Nasi czy wasi?

Autor: Robert Walenciak | 11 marca, 2019

Każdy może być ministrem. Ale nie każdy powinien

prof. Jolanta Itrich-Drabarek

Czy w Polsce jest służba cywilna?
– Mamy obowiązującą ustawę z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, mamy art. 153 konstytucji, który stwierdza, że służbę cywilną powołuje się w celu bezstronnego, politycznie neutralnego, zawodowego i rzetelnego wykonywania zadań państwa. Formalnie więc służba cywilna istnieje. Zresztą w wielu państwach występuje ona w nazewnictwie. W Rosji jest służba cywilna, w Brazylii, w Meksyku… Jest i w Polsce.

A czy to działa?
– Pyta pan, jak powinna działać? U podstaw służby cywilnej leży przekonanie, że rozdzielamy funkcje i zadania tych, którzy pracują w administracji, i tych, którzy tworzą politykę. Czyli oddzielamy wykonawców od kreatorów. Wykonawcami są urzędnicy służby cywilnej, kreatorami politycy.

To nie musi być ślepe narzędzie

Służba cywilna, korpus urzędniczy, to zatem narzędzie w rękach polityków.
– To nie musi być ślepe narzędzie. Dobrze przygotowany urzędnik służby cywilnej może podpowiedzieć politykowi, jakie rozwiązanie jest najlepsze. Nie chodzi o to, żeby narzucał mu swoje zdanie, ale może przedstawić kilka wariantów, do wyboru. Polityk realizuje program przedstawiony w ramach obietnic wyborczych. A dobry urzędnik służby cywilnej może mu podpowiedzieć, jak tego dokonać w możliwie najlepszy sposób w danym momencie.

I co politykom przeszkadza w takim fajnym narzędziu?
– Gdy popatrzymy na historię służby cywilnej w Europie, a za chwilę będzie to już 200 lat, może się okazać, że politykom służba cywilna zawsze przeszkadzała. Generalnie nie rozumieją jej istoty i zasad, poza tym są głęboko przekonani, że wraz ze zdobyciem władzy otwiera się przed nimi możliwość zmian kadrowych. Nieżyjący już prof. Michał Kulesza opowiadał, że w roku 1991 przedstawiał pierwszemu parlamentowi, wybranemu w wyborach powszechnych (głównie znaleźli się w nim działacze Solidarności), projekt ustawy o służbie cywilnej. I co panie posłanki i panowie posłowie na to? „Że nie po to zdobyliśmy władzę, żebyśmy nie mogli wymieniać osób zatrudnionych w administracji. My tu przecież przyszliśmy po to, żeby również zmienić kadry. A służba cywilna będzie nas krępowała”. W związku z tym odrzucono pierwszy projekt ustawy o służbie cywilnej. Nie jest to więc kwestia sztandaru politycznego, każdego polityka służba cywilna uwiera, ponieważ narzuca mu ramy postępowania.

A może te ramy są niesłuszne i dlatego trzeba je rozwalić?
– I co dalej? Nie ma zasad, przychodzimy do władzy, bierzemy naszą ekipę, obsadzamy stanowiska w administracji, wprowadzamy zmiany, jakie chcemy. Po pierwsze – zanim nowa osoba wdroży się w funkcjonowanie danej instytucji, musi czasami minąć rok, czasami pół roku. Czyli marnujemy czas i pieniądze podatników na to, żeby nowego człowieka przygotować do pracy w administracji, nauczyć go, przeszkolić. A potem? A potem go zwalniamy i uczymy kolejnych. Po drugie, jeśli jedynym kryterium przyjęcia do pracy jest wierność partii rządzącej, to jakiego rodzaju profesjonalizmu możemy oczekiwać od tej osoby? Jak w takich warunkach może efektywnie działać administracja?

Fortepian i wirtuoz

Tak jak kierowca z napisem „nauka jazdy”, wypuszczony na miasto.
– W wielu państwach stawia się na doświadczonych i profesjonalnych urzędników. Zamiast zajmować się zmianami personalnymi, realizują projekty, przygotowują nowe, zabiegają o interes państwa na forum np. Unii Europejskiej i innych organizacji międzynarodowych. Przygotowanie kadr do pracy w administracji przekłada się na jakość działania państwa. Belgowie czy Niemcy już od lat mówią, że tania administracja to nieprofesjonalna administracja. Holendrzy mówią o rządzie jako atrakcyjnym pracodawcy. A Chińczycy przypominają, że zła administracja blokuje rozwój gospodarczy, zamiast go przyśpieszać.

Politycy powinni więc dbać o administrację. To narzędzie, którym realizują własną politykę.
– Obrazowo mówiąc, służbę cywilną należy przyrównać do fortepianu. Nieważne, kto przy nim usiądzie, jaką melodię zagra: Bacha, Mozarta czy Chopina, fortepian ma obowiązek wydawać czyste dźwięki. Obowiązkiem muzyka jest zadbać o stroiciela. Tak jest i w relacjach politycy-służba cywilna. Służba cywilna pracuje profesjonalnie, a politycy dbają o jej płace, szkolenie, o przyjazne miejsce pracy. Ale jeżeli polityk nie potrafi tego narzędzia, jakim jest służba cywilna, używać, czyja to wina? Polityk też musi być przygotowany do zarządzania państwem, urzędnikami i pracownikami, mieć elementarną wiedzę. Bo inaczej… Oto przykład – jak funkcjonuje elektroniczna administracja publiczna, tzw. e-administracja?

Regularnie słyszę, że poziom usług elektronicznych nie rośnie.
– Polska ciągle żyje w świecie administracji papierowej! Proszę sobie przypomnieć, kiedy nam obiecano elektroniczne dowody osobiste, podpis elektroniczny? Kiedy nam obiecano usługi publiczne drogą elektroniczną? W Grecji, na którą patrzymy z przymrużeniem oka, że kryzys, że problemy społeczne, obywatel już dawno korzysta z pełni usług elektronicznych. W Danii od 1984 r. buduje się taki rodzaj usług publicznych, że nie trzeba przychodzić do żadnego urzędu, wszystko jest załatwiane drogą elektroniczną. W Sztokholmie zlikwidowano 16 punktów rejestracji samochodów, został tylko jeden, do wydawania tablic rejestracyjnych, ponieważ samochód można zarejestrować w urzędzie drogą elektroniczną. W Estonii każdy obywatel może brać udział w wyborach za pomocą głosowania elektronicznego.

Długo można by wyliczać, w ilu państwach usługi elektroniczne ułatwiają relacje na linii państwo-obywatel. A Polska? Gdy opublikowano wyniki strategii lizbońskiej, okazało się, że wśród państw unijnych zajmujemy trzecie lub czwarte miejsce od końca, jako ci, którzy w minimalnym stopniu realizują elektroniczne usługi publiczne. Niestety, w polskich realiach do urzędu często przychodzi petent, który musi odstać swoje w kolejce, przynosić papierki i pisać oświadczenia, a nie klient/obywatel, który mógłby to wszystko załatwić, nie wychodząc z domu. To irytuje wszystkich. A gdybyśmy mieli administrację na poziomie europejskim, Polacy byliby zadowoleni i może zaczęliby mówić „moje państwo”, a nie „to państwo”.

To jest mała administracja

Politycy usprawiedliwiają się, mówiąc, że muszą wymienić urzędników, bo dotychczasowi nie są ich, że jak się ich zostawi, to będą sypać piasek w tryby.
– W ten sposób dają świadectwo niezrozumienia istoty służby cywilnej. Bo istotą służby cywilnej jest wykonywanie projektów i programów każdego rządu, bez względu na opcję polityczną, byle to się mieściło w ramach demokratycznego państwa prawa. Urzędnicy nie są moi, twoi, oni zawsze służą państwu i społeczeństwu. Politycy mogą od nich oczekiwać, że będą wykonywać jak najlepiej to, co do nich należy. Słynna maksyma III Republiki Francuskiej: „Rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje”, ciągle jest w cenie.

A to w Polsce duża grupa?
– Bardzo niewielka w porównaniu z innymi państwami, obejmuje raptem ok. 120 tys. osób. Dla porównania – w niemieckiej służbie cywilnej mamy prawie 6 mln, w tym 1,7 mln urzędników mianowanych, we francuskiej – 5,2 mln. W brytyjskiej służbie cywilnej, która wydaje się taką niezbiurokratyzowaną instytucją, mamy ok. 520 tys. osób. Czyli polska służba cywilna jest naprawdę niezbyt liczna.

Dlatego, że jest u nas mała biurokracja, czy dlatego, że tak małej liczbie osób przysługuje prawo bycia w służbie cywilnej?
– Czy w Polsce jest niewielka biurokracja, to osobne zagadnienie. Jeżeli pod tym pojęciem będziemy rozumieli instytucje, struktury i osoby w nich zatrudnione, to należałoby przeprowadzić audyt strategiczny i czekać na jego wyniki. Bo wtedy okazałoby się, jakie struktury i instytucje dobrze wykonują swoje zadania, a jakie wymagają zmiany. Generalnie mamy w Polsce podział na trzy rodzaje administracji: rządową, samorządową i państwową. Służba cywilna obejmuje tylko administrację rządową, która była budowana wraz z rozwojem sytuacji społeczno-politycznej w Polsce. Dyskusja powinna się toczyć o tym, czy utrzymać służbę cywilną na poziomie administracji rządowej, czy wprowadzić ją w samorządzie terytorialnym. Ale żadna opcja polityczna w Polsce nie chce podjąć tego tematu. Choć w innych krajach takie debaty się toczą. Kiedy w Japonii reformowano w latach 80. XX w. administrację, w tym służbę cywilną, debata miała charakter publiczny, w telewizji, w godzinach najwyższej oglądalności, a do komisji reformującej weszli m.in. przedstawiciele świata mediów, związków zawodowych, nauki i… służby cywilnej. Wszystko po to, by komisja reprezentowała różne postawy, poglądy i interesy. W Japonii służba cywilna to dobro narodowe. U nas dominuje myślenie, że tylko mój człowiek zrealizuje moją wizję. Dlatego mamy wiele projektów niedokończonych, źle wykonanych, niewprowadzonych, nierozliczonych.

Urzędnik służby cywilnej musi mieć kwalifikacje i doświadczenie.
– Przede wszystkim musi przepracować w służbie cywilnej określony czas. Według badań profesjonalizm osiąga ten, kto w administracji przepracował 10-11 lat. W Polsce urzędnik mianowany musi przejść postępowanie kwalifikacyjne. Musi znać przepisy, metody nowoczes­nego zarządzania, powinien mieć wykształcony etos służby publicznej i być profesjonalistą. Jego związanie z miejscem pracy, jakim jest urząd, zapewnia ciągłość działania państwa.

Partia ważniejsza niż państwo

Politycy często się skarżą, że urzędnik jest zawsze na nie, zawsze mówi: nie da się.
– Jeśli urzędnik jest profesjonalistą mającym zasób wiedzy i przychodzi do niego polityk z jakimś pomysłem, to rolą dobrego urzędnika jest pokazanie uwarunkowań prawnych, społecznych i gospodarczych danego projektu oraz barier mogących uniemożliwić jego wdrożenie. Ale nasuwa się również pytanie, czy polityk jest dobrze przygotowany do zarządzania państwem, urzędem, zasobami ludzkimi. Każdy może być ministrem. Ale nie każdy powinien.

W Polsce często urzędnicy stają się „przyjaciółmi” polityków, podpinają się pod daną ekipę. Dlatego nowa władza czuje się w obowiązku ich wyrzucić.
– Jeśli system naborów i system awansów jest uzależniony od koneksji politycznych, siłą rzeczy tworzą się grupy „naszych” i „ich”. To groźne zjawisko, bo oznacza upartyjnienie państwa – nie ma takich pojęć jak dobro wspólne czy interes publiczny, są dobro mojej partii i interes prywatny.

A co PiS zrobiło złego ze służbą cywilną?
– W okresie dwukrotnego sprawowania władzy przez PiS mamy dwukrotnie do czynienia ze zmianami sytuacji prawnej. W 2006 r. w wyniku uchwalenia ustawy o państwowym zasobie kadrowym wyższe stanowiska w służbie cywilnej zostały przeniesione do PZK, chociaż Trybunał Konstytucyjny w 2002 r. orzekł, że wyższe stanowiska w służbie cywilnej są jej integralną częścią, więc nie powinny podlegać partyjnym nominacjom. W tym czasie nastąpiło obniżenie rangi służby cywilnej, spadło zainteresowanie pracą w niej, zlikwidowane zostały instytucje Szefa Służby Cywilnej i Rady Służby Cywilnej, a w związku z przyjmowaniem pracowników urzędów państwowych, pracowników samorządowych i NIK w trybie przeniesienia, była łamana zasada równości szans, dostępu i konkurencyjności.

Z kolei za sprawą nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 21 listopada 2008 r. wprowadzono w 2015 r. zasadę, na podstawie której stanowiska kierownicze w administracji można obsadzać w drodze decyzji politycznej. Zawsze gdy stanowiska w służbie cywilnej podlegają partyjnym nominacjom, staje się ona atrapą. Tym bardziej że wyższe stanowiska znowu wyłączono spod ustawy o służbie cywilnej, zrezygnowano z oceny okresowej, zmniejszono wymogi co do kwalifikacji tych osób. Proszę jednak pamiętać, że w Polsce po 1989 r. doczekaliśmy się czterech ustaw i dwóch znaczących nowelizacji. Co oznacza, że służba cywilna jest ciągle elementem gry politycznej różnych ugrupowań.

Jakie są przejawy tego, że mamy upartyjnioną służbę cywilną?
– System naboru, awansów, kar i nagród, gdzie jedynym kryterium jest przynależność partyjna, sprawia, że powstaje nomenklatura, a interes partyjny jest ważniejszy od interesu państwa.

Co dla państwa, co dla partii

Jak oddzielić w ministerstwie ludzi z nadania politycznego od prawdziwych urzędników?
– Bardzo łatwo, należy się umówić w drodze ponadpartyjnego porozumienia i wyznaczyć, które stanowiska są polityczne, a które apolityczne. W wielu państwach taka umowa została zawarta i jest przestrzegana, np. w Niemczech, w USA, we Francji czy w Wielkiej Brytanii.

A gabinety polityczne?
– Status gabinetów politycznych jest specyficzny. W Polsce ich członkowie nie wchodzą w skład służby cywilnej. Często więc pracują tam ludzie młodzi, bez doświadczenia w administracji. A np. we Francji członkami gabinetu politycznego mogą być tylko urzędnicy służby cywilnej, czyli tacy, którzy znają pracę administracji. Ich w pole nikt nie wyprowadzi!

Mamy więc partyjnych urzędników!
– Oni nie są partyjni. We Francji osoby pracujące w służbie cywilnej nie afiszują się z poglądami politycznymi, bo jest to źle przyjmowane w wielu kręgach. Urzędnik w gabinecie politycznym mówi, że on pracuje dla państwa, a nie dla partii. Że jest urzędnikiem państwowym i wspiera ministra w jego projekcie, ale po to, żeby państwo na tym zyskało. To całkiem inna filozofia niż w Europie Środkowo-Wschodniej. Przypadek Polski nie jest bowiem wyjątkiem, w całej Europie Środkowo-Wschodniej nastąpił regres służby cywilnej.

Upartyjnienie…
– My się borykamy z upartyjnieniem służby cywilnej, z naborem do niej, z systemem awansów… Natomiast w starej Europie myślą, jak zwiększyć zakres efektywności usługi publicznej. To jest tam ważnym problemem – co zrobić, żeby standardy usług publicznych były coraz wyższe. Żeby karetka pogotowia w Anglii przyjechała do pacjenta nie w 21 minut w terenie niezabudowanym, ale w 18, żeby pacjent czekał w kolejce do lekarza specjalisty nie dwa lata, tylko sześć miesięcy, żeby wizyta w urzędzie nie była doświadczeniem trudnym lub demoralizującym (szczególnie jeśli chodzi o wyposażenie biur). A naszym problemem jest, jak wytłumaczyć społeczeństwu, dlaczego służba cywilna powinna mieć swoje miejsce w polskiej administracji. Uchronić ją od nieuzasadnionej wymiany kadr.

Przecież nie uchroniliśmy.
– Powiedzmy sobie szczerze: wprowadziliśmy służbę cywilną, dlatego że był to jeden z wymogów wejścia do Unii Europejskiej. Ale co z tego, skoro nie dojrzeliśmy do myślenia, że służba cywilna wymaga ponadpartyjnego konsensusu, że ma charakter państwowy i służy wszystkim? I ciągle tkwimy w myśleniu, że to element układanki partyjnej. Z takim myśleniem możemy mieć w państwie co najwyżej pewne elementy służby cywilnej, ale nigdy nie będzie to służba cywilna, która powinna faktycznie funkcjonować w państwie.

Co może zepsuć taki urzędnik? Pisowski, niewykształcony… Taki Misiewicz.
– Do służby cywilnej przyjmuje się ludzi z wykształceniem i umiejętnościami. Pan Bartłomiej Misiewicz nie był jej urzędnikiem, był szefem gabinetu politycznego ministra. W Polsce gabinet polityczny nie podlega regułom, którym podlega służba cywilna. Wymogi przyjęcia do pracy nie są określone. Najczęściej to komórka zasilana przez ludzi przypadkowych, często o życiorysach ubogich w doświadczenie zawodowe. W wielu przypadkach nie ma tam fachowców, którzy mogliby ministra efektywnie wspierać. Dlaczego? Czy polityk nie obawia się, że później będzie musiał się rozliczyć przed społeczeństwem? Najwyraźniej się nie obawia. Czyli wina leży po stronie nie tylko polityków, ale również wyborców.

Którzy na to nie zwracają uwagi.
– Gdy 15 lat temu pytano Polaków, co to jest służba cywilna, tylko 18% odpowiedziało prawidłowo, reszta mówiła różne rzeczy, a najczęściej, że to obrona cywilna.

Miotła? Jaka miotła?

Jak powinniśmy skonstruować porządną służbę cywilną?
– Po pierwsze, potrzebne jest do tego porozumienie i współdziałanie wszystkich partii. Uznanie, że administracja jest tym elementem, który konstruuje państwo. Nie tylko zapewnia jego ciągłość, ale też gwarantuje wysoką jakość usług publicznych. Po drugie, wszyscy decydenci powinni się zgodzić, że do służby cywilnej rekrutuje się kandydatów w drodze konkursu, co oznacza, że wygrywa najlepszy. Po trzecie, trzeba ustalić zasady finansowania, mianowania i awansu w taki sposób, żeby budować zasób kadrowy służby cywilnej w perspektywie długofalowej, by fachowcy zostawali w służbie cywilnej, a nie uciekali z niej. Określić trzeba także, które stanowiska pochodzą z mianowania politycznego, a których politykom dotknąć nie wolno. Można skorzystać z rozwiązania przyjętego np. w Niemczech, gdzie sekretarz ministerstwa jest urzędnikiem politycznym. Co oznacza, że pracuje dla danej partii politycznej, a gdy przychodzi nowa, to nie wyrzuca się go na bruk! Nie odchodzi w niebyt. Nie musi myśleć, co z nim się stanie, gdy ekipa, dla której pracuje, straci władzę. Odchodzi w tzw. stan spoczynku, dostaje pensję i czeka, aż państwo będzie chciało skorzystać z jego wiedzy i doświadczenia. Ale ma zabezpieczony byt. To ogranicza pokusy korupcji czy podejmowania np. niekorzystnych decyzji pod koniec kadencji.

A gdyby chciał pracować?
– To taką szansę dostanie. W krajach, w których politykom zależy na prawdziwym rozwoju i rozwiązywaniu problemów, często zostawia się tych ludzi na stanowiskach, bo nie rezygnuje się z fachowców. Po co wprowadzać nowego człowieka, który niewiele umie, jeśli ma się kogoś przygotowanego do pracy? Ale proszę pamiętać, że tych ludzi kształci się już na uniwersytetach do myślenia, że mają pracować na rzecz państwa, na rzecz służby publicznej. Żeby rozumieli, co to jest odpowiedzialność, profesjonalizm, bezstronność, na czym polega zasada neutralności politycznej. Co to jest misja służby publicznej. U nas, generalnie, przyjmując ludzi do pracy w administracji, na te sprawy uwagi się nie zwraca… A przecież młody człowiek, który ten korpus zasila, powinien rozumieć, że praca dla państwa jest czymś wyjątkowym, i być z tego dumny. Tak jest np. w amerykańskiej służbie cywilnej.

Tam się wymiata po wyborach.
– O nie! Tam nie ma „wymiatania”. Tam jest ok. 3,6 tys. stanowisk, które każdy prezydent zwyczajowo może obsadzać nowymi ludźmi. Ale nigdy nie wymienia wszystkich. Zawsze jakaś część starych pozostaje.

Na tak wielkie państwo 3,6 tys. stanowisk to niedużo.
– W federalnej służbie cywilnej pracuje ok. 1,7 mln urzędników.

Wymieniany jest więc jeden urzędnik na mniej więcej 470. Jeżeli zatem nasza służba cywilna liczy 120 tys. osób, to – proporcjonalnie – limit zmian powinien wynosić 300 stanowisk.
– W polskiej służbie cywilnej jest ok. 1,7 tys. wyższych stanowisk, więc partie polityczne mogą się umówić, że tyle może podlegać wymianie politycznej. Może, ale nie musi. Można przyjąć inne rozwiązanie, ale do tego potrzeba rozmowy, dialogu, a takowych nie ma.

U nas do spodu. Pamiętam opowieść o Romanie Giertychu, gdy objął resort edukacji. Miał wtedy mówić, że nawet sprzątaczkom nie ufa i trzeba je wymienić, bo widzą kwity, które leżą na biurku, i na pewno je wyniosą.
– Takie jest myślenie polskiego polityka. Wymiana tylko dlatego, że nie jesteś z mojej opcji politycznej. To prowadzi do upartyjnienia państwa. Skutki tego są fatalne. Czasami widać je od razu, czasami są długofalowe, nie dostrzegamy ich na co dzień, dopiero po latach… A państwu nie ufamy, bo nie mamy poczucia bezpieczeństwa prawnego, ciągłości, bo wiecznie mamy do czynienia z systemem patronażu, czyli łupu partyjnego. Taka jest Europa Środkowo-Wschodnia, tu króluje to myślenie.

Prof. dr hab. Jolanta Itrich-Drabarek – dyrektor Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego. Pracowała w administracji publicznej m.in. jako doradca prezesa Rady Ministrów, wicedyrektor Biura Spraw Społecznych w Kancelarii Prezydenta RP. Członek Rady Służby Cywilnej w latach 2012-2016. Autorka licznych publikacji naukowych dotyczących statusu urzędników w Polsce i w Europie oraz systemów służby cywilnej w UE i na świecie.

Fot. Krzysztof Żuczkowski