Wschodnie nie jest instrumentem rozszerzania Unii Europejskiej i przyjmowania nowych członków”. To wyraz dystansowania się głównych państw europejskich od konfrontacyjnej polityki rządu w Kijowie wobec Rosji. Nieliczne kraje, w tym Polska, nalegały na włączenie do komunikatu końcowego krytyki Rosji za wspieranie separatystów we wschodniej Ukrainie. Zarówno Bruksela, jak i inne kraje zachodniej i południowej Europy przeciwstawiły się sformułowaniom, które antagonizowałyby Rosję lub wspierały aspiracje państw Partnerstwa Wschodniego do członkostwa w Unii, w czasie gdy sama wspólnota przeżywa poważne problemy.
Chociaż bezpośrednim skutkiem kryzysu ukraińskiego było zbliżenie Europy ze Stanami Zjednoczonymi, to sposób jego rozwiązania ujawnił głębokie podziały między Unią a Stanami. Szczyt w Rydze dobitnie wykazał, że radykalne stanowisko Polski w sprawie kryzysu ukraińskiego nie jest popierane przez większość krajów UE, zwłaszcza Niemcy i Francję. Z tego samego powodu rozpadła się też inicjatywa Grupy Wyszehradzkiej (Czech, Słowacji, Węgier i Polski), powołanej do życia w 1991 r. Odmienne od zapatrywań reszty Europy stanowisko Polski pojawiło się już w samej inicjatywie Partnerstwa Wschodniego. Jednak przełomem stała się nieudana mediacja ministrów spraw zagranicznych Francji, Niemiec i Polski 21 lutego 2014 r., kiedy to niespodziewanie USA, według słów prezydenta Obamy, „pomogły” następnego dnia w utworzeniu rządu Jaceniuka, przekreślając porozumienie wynegocjowane przez trzech ministrów. Kompromisowa opcja europejska na rzecz pokojowego rozwiązania kryzysu zastąpiona została opcją amerykańską. Od tego czasu polskie działania wsparły opcję konfrontacyjną, a politycy i media rozpętali antyrosyjską kampanię, opowiadając się bezwarunkowo po stronie rządu w Kijowie. Ponowna inicjatywa europejska spot­kania w lutym br. przywódców Ukrainy, Niemiec, Francji i Rosji w Mińsku w celu pokojowego uregulowania konfliktu została chłodno przyjęta w Waszyngtonie i w Warszawie.
Z perspektywy Stanów Zjednoczonych najważniejszym krajem w Europie są Niemcy. Bez Niemiec nie ma NATO. Zjednoczone Niemcy są obecnie potęgą gospodarczą w Europie, związaną silnie z gospodarkami wschodniej i południowej Europy, w tym Polski. Niemcy, które eksportują 50% swojego PKB, potrzebują dostępu do nowych rynków, aby ich gospodarka mogła nadal się rozwijać. Sytuacja pozostałych krajów Unii w różnym stopniu przypomina niemiecką.

Wątpliwości wobec amerykańskich gwarancji

Politycy amerykańscy zaniepokojeni byli na początku 2014 r. cięciami budżetów wojskowych przez rządy państw UE, zwłaszcza Niemiec i Wielkiej Brytanii. Obawy te wzmacniało ujawnienie się w społeczeństwach europejskich silnych postaw antywojennych. W badaniach opinii publicznej Instytutu Gallupa tylko 29% obywateli Francji, 27% obywateli Wielkiej Brytanii i 18% obywateli Niemiec zadeklarowało chęć walki za swój kraj. We Włoszech 68% zdecydowanie odmówiło.
Dlatego kryzys ukraiński jest dla USA pretekstem do ograniczenia rosnącej potęgi Niemiec przez antyrosyjskie sankcje oraz politykę przywrócenia spójności NATO wobec „rosyjskiego zagrożenia”. Takie zadanie spełnia dzisiaj odgrzana przedwojenna koncepcja Międzymorza Piłsudskiego. Polska w koncepcji amerykańskiej odgrywa rolę państwa frontowego, które w koalicji z krajami bałtyckimi, Rumunią, Bułgarią i Turcją ma stworzyć „kordon sanitarny” stanowiący barierę dla ewentualnego porozumienia niemiecko-rosyjskiego. Bezwarunkowe wspieranie obecnych władz w Kijowie jest również odzwierciedleniem planu Piłsudskiego, według którego niepodległa Ukraina miała się stać buforem między Polską a bolszewicką Rosją. Jak podkreślają polscy historycy, zarówno wówczas, jak i dzisiaj ukraińska elita polityczna pochodzi z byłych polskich terenów wschodniej Galicji. Biorąc pod uwagę dominującą rolę we władzach centralnych przedstawicieli skrajnie nacjonalistycznych ugrupowań zachodniej Ukrainy, można się spodziewać, że z czasem Ukraina zwróci się przeciwko Polsce.
Natomiast w wielu krajach Europy Zachodniej pojawiają się stale wątpliwości dotyczące amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa europejskiego. Na Konferencji Bezpieczeństwa w Monachium w lutym br. jeden z niemieckich urzędników państwowych wysokiego szczebla wyraził prywatnie opinię, że Stany Zjednoczone nie są wiarygodne: „Ponieważ (dla Amerykanów) stawka jest tak niska, nigdy nie można być pewnym, dokąd Waszyngton zmierza. Dzisiaj Stany mogą zaostrzać sankcje i zbroić Ukrainę, lecz po pewnym czasie zmienią front, by zapewnić sobie współpracę z Rosją na zupełnie innym obszarze, np. w Azji lub w sprawie Państwa Islamskiego”. Wątpliwości te wynikają z wypowiedzi przywódców w Waszyngtonie, że bezpieczeństwo Europy nie jest już priorytetem strategii amerykańskiej, tak jak to było w okresie zimnej wojny. Dzisiaj Ukraina jest tylko jednym z wielu obszarów zainteresowania Waszyngtonu, ale nie najważniejszym.
Dylemat polskiej polityki

Polska polityka wobec Ukrainy stoi obecnie wobec dylematu: czy wspierać europejską inicjatywę pokojowego uregulowania kryzysu w Donbasie i konstruktywnego dialogu z Rosją, czy też kontynuować dotychczasowy kurs bezwarunkowego poparcia dla nacjonalistycznych i antypolskich władz w Kijowie i tym samym opowiedzieć się za konfrontacyjną wobec Rosji polityką Stanów Zjednoczonych, oddalającą nas od Europy.
Podstawowym czynnikiem wyznaczającym interes narodowy jest bezpieczeństwo państwa polskiego, i to niezależnie od warunków ustrojowych. Polska po 1990 r. zmieniła sojusze, stając się integralną częścią sojuszu euroatlantyckiego, nie zmieniła jednak swojego położenia między Bugiem a Odrą i między Bałtykiem a Tatrami. Dzisiaj gwarantem bezpieczeństwa Polski są trzy filary: Unia Europejska i Stany Zjednoczone w ramach NATO. Sojusz z układem euroatlantyckim nie wyklucza jednak normalizacji i niekonfrontacyjnych stosunków z naszym wschodnim sąsiadem, stanowiącym nieobecny dzisiaj czwarty filar bezpieczeństwa Polski, ale także całej Europy.
Polska powinna opierać swoją politykę nie na tragicznych momentach naszej historii i powtarzaniu błędów przeszłości, lecz na interesach obecnych i przyszłych pokoleń. Powinna zatem wspierać działania podejmowane w ramach Trójkąta Weimarskiego (Francja, Niemcy i Polska) zapewniające współpracę Niemiec i Polski w zjednoczonej Europie, której bezpieczeństwo gwarantują istniejące sojusze. Równie ważne jest wspieranie europejskiej inicjatywy pokojowego rozwiązania kryzysu ukraińskiego w ramach Partnerstwa Wschodniego, opartego na partnerskich i niekonfrontacyjnych stosunkach z Rosją, bez współpracy z którą Europa, w tym Polska, nie jest i nie będzie całkiem bezpieczna.

Autor jest ekonomistą, wieloletnim dyplomatą ONZ

Wydanie: 24/2015

Kategorie: Opinie

Napisz komentarz

Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy