Jak nie stracić miliardów

Z unijnego funduszu spójności możemy otrzymać miliardy euro. Wykorzystanie tych środków utrudnia jednak bardzo rozbudowany system

Po przystąpieniu do Unii Europejskiej Polska stała się największym spośród nowych krajów członkowskich beneficjentem pomocy finansowej z Funduszu Spójności. Ze środków tego funduszu jest obecnie realizowanych 90 projektów w sektorze środowiska, o wartości 2,8 mld euro. Unijne środki mają ułatwić terminowe wykonanie zobowiązań akcesyjnych w najtrudniejszych dziedzinach ochrony środowiska, w których przyznano najdłuższe okresy przejściowe. Pieniądze te przeznaczone są na realizację dużych projektów inwestycyjnych w zakresie poprawy czystości wód powierzchniowych, jakości wody pitnej, zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, racjonalizacji gospodarki odpadami, a także na poprawę jakości powietrza.
Obsługą tych przedsięwzięć zajmuje się Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Z upoważnienia Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego koordynuje on działania podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację. Do finansowej obsługi tych projektów włączone jest także Ministerstwo Finansów jako instytucja płatnicza. Tak rozbudowany system, w którym oprócz inwestorów i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uczestniczą jeszcze trzy ministerstwa, powoduje, że kompetencje poszczególnych jednostek nakładają się na siebie. Wydłuża to drogę występowania o płatności i opóźnia reagowanie na pojawiające się w trakcie realizacji projektów problemy i nieprawidłowości.
NFOŚiGW ma jednak ograniczone możliwości wspomagania inwestorów w rozwiązywaniu pojawiających się problemów. Kompetencje decyzyjne przyporządkowane są bowiem poszczególnym ministerstwom.
Przygotowanie i realizacja projektów finansowych z Funduszu Spójności wymaga zatem usprawnienia i uproszczenia. Wydaje się, że w wymiarze operacyjnym jednostką pośredniczącą powinien być tylko NFOŚiGW i nie jest konieczne angażowanie w ten proces innych instytucji. Jednakże NFOŚiGW dopiero na mocy nowych regulacji może zyskać odpowiednie narzędzia umożliwiające szybsze rozwiązywanie problemów pojawiających się w trakcie realizacji projektów Funduszu Spójności.

Jak uniknąć nierzetelnych wykonawców

Brak jednoznacznych wymogów związanych z technicznym i formalno-prawnym przygotowaniem inwestycji powoduje istotne problemy na etapie wykonania przedsięwzięć: opóźnienia, zmiany zakresu inwestycji, zmiany kosztów. Jednoznaczne kryteria przekazywania wniosków do Komisji Europejskiej są konieczne ze względu na wprowadzenie od nowego okresu budżetowego na lata 2007-2013 zmienionych nieco zasad przyznawania dotacji. Beneficjent będzie zobowiązany do wydatkowania przyznanych środków w ciągu zaledwie dwóch lat. Dotychczas miał na to znacznie więcej czasu, a mimo to tylko niewielką część tych funduszy udało się zagospodarować. Zanim przystąpiliśmy do Unii Europejskiej, w latach 2000-2003 Polska korzystała z funduszu przedakcesyjnego ISPA. W ramach tego funduszu Komisja Europejska zatwierdziła 43 projekty inwestycyjne porządkujące gospodarkę wodno-ściekową i odpadową oraz dwa z zakresu pomocy technicznej. Projekty te zostały po naszej akcesji włączone do puli przedsięwzięć finansowanych z Funduszu Spójności. Wykorzystanie dotacji przyznanych w latach 2000-2003 jest nadal niewielkie, bo sięga zaledwie 16% w przypadku projektów z 2000 r., 11% – z 2001 r. i 7% z 2002 r. Przyczyną tej sytuacji jest często nierzetelność wykonawców oraz kontrowersyjne przepisy ustawy o zamówieniach publicznych. Regulacje te sprawiają, że w przetargach mogą brać udział niesolidni wykonawcy. Świadomie zaniżają oni ceny, żeby wygrać przetarg, a potem liczą na odzyskanie środków poprzez aneksowanie zawartych kontraktów. Na takie praktyki Unia Europejska nie zezwala. Wykonawcy więc, żeby nie tracić na realizacji inwestycji, wycofują się z umów. Należy zatem dokonać takich zmian proceduralnych i prawnych, aby podobne sytuacje się nie zdarzały.

Potrzeba specjalistów

Beneficjenci, którzy będą się starać o unijne dotacje w nowej perspektywie budżetowej, muszą mieć już przygotowaną całą dokumentację inwestycyjno-przetargową, aby otrzymać te środki. Ważnym elementem współpracy między Narodowym Funduszem a inwestorem jest zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, którego integralną częścią są załączniki, m.in. harmonogram rzeczowo-finansowy, plan płatności oraz deklarowany efekt ekologiczny. Komunikowanie się z instytucjami wyższego szczebla – Ministerstwem Środowiska, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego i Ministerstwem Finansów – następuje zawsze za pośrednictwem Narodowego Funduszu. Mogą to być np. wystąpienia o zmiany i modyfikacje lub informowanie Komisji Europejskiej o nadzwyczajnych przeciwnościach, jakie wystąpiły przy realizacji współfinansowanej inwestycji. Podczas audytowania systemu środków pomocowych mogą się pojawić nieprawidłowości w projektach i o takich zdarzeniach również jest informowana Komisja Europejska – przez właściwe biura umiejscowione w Ministerstwie Finansów.
Jak wynika z dotychczasowych obserwacji, dobre przygotowanie przedsięwzięć przysparza inwestorom wiele problemów. Pojawiają się nie tylko opóźnienia na etapie realizacji, ale również zmiany technologii, zmiany zakresu prac, dodatkowe postępowania administracyjne. Zarówno opóźnienia, jak i wszelkie zmiany wpływają z kolei na koszty realizacji przedsięwzięcia. Bywa, że koordynacja projektów powierzana jest przez beneficjentów osobom bez odpowiedniego przygotowania i doświadczenia. Podobnie jest z osobami doraźnie delegowanymi do ich obsługi. To rodzi problemy, które opóźniają sprawną i efektywną realizację przedsięwzięć.
Przy umowach dofinansowanych ze środków Funduszu Spójności obowiązują standardy zawierania kontraktów według FIDIC (patrz ramka). Powoduje to zasadnicze różnice w przebiegu procesu inwestycyjnego. Konsekwencją tych zmian jest nieporównywalne zwiększenie ilości i złożoności dokumentacji dotyczącej realizacji tych zadań na poszczególnych etapach.
W przypadku inwestycji dofinansowywanych ze środków Funduszu Spójności bardzo istotna jest kontrola tzw. kwalifikowalności wydatków ponoszonych przez beneficjentów na poszczególne elementy realizowanych zadań. Popełnienie błędów przy kwalifikowaniu zarówno finansowym, jak i rzeczowym może spowodować zakwestionowanie tych wydatków przez Komisję Europejską, co może spowodować konieczność zwrócenia otrzymanych środków pomocowych do Brukseli. Do tej pory w naszym kraju na szczęście nie zdarzył się taki przypadek, ale nigdy nic nie wiadomo.

Standardy FIDIC

FIDIC (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils) – Międzynarodowa Federacja Inżynierów Konsultantów zyskała międzynarodowy autorytet i pozycję głównie dzięki opracowaniu publikacji mających podstawowe znaczenie dla realizacji inwestycji inżynieryjno-budowlanych. Wzory FIDIC dotyczące procedur przetargowych oraz zawierania umów i kontraktów budowlanych są zgodne z wymaganiami Banku Światowego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Wzory te znajdują powszechne zastosowanie w kontraktach międzynarodowych, ale bywają często stosowane do zadań lokalnych w takich krajach jak Polska, gdzie brakuje własnych uznanych wzorców, podobnych do niemieckiego VOB, brytyjskiego JCT lub GMP czy amerykańskiego AIA.

Wzory kontraktów FIDIC – kontrakty i umowy budowlane

• „Warunki Kontraktu na budowę” – czerwona książka
Zamawiający (inwestor) dostarcza kompletny projekt, zgodnie z którym Wykonawca realizuje roboty, a rozliczenie dokonywane jest zwykle metodą obmiarową. Umowa przenosi większe ryzyko na zamawiającego.
• „Warunki Kontraktu na urządzenia i budowę z projektowaniem” – żółta książka
Wykonawca realizuje roboty zgodnie z własnym projektem, a rozliczenie dokonywane jest na bazie ryczałtowej. Kontrakt jest zrównoważony pod kątem ryzyka.